协同治理视域下共享电动车在城市道路交通运行中的问题与对策研究——以宁夏回族自治区银川市为例

王 舒

(宁夏大学 民族与历史学院,宁夏 银川 750021)

一、科技与政策的推动:“共享电动车”的出现与发展

从人类学角度,交通工具离不开道路这个社会空间。道路作为人类社会中最为基础和常见的空间形构,自然也是人类学所关注的重要对象。道路在人类学视野中时常能够超越传统微观社区的视野边界,较为综合而宽泛地看待某地社会流变及其权力动态关系(power dynamics) 。[1]空间人类学一般认为道路至少包含着三层含义。首先,道路是人与周遭环境互动的过程而非结果。其次,无论是在前期修筑还是在后期使用过程中,道路都蕴含着特定的文化和行为秩序。再次,在物理意义上明晰而固定的道路框架往往成为其使用者展开意义、话语、记忆生产的弹性结构。可见,在人类学的视野内,道路从来就不是一个确定的、扁平化的物理空间。道路是历史和文化秩序的沉淀,也召唤着使用者以行动和言说来填充新的文化意涵。道路既是基础设施,也是文化空间。[2]

毋庸讳言,“互联网+”科技的创新,共享电动车的基础积累以及资本的发展方向等是“共享单车”产生的深刻时代背景。

2015年我国第一次在政府工作报告里提出了“互联网+”计划,2016 年“互联网+自行车”应运而生,这种新型的依托互联网和手机客户端运行的自行车租赁使用项目称之为共享单车。“共享单车”倡导的是一种新型的绿色、低碳的出行方式,并在城市空间中协同其他公共交通方式填补着城市居民出行的“最后一公里”的空白。从“共享单车”的属性和本质而言,共享单车并不属于共享经济,更不属于“分享经济”,它真实的身份是“时租自行车”。这并非社会中闲置资源的再分配,而是共享单车商家针对城市交通所一手制造出的社会增量资源。仅仅是由于这些单车在实际使用人这一项确实并非某一人固定永久使用且使用者并非车辆法律意义上的所有权人,才被大家冠以“共享”的头衔。也正是因为这样“自助”“便捷”的租赁方式与庞大的使用群体,资本蜂拥而至,这或许是创始者喜欢“共享单车”这个名字的原因,借助更方便快捷廉价且绿色低碳健康的出行方式捕获了很大一部分民众出行方式的选择意愿。从这个视角而言,“共享单车”产生的时代背景既有科技创新的影子,亦有城市化的促动,更是资本逐利的结果。

从共享单车问世之日起,大量相关的社会新闻和行为现象也暴露在大众面前并不断成为热门话题。2017年初,正当资本在共享单车市场“分蛋糕”进行得如火如荼的时候,一篇名为《共享单车,真是一面很好的国民照妖镜》的文章在短时间内被广泛转载。这是一篇几乎没有文字、完全罗列图片的微信推送文章,图片内容是民众在共享单车使用过程中的诸多违规行为,如私自上锁、毁坏标识、破坏车辆、随处丢弃等等。“国民素质照妖镜”的讨论热点,以一种本质主义色彩的粗暴论断,将共享单车使用乱象导引至对国民“素质”问题的批判。[3]一时间,民众爆发了对共享单车的未来将何去何从的争议。时至今日,又伴随了六年社会发展的共享单车不仅没有像曾经的“城市公共自行车”一样香消玉殒,而是持续在社会发展中融合,不断调整着自身的运营模式,在一些城市深深扎根、日益壮大。基于数据、算法、AI 技术和云计算的实际应用,智能锁、智能终端和大数据平台等科技得到提升,例如取消押金改用关联账号实名信用,城市政府部门实施政策制度监管,根据市场调整用户需求与投放数量,不断运用科技手段降低资源浪费和成本损耗等。悄然间,人们对共享单车的使用方式、用户体验和道路行车安全都有了一些显而易见的变化,看似共享单车已经能够很好地与消费者彼此适应、相互依存。

