破产事务行政管理的实践与展望——以深圳破产改革为视角

深圳市破产事务管理署课题组

近年来，随着破产案件数量的持续增长，为克服传统府院联动机制中普遍采用“一事一议”和“个案解决”形式导致的衔接机制不畅、协调流程繁琐、效率较低、沟通成本高昂等问题，各地均在探索建立常态化、高效能的府院联动协同机制。2019 年以来，中央也印发了一系列重要文件，推动建立健全市场主体退出制度，并强调要“加强司法与行政协调配合”。然而，现行《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）中并未明确政府在破产程序中的角色定位和行政职能，导致在长期的企业破产实践中实现行政权和司法权有效协同面临重重困难。

根据中央改革顶层设计和战略部署，2020 年深圳被赋予“推进破产制度和机制的综合配套改革，完善自然人破产制度”这一重要使命。2021 年3 月1 日，我国内地首部个人破产法规——《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称《个破条例》）正式实施，首家破产事务管理机构——深圳市破产事务管理署（以下简称深圳破产署）挂牌成立。《个破条例》根据个人破产案件办理的特点和实际需要，建立起破产审判和行政管理相分离的破产办理模式，把现行《企业破产法》中由法院行使的破产事务行政管理权赋予了深圳破产署，标志着深圳构建起接轨国际先进经验的“法院裁判＋政府管理＋管理人执行＋公众监督”四位一体的破产办理体制。近三年以来，深圳破产署在贯彻落实《个破条例》规定的过程中，不断夯实破产事务行政管理职能，为破产行政管理体系的建立探索实施路径、提供实践样本。

然而，受传统企业破产办理习惯的影响，加之破产审判与行政事务相分离的配套制度供给不足，在府、院均有管理权限时，容易产生应当由谁管理、谁管理更有利于破产案件公正办理的困惑，破产审判权与行政管理权的边界尚有分歧意见。未来，应当以落实习近平总书记关于“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的指示精神为目标，科学界定破产审判权和行政管理权，明确政府在破产办理中的角色定位，对破产事务管理机构精准、系统赋权，进一步发挥破产事务管理机构优势，履行好破产事务行政管理职能，落实审判辅助相关工作，并以完善的制度保障、优质的公共服务、现代化的社会治理体系，助力建立规范高效有序的市场主体救治和退出机制，为打造对标国际一流营商环境、赋能高质量发展保驾护航。

一、破产事务行政管理机制的理论基础与实践价值

（一）破产事务行政管理机制的理论支撑

1.形成司法审判权与行政权互动协作关系是优化破产办理机制的内在需求

根据我国宪法对于司法权与行政权的性质定位与阐释，司法权的本质是判断权，〔1〕孙笑侠：《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》，载《法学杂志》1998 年第8 期。并以被动性、中立性为主要特征，以通过合法合理判断维护社会公平正义为价值导向。行政权的本质是社会管理，行政权的行使不以争议和纠纷的发生为前提，而是以维护社会稳定秩序和公共利益为目的实施的主动性、先导性干预。破产法具有社会连带性，破产所产生的问题牵涉到社会方方面面的连锁反应，往往表现出法律关系复杂、涉及社会主体多元、矛盾冲突频繁等特征。所以，破产法的实施需要稳定的市场经济环境、高效的社会资源配置、完备的制度保障体系、健全的争端解决机制才得以稳健推进，这些都离不开司法权和行政权的合理配置和有效衔接。在破产程序中处理司法权和行政权的关系时应当遵循无冲突原则。这两种权力基于科学的分工，在功能上既不可相互替代，也不应当存在冲突。〔2〕王欣新、李江鸿：《破产法治中司法权和行政权关系探析》，载《政治与法律》2008 年第9 期。以个人破产为例，法院在案件审理中主要负责对债务人破产的事实情况进行审查认定和法律适用，无暇也无力全面处理程序中的事务性工作，而这些工作往往涉及影响案件办理成效的关键节点问题。例如，在自然人主体信息查询、财产处置、金融协调、社会保障、信用修复、打击逃废债等方面都需借助于行政职能部门的功能发挥，才能保证个人破产程序高效有序推进。因此，破产程序中司法权与行政权之间的平衡是动态平衡，〔3〕张世君：《破产行政化的理论阐释、功能反思与制度应对》，载《政法论坛》2023 年第2 期。推进司法审判权与行政权形成交互协作的良性关系，是优化破产办理、建立健全市场主体退出机制的关键举措。