在共享单车发展的同时,还有一种类似于或者说衍生于共享单车运营方式的交通工具出现在我们身边,通常人们认为是共享单车业务的一种延伸,那就是共享电动车。它既是“互联网+”时代的产物,亦是城市化进程的显著标志,其目的在于解决城市交通中“最后一公里”的问题,因而从产生伊始就受到市民的欢迎和接纳。共享电动车包含着共享单车的几乎全部特性,与共享单车的租借方式完全相同的同时在共享单车的基础上升级了硬件设施,由脚踏自行车变成了电动自行车,提升了共享单车的使用方式、体验感和快捷性。这些被投放的车辆一般最高速度在20公里/小时,相比共享单车,行驶速度提高的同时面临的是车辆设备电量续航导致在使用过程中的局限性。事实上共享电动车的起步并不比最初的共享单车品牌“摩拜”和“ofo”晚,起初大多数运营商只选择了校园或者是景区作为共享电动车的特定市场,由于受到运营区域的局限,共享电动车没有一开始就过多地受到大众的关注。后来,在特定区域获得一定经验积累后的共享电动车也被投放到了一些城市,加入了城市道路交通的运行中。所谓存在即合理,相较于共享单车而言,共享电动车因为其自身的助力和速度优势,在城市中的使用一般更适用于那些公共交通较不发达、城市密度相对小、活动范围较为分散的城市或区域。

然而,共享电动车要在城市中立足也不是一帆风顺的,一是国家出台了明确的电动自行车标准与规范,对电动自行车的外观、车重、车速、管理等的各项指标均提出了严格规定。符合当时国标的电动自行车,车速不能超过20公里/小时,整车车重不能超过40公斤,并且必须具备良好的脚踏骑行功能。然而当时市面上13家共享电动车企业发布使用的车款中,只有两款设有脚踏板,其余车型在外观上或其他方面均不合格。于是共享电动车在很多城市一面世就大范围被叫停,问题出在了在所投放电动车的规格标准与如何监管上。2018年5月15日,国家发布了最新的《电动自行车安全技术规范(GB17761—2018)》国家标准,标志着国家在政策层面对共享单车的有序管理步入新阶段。

二是在国家和地方层面对共享单车的管理亦是越来越重视。2018 年5月,《国务院安委会办公室关于开展电动自行车消防安全综合治理工作的通知》 中明确提出,要落实国家不鼓励发展共享电动自行车政策,督促各共享单车企业限期清理回收共享电动自行车。2019年10月,天津市道路运输管理局起草了《天津市关于规范互联网租赁自行车发展的指导意见(征求意见稿)》。根据意见,综合考虑骑行安全、停放秩序和充换电配套设施安全等因素,天津市将不再发展互联网租赁电动自行车。至此, 国务院发布的通知和这些城市的响应举措无疑是对共享电动车的运营方一次次严重打击,然而文件中的“不鼓励”和“督促”等词眼也是给共享电动车企业留下了一丝喘息空间,并且在之后一段时间内,共享电动车也在不断提高使用车辆的配置科技,例如遵循交通法规配备头盔,提升共享电动车的电池环保、高性能等属性。为了满足现存的共享电动车市场用户需求,企业逐年提升电动车的续航能力、安全性、功能性,也在尽量向国家法规和地方规章制度靠拢。

笔者查阅共享单车和共享电动车相关文献资料,整体分为两大类。一部分是关于共享单车或共享电动车的引入推进城市发展或交通安全案例相关的新闻报道,另一部分是个别城市对共享单车和共享电动车社会治理案例。银川市共享单车相关文献仅有一篇,报道数篇且均为突出共享单车的投放规模等的新闻,而银川市共享电动车未找到相关文献。事实上,在实际应用中,已经充分证实了共享电动车与共享单车不能够画等号,正因如此许多城市选择保留着共享单车作为城市交通的一部分与社会共处,共享电动车则昙花一现。在宁夏回族自治区银川市恰恰相反,截至目前道路上几乎见不到脚踏的共享单车,随处可见的是由不同颜色代表着的不同运营商家投放的共享电动车。为什么在银川能够持续上演共享电动车的“速度与激情”,毫无疑问是市场需求使然。在诸多城市纷纷摒弃共享电动车的时候,银川市反而在不断扩大运营共享电动车,这样的选择对于银川市的城市社会发展与道路交通安全是不是全面衡量过后的最佳选择,需要我们客观严谨地探索后再下定论。

二、便民与利民:共享电动车在银川的发展现状

有调查统计,2020年中国居民日均总出行需求超20亿次,其中调查结果显示中国居民对于电动自行车的需求极高。尤其新国标颁布并落地执行后,电动车监管体系逐步成熟,共享电动车产品也获得监管许可。在未来发展中, 一、二线城市对于电动车的监管将趋于更加严格,共享电单车业务区域仍将以三线及三线以下城市为主,银川则包含其中。

由于共享单车存在定位不准确、管理不规范等漏洞,2020年银川市市政管理局决定将共享电动车分批投放至银川市三区来满足市民的出行需求,逐步完全取代共享单车在银川的市场。最初银川市引入了摩拜、哈罗、青桔三家公司运行市区内的共享电动车业务。美团收购摩拜后,原有的摩拜车辆也逐渐被美团车辆替代。目前银川市现存的共享电动车企业以哈啰、青桔以及美团为主,在车辆使用感、用户端体验感、用户习惯上相互存在一定竞争,这也能够在一定程度上促使银川市的共享电单车行业的持续发展。在加大了车辆投放数量后,共享单车运营企业会根据后台热点图进行数据分析,得到更多的使用反馈,从而跟进提升服务。2021年8月后,银川市市政管理局与公安交警等部门为了规范银川市共享单车运营市场秩序,有效控制共享单车总量,增强骑行人员文明交通意识,为银川市的4万辆共享电单车发放了由宁夏机动车号牌厂统一制作、具有防伪标志和防拆卸功能的号牌。“宁A”即银川市辖三区的运营范围,“M”代表美团,“H”代表哈啰,“Q”代表青桔。截至2023年10月,根据电动车上牌情况,银川市三区共有共享电动自行车4万辆(实际投放量远超此数),其中美团1.5万辆(宁AM+5位数字),哈啰1.3万辆(宁AH+5 位数字),青桔1.2万辆(宁AQ+5位数字),由市政管理部门定做号牌、企业自行挂牌,但未在交管部门电动自行车管理系统登记注册(1)主要数据采自于银川市公安局交通警察分局,部分数据来源于田野调查。,且2023年8月三家企业运营服务就已到期,市政管理部门正在组织招标,暂处于停滞状态。但通过观察,截至2023年11月银川市面上的各企业所投放的共享电动车仍正常有序地进行运营与维护。

共享电动车在银川落地已经有三年时间,从银川市共享电动车首次投放起,笔者每季度至少使用五次共享电动车,在个人使用中总结出以下一些用户体验优化的具体内容。最初使用共享单车需要下载手机用户APP,进行实名审核注册、缴纳使用押金,如果不经常使用还车后才能退还押金,退出登录。而共享电动车一面市就可以用微信、支付宝小程序通过用户信息绑定一键登录,使用后可自动扣费,无需存退押金,启动与归还都变得十分快捷。值得关注的是,共享单车投放和运营企业在每次投放更新设备车辆后,车辆骑行体验感都会大幅提高,改良车辆款式,能完善上一代车辆在使用中存在的缺陷,例如坐垫、轮胎、减震器等。本地新闻报道,2023年3月投放的最新款车辆增加了车把摆放方向满足要求才可锁车,新车还配有带感应功能的头盔,不戴头盔用户便不能正常骑行,不归还头盔用户也无法还车,在上述这些新功能与车辆定位系统的同时作用下,乱停乱放的现象有明显改善,对行车规范也有了一定的推动作用,这也与共享电动车这个新事物的社会融合度提升相关。人们在生活中越来越能够有序、规范地使用共享电动车。