2.法治国家、法治政府、法治社会一体建设为优化破产办理机制提供制度保障

法治政府是法治国家建设的主体和重点，〔4〕中共中央宣传部、中央全面依法治国委员会办公室编：《习近平法治思想学习纲要》，人民出版社2021 年版，第138 页。是法治社会建设的先导和示范。党的二十大报告指出：“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。”国家发展和改革委员会等13 部门联合印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》中明确指出，在总结完善司法与行政协调机制实践经验的基础上，进一步明确政府破产行政事务管理职责。〔5〕国家发展和改革委员会等部门《关于印发〈加快完善市场主体退出制度改革方案〉的通知》（发改财金〔2019〕1104 号），2019 年6 月22 日发布。政府的行政管理权力来源于法律授权，也必须服务于法治建设。这决定了政府既是市场规则的制定者和维护者，也是市场规则的执行者和监督者。在破产程序中，充分发挥政府行政职能本身具备的规则化属性，针对破产案件办理涉及的有关社会经济问题，通过制定合法合理的规则予以系统性、集成性解决，有助于极大提升破产办理的效率，避免通过传统“一事一议”和“个案解决”方式导致的司法资源浪费和司法政策的效力困境。因此，在大力推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的当下，应当重视破产问题行政化解决的实际需求，通过合理优化政府的破产事务行政管理职责，完善制度供给，以法治政府建设理论对破产事务行政管理职能进行合法合规、科学合理地解读和阐释，将行政权的内涵限定在明确的法律依据框架内，将行政权的实施控制在切实可行的范围内，为破产案件高效办理建立健全配套机制。

3.破解市场化破产管理失灵困境对政府干预具有现实需求

正是因为市场机制有其不可避免的市场失灵，而且它自身又无力克服，才产生国家干预的需要。〔6〕李昌麒：《论经济法语境中的国家干预》，载《重庆大学学报（社会科学版）》2008 年第4 期。在破产程序中，政府的介入从本质上说即为国家干预的表现。破产程序中常见的“市场失灵”包括信息不对称、破产管理人的履职保障缺位和履职违规风险等，这是在长期的破产办理实践中市场化管理人作为破产程序推动者所必然导致的现象。而从破产实践的需求来说，市场化破产方法是否能够得到有效的实施,依赖于市场的完备程度,市场越完备,破产效率越高,越能够保证公平。〔7〕李曙光、王佐发：《中国破产法实施的法律经济分析》，载《政法论坛》2007 年第1 期。鉴于此，需要政府以维护市场秩序和社会公共利益为导向，通过对社会资源配置的合理调控解决上述市场失灵问题，提升破产法律制度的实效。以破解信息不对称问题为例。在破产欺诈行为的监督和防范中，债务人在破产程序中相较于债权人、管理人具有强大的信息优势，此时需要由破产事务管理机构牵头，统筹政府各职能部门及有关金融机构、征信机构等，通过对债务人主体信息和破产有关数据的依法整合登记，以及政府信息公开平台建设，打通信息壁垒，建立符合破产办理实际需要的信息披露机制。因此，从政府实施宏观调控手段干预市场经济的理论分析，破解破产领域的市场失灵问题，亟须政府的适当介入和有效干预。

（二）境外破产事务管理机构实践的经验检视——以我国香港地区破产管理署为例

在破产审判机构之外设立破产事务管理机构专司相关具体事务的办理，在破产制度较为成熟的国家和地区已有非常丰富的实践经验。本文以我国香港地区破产管理署为例，通过分析香港破产管理署的机构定位、组织架构和职能配置等，研究对内地强化破产事务行政管理的制度借鉴和经验参考。

1.机构定位

香港破产管理署成立于1992 年，由财政司下属的财经事务及库务局管理。为配合香港作为主要金融中心前列位置的目标，香港破产管理署的主要职责使命是提供符合国际标准的破产和清盘服务，负责执行各项与破产清盘相关的法定职务，以推动破产程序顺利进行。

2.组织架构

根据我国香港地区《破产条例》的规定，破产管理署署长具备双重身份：一是须为取得法律执业资格的律证人员，由行政长官委任，根据行政长官的一般授权及指示执行职务；二是兼具法院人员身份，其行为受法院监督并对法院负责。〔8〕我国香港地区《破产条例》第75 条。香港破产管理署内设五个部门，分别为个案处理部、法律事务部1、法律事务部2、财务部以及行政部。