三、新事物是把双刃剑:共享单车在银川城市交通运行中存在的现实问题

共享电动车问世后不断地在优化用户体验,无论是日常家里是否有电动车出行习惯的,在距离较近的时候都会将共享电动车作为一个较优选择,共享电动车的的确确在改变着市民的出行方式,在银川市公共交通中也填补了一定的空缺。

共享电动车作为受银川市民欢迎的一种交通工具,在满足大家的出行要求的同时,道路交通安全也必然要受到关注。近年来,作为市民短途出行重要交通方式的共享电动自行车等蓬勃发展,在便捷市民出行的同时,也给交通管理与城市治理带来巨大困扰与挑战。共享电动车在交通活动中由于缺少防护措施处于弱势地位,且电动车交通空间被压缩,相应基础设施并不完善,以及现有道路资源的不合理分配,增大了共享电动车相关事故发生的概率,导致共享电动车的骑行风险急剧上升。

通过走访银川市兴庆区某交警大队事故中队民警得知,事故专项处理民警日常接到报警请求的交通事故案件中几乎70%与电动车相关,其中半数以上存在驾驶电动车违反交通法规的行为。尤其每当天气回暖之后,很多市民就会选择驾驶私人电动车或共享电动车出行,于是事故案件数量明显增加已成为现实规律。并且根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第七十二条的规定,驾驶电动自行车和残疾人机动轮椅车必须年满16周岁,可是在道路上仍有大量的中学生驾驶电动车。

银川市兴庆区某交警大队巡逻中队一民警提出,不仅仅是共享电动车,就整体的城市交通安全来说,电动车本就是一个很大的安全隐患——一般来说电动车驾驶员不进行交通法规的学习就会上路,他们在日常巡逻中也经常发现非机动车驾驶员闯红灯、逆向行驶、不佩戴头盔、行驶在机动车道、未成年人骑行、两人或多人同乘一辆共享电动车等,很多电动车还存在改装超速电机、拆除电动车限速器等违法行为。目前银川市已经开展了电动车上牌的工作,并且给共享电动车统一配备安全头盔,也要求驾驶电动车时佩戴安全头盔从而保证驾驶员与乘客自身的安全。但就目前看来,由于没有相关法律强制要求,所以还是有很多市民不积极配合,收效不够理想。

笔者了解到,银川市公安局交警分局鉴于以上情况,在2023年8月组织人员赴长沙市、武汉市学习电动车管理经验做法,计划结合实际研究推动共享电动自行车等电动车规范管理措施。其中,长沙市政府出台《关于促进互联网租赁自行车规范发展的指导意见》,明确互联网租赁自行车坚持属地管理、多方共治,落实企业主体责任,要求企业投放车辆需符合国家安全技术规范(含配套头盔放置、使用,鞍座长度等要求),公安交管部门负责运营车辆的登记上牌、信息归集及驾驶人交通违法查处,并建立由市交通运输、公安交管、城市执法三部门负责的服务质量考评机制。企业车辆投放实行配额管理,由上述三部门以召开联席会议方式,综合全市实际需求与企业服务管理情况,共同确定各企业具体配额。车辆置换按照“先收后投”“号牌置换”“先上牌后投放”的方式进行,由交通运输部门具体负责,并由其同步抄送市公安交管、城市执法部门。驾驶电动自行车未悬挂合法号牌、不佩戴安全头盔等交通违法行为,由公安交管部门处警告或20元至50元罚款(有地方立法,宁夏暂无)。长沙市当前共投放共享电动自行车5万辆,运营车辆配套头盔内均安装有电子芯片(如头盔未佩戴车辆无法行驶),全市电动自行车头盔佩戴率为98.1%。(2)数据来源于长沙市公安局。武汉市仅允许共享自行车投放运营,无共享电动车投放。

共享电动车作为便捷人们出行的工具,其使用及社会安全也是首位的,需要相关运营者及交管部门高度重视。通过走访和参阅众多案例可归纳出目前在银川市道路交通运行中共享电动车面临的问题主要有以下几类。

一是使用者交通安全意识淡薄,存在道路交通安全隐患。绝大多数共享电动车驾驶员没有系统学习和了解过交通法规,更无需进行法律法规考试,注册账户即可上路。一般共享电动车都会在车把或其他鲜艳醒目的位置标注只可一人骑乘,但是道路上很多人无视警示标识,两人或多人骑乘,既有成年人也有儿童。这是对自己及他人的不负责任,是极大的安全隐患。在交管部门建议驾驶电动车要佩戴安全头盔后,共享电动车企业也给每辆电动车都配备了安全头盔,但是很少有人佩戴,在被交警劝导时提出的理由几乎都是嫌脏、被盗了、坏了等。银川市路面上所投放的共享电动车目前没有配备强制要求佩戴头盔才可行驶的配件设施,且目前银川市并没有明确的法律强制要求电动车驾驶员与乘客必须佩戴安全头盔,所以即使交警在路上见到不戴头盔的电动车驾驶员也只能劝导,总体改观不大。存在违反交通法规的共享电动车用户有相当一部分认为电动车不在交通法律法规所规范的范围内,这是缺乏道路交通安全知识导致的误区。法律规定只要是在道路上行驶的一切车辆以及行人都受到交通法规的约束,都应当按照正确的规范行驶。驾驶共享电动车不是法外之地,道路交通法对电动车在道路上如何行驶有着明确的法律规定条款。如果道路上的任何一种交通工具不按照法律规定行驶,那必定会影响到其他行人和车辆的正常行进和安全,造成不同程度的严重后果。

二是低成本使用共享电动车,使用者社会责任感不明确。为了让用户能够更方便快捷地使用,企业降低了共享电动车的使用门槛,尽量做到低成本甚至“0”成本。在人们所使用和驾驶的车辆付出成本很低的情况下,或是心理认知偏差,或是抱有侥幸心理,就容易认为自身不存在社会责任和义务。事实上,应当明确用户对于租赁期间该车辆主体以及引发的一切相关事件,或造成的任何事故都是需要承担相应的社会责任或法律责任的。

三是扰乱城市道路运行,影响城市空间发展。虽然我们对城市共享电动车已经司空见惯了, 但是很多影响城市整体发展的现象还是层出不穷,例如运营商一味地不合理投放导致车辆过剩,市民的不规范停车影响城市环境美观,不规范行车导致道路秩序混乱等。从社会治理角度来看,共享电动车不仅仅是对道路交通单一层面的影响因素,它从多个层面对我们的城市带来了各类前所未有的挑战。如何合理地利用共享单车帮助我们的城市发展得更好是一个不容忽视的问题。大环境的规范有序需要充满社会责任感的企业、深入了解实际问题的有关部门和自觉增强各方面意识的市民来共同维护,更需要全社会持续不断的共同关注。

四、协同治理:解决共享电动车现实问题的对策与建议

所谓“协同治理”就是指“通过在共同处理复杂社会公共事务过程中的相互关系协调,实现共同行动、 耦合结构和资源共享”[4]。

为解决共享电动车在城市道路中运行所存在的现实问题并提出改善建议势在必行。共享电动车作为城市道路上的新生事物,有其推动资源共享和补充公共资源的正向作用, 同时也有管理不成熟、不规范,存在一定安全隐患的负面作用。只有正确分析其优缺点,通过综合施策扬长避短,才能让共享电动车在城市道路中最大程度发挥积极作用,为社会发展增光,为市民生活添彩。通过案例分析与客观总结思考,在协同治理视域下解决共享电动车在城市中存在的现实问题的路径主要有以下几个方面。