3.职能配置

从我国香港地区《破产条例》有关规定来看，香港破产管理署被赋予的职能贯穿于破产及清盘程序全程，主要包括：（1）程序推进职能。具体表现为破产管理署署长接受委任成为受托人（或清盘人），或者在无产可破及小额个案中担任受托人或者清盘人，从而推动破产程序有序运行。（2）调查监督职能。负责调查破产人和破产企业高管的资产负债状况，并对受托人、清盘人等相关主体实施广泛监督，必要时可对涉及破产犯罪的主体提出检控。（3）事务管理职能。具体包含处理有关投诉举报事项、评估法律制度政策、破产及清盘案件财产管理与投资安排、开展破产跨境交流与合作、为涉及破产问题的有关组织提供行政支持等。〔9〕香港破产管理署网站，https://www.oro.gov.hk/cht/about_us/our_office/role.html，2024 年1 月4 日访问。

4.香港地区破产事务管理的制度特点及价值

（1）职能配置全面系统。香港破产管理署在香港破产和清盘程序中具有独特地位，履职范围涵盖破产申请、审查、监督等各环节的具体事务，管理监督范围也涉及各相关利益主体。这保证其能够全流程、多方位、深层次地参与破产办理，各项职能之间的系统联动也保障了破产事务办理的高效便捷。

（2）为法院公正高效裁判提供保障。如上文所述，破产事务处理涉及的利益主体众多，法院以裁判者的身份不宜过多介入和参与各方利益调和。香港破产管理署承担了破产和清盘程序中大量事务的处理工作，在受托人（或清盘人）与法院之间创设缓冲地带，巩固了法院天然的中立地位，从而为法院的中立性与公信力增加保障。〔10〕路腾：《我国内地破产管理人行业治理的完善——以香港破产事务管理署为借鉴》，载《特区经济》2019 年第6 期。除个别基于公正原则需提交法院处理的事项外，法官可以从大量繁杂的破产事务中解放出来并专注于案件审判工作，既能确保法官以中立身份进行司法裁判，又能极大节约司法资源，保证案件高效有序审理。

（三）我国传统破产办理实践中行政与审判统一由法院实施的问题

1.“分散式”的个案协调难以解决常态性问题

在近年来国家有关加强司法与行政协调配合的政策要求及破产办理现实需求的推动下，府院联动机制应运而生并不断深化。府院联动的实质是为了解决法院在司法程序中难以独立推进破产事务的问题，从而引入行政力量，建立“司法—行政”协调机制。但在目前的实践中，普遍实施的是法院与政府就破产案件中的某些具体事项通过单向对接或召开专项会议的方式研究解决方案，此种“一事一议”和“个案解决”的方式在时间成本和工作效能方面的劣势显而易见，在市场经济体制下难以形成统一的制度性、系统性破产办理体制机制。因此，要推动目前以联席会议、人际协商的方式向以制度和法律解决问题发展转化，〔11〕王欣新：《府院联动机制与破产案件审理》，载《人民法院报》2018 年2 月7 日第7 版。提升破产办理效率和质量。

2.仅依靠司法职能难以“一揽子”破解难点堵点问题

如上文所述，法院在破产程序中处于被动性、中立性的地位，导致其仅能在司法职能的范围内审理引发破产再生（退出）的债权债务关系，却不具备整合资源动员社会解决破产衍生问题的能力〔12〕陆晓燕：《“府院联动”的建构与边界：围绕后疫情时代市场化破产中的政府定位展开》，载《法律适用》2020 年第17 期。，这也是当前普遍以“一事一议”方式协调优化破产办理机制的原因。鉴于此，各地也逐步认识到整合行政力量统筹处理破产衍生事务的必要性，并进行了有益探索。例如，2022 年深圳市中级人民法院（以下简称深圳中院）、深圳破产署等26 个部门联合印发《关于创新推动破产事务高效办理进一步优化营商环境的意见》，为深圳建立破产高效协同的常态化府院联动机制提出具体规范要求，明确规定了各部门在提升企业破产与个人破产各类事务办理质效方面的责任。

3.审判事务繁重难以兼顾实现破产事务精细化管理

当前，破产案件的办理呈现“案多人少”的局面，法官案件审判的压力较大。而破产事务办理往往需要进行大量的社会协调，同时对完善的配套机制也有极大需求。在传统的破产办理模式下，法官难以从繁重的案件审理工作中抽身去解决破产事务办理的具体问题。而建立审判与行政管理相分离体制，由政府承担起破产事务行政管理职责，可以在破产程序各环节减轻法院的工作压力，使法官可以集中精力处理审判事务，也能通过完善配套制度供给、提供全链条的破产公共服务实现破产事务现代化、精细化管理。