首先,完善法律法规和运营平台,多方联合杜绝违法行为的发生。在共享单车的相关研究中有学者指出,对共享单车进行法律监管是十分必要的,如严格审查企业的相关资质、严格规范共享单车服务提供者的行为以及建立健全相关行政部门的监督管理制度。[5]事实上,共享电动车频繁发生交通事故,一定程度上反映出公众交通安全意识薄弱的问题,需提高政府及交管部门对共享电动车交通安全监管的高度重视。加强对共享电动车运行的安全宣传,以合理恰当的方式提高电动车驾驶员自身的交通安全意识,切实遵守交通法规,避免未成年人骑行共享电动车和多人骑行的问题。交管部门应定期排查事故多发路段的交通状况,杜绝安全隐患。共享电动车平台可通过用户端APP保证实际骑行者为账户注册本人,设置交通法律法规普及功能,以强制或奖励等多种方式让用户学习了解相关交通法规,增强用户的交通安全意识。同时,政府应结合当地实际情况尽快完善规章制度,例如强制“戴头盔”、引入“禁骑令”机制等,加大非机动车驾驶员违规处罚力度, 出台共享单车交通安全事故责任归属细则等,填补当前法律法规的空白。

其次,抬高共享电动车使用门槛,宣传道路安全交通法规的同时加强市民使用公共交通工具的社会责任感和法律意识。 运营企业方面需要注重用户参与管理,强化用户在“政府指导—企业运营—用户使用”三级机制中的参与度,培养市民的综合道路安全意识,提高市民的社会责任感。对于存在交通安全隐患的用户或行驶行为可以通过在共享电动车身上配备安全预警装置发出警报或通过用户的不规范骑行记录增加押金等方式抬高使用门槛。

再次,持续加大多方管理监察力度,建议整体评估城市现状后决策。借鉴其他城市治理案例及收效,以北京、长沙、济南、兰州等城市在共享电动车协同治理中的经验作为参考,结合社会协同治理理论进行分析,从中剖析银川市共享电动车协同治理面临的问题。通过完善公共交通网络、维护非机动车交通基础设施、保障交通密集区域非机动车路权等措施,改善非机动车包括共享电动车的出行条件,建立健全非机动车制度标准体系,保障非机动车的骑行安全。政府应当建立共享电动车严格的准入和退出机制,不可因为单一社会问题一味地引进新企业,而是要在实践中寻找适合本地区发展的规范与实行的方式。在运营企业存在明确的相关缺陷漏洞时,也需要严格、及时地对不符合标准的企业、车辆作出处理。政府相关部门可以借助互联网技术获取企业的共享电动车行驶数据,使用科学的手段合理规划共享电动车专用快速非机动车道。在人流量密集的区域,加大道路设施投入,与企业签订协议,保证数据的真实性、有效性和准确性,保障市民用户的出行安全。

五、结语

各个城市的共享电动车的存废一直引发各方的高度关注和激烈讨论,原因就在于它的出现和存在从某种角度的确是符合城市生活需求的,并且已经成为城市出行方式的重要组成部分。针对银川市的实际情况,一方面银川市地势平坦、 适宜骑行,且共享电动车引导的绿色出行、低碳环保的理念,与银川市的城市环境发展理念不谋而合;银川市存在一定的交通拥堵情况,加之城市公共交通一直处于不能完全满足市民出行需要的状态,使得共享电动车一经推出就饱受欢迎。另一方面, 共享电动车给城市带来的公共治理难题和存在的道路交通安全隐患也毋庸置疑。 因此,如何真正避免共享电动车用户减少交通事故和意外伤害也是本文关注的核心问题。运营商、交管部门、使用者三方应当共同考虑,权衡利弊、整体把握,在保证市民的出行需求不受影响的同时,有必要尽快研究实行具体有效的举措对银川市共享电动车的存在和运营方式进行全方位的规范和整改。