二、深圳破产事务行政管理的探索与实践

（一）破产事务行政管理权的来源

1.立法背景

（1）基于办理个人破产案件的现实需求。从境外实践来看，个人破产案件数量一般可达到破产案件总量的90%以上。按照《个破条例》起草过程中的测算数据，截至2020 年，符合在深居住且连续参加深圳社保满三年门槛的约有600 万人，参考香港每年个人破产申请数量大约为人口千分之一的比例，预计每年个人破产案件约为五六千件。〔13〕《〈深圳经济特区个人破产条例〉明年3 月1 日起实施》，深圳政府在线，http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/zwdt/content/post_8051049.html，2024 年1 月4 日访问。在案件体量巨大的情况下，显然法院难以按照企业破产的模式承接所有破产事务。因此，设立专门的破产管理机构处理破产事务，是《个破条例》实施的前提与保障。

（2）基于破产办理权能过度集中于法院的运行困境。如上文所述，在国内企业破产实践中，在很多不具备司法性质的破产事务全部交由法院办理，行政职能和审判职能未能做到科学配置、合理分离的情形下，不仅造成法院在破产审判过程中承担了大量非诉讼事务，影响审判职能的高效履行，而且破产办理权力过度集中在审判部门，也不利于权力正确行使和有效制约。比如，涉及企业登记、信用修复、人员安置等与行政机关履行职责相关的工作，实践证明适宜由法院之外的行政机关承担。因此，深圳在个人破产改革中需要突破传统破产办理模式，探索更为科学合理的破产事务管理权力运行机制。

（3）基于深圳探索推进破产制度改革的实践任务。为深入落实《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，深圳市委、市政府积极推进特区破产制度改革。《深圳市2020 年优化营商环境改革重点任务清单》中明确提出要开展破产办理体制改革，“厘清破产办理中的司法裁判事务与行政管理事务，研究增设破产管理行政机构”〔14〕《深圳市优化营商环境改革工作领导小组关于印发〈深圳市2020 年优化营商环境改革重点任务清单〉的通知》（深营商组〔2020〕1 号），深圳市政务服务数据管理局网站，http://www.sz.gov.cn/szzsj/gkmlpt/content/7/7911/mmpost_7911260.html#19243，2024 年1 月4 日访问。。鉴于此，《个破条例》作为深圳先行先试的个人破产法规，率先建立起审判与行政管理相分离的个人破产办理体制。

2.《个破条例》关于破产事务行政管理职能的规定

《个破条例》在总则部分的第6 条明确规定，个人破产事务的行政管理职能由市人民政府确定的工作部门或者机构行使，同时在第155条明确了破产事务管理机构的具体职责。纵观《个破条例》有关规定，个人破产事务行政管理职能具有以下特点：

（1）贯穿个人破产案件办理全程。《个破条例》赋予了破产事务管理机构全程参与并依法进行行政事务管理的职责。具体而言：一是在法院受理前，负责破产事务咨询和援助服务、破产申请信息登记与公开、确定管理人资质并建立管理人名册、提供申请前辅导等工作；二是在破产程序中，承担信息登记与公开以及提出管理人人选、管理监督管理人履行职责等工作；三是在破产程序终结后，负责检查监督考察期和执行期中债务人的收入、支出、财产等的变动情况及管理人履行职责行为，并依法予以公开；四是全程协助调查破产欺诈和相关违法行为、建立完善政府各相关部门办理破产事务的协调机制，以及其他与实施《个破条例》相关的行政管理职责。由此可见，破产事务管理机构的履职具有连贯性，贯穿于破产程序及3-5 年的考察期与执行期，全程保障个人破产程序的有序推进。

（2）聚焦多方主体和关键程序节点。个人破产事务管理职能涉及的主体众多，破产事务管理机构实施管理和提供服务的对象不仅包含破产程序内的债务人、债权人和管理人，而且包括社会公众（如为满足社会公众知情权而实施信息公开），除此之外还肩负协调政府相关部门完善破产办理机制的职责。在破产程序的许多关键节点，也体现了破产事务管理机构的深度参与。例如，清算案件考察期届满，管理人应当就债务人是否可免责征询破产事务管理机构意见。此外，由于个人破产是一个综合性的社会问题，不能仅靠破产法中的各种法庭内程序解决，还需要通过多种庭外的债务清理、协商和解等制度共同协调解决，进行社会综合治理，以取得更加良好的社会效果。〔15〕王欣新：《个人破产制度从试点到展开还有多远》，载《上海法治报》2023 年9 月6 日第B6 版。根据《个破条例》的规定，破产事务管理机构还承担接受人民法院委托和当事人委托组织和解的职责，在庭外化解纠纷，一定程度上减轻法院案件审理压力。

（3）独立运作并且不依附于审判权存在。在我国宪法架构下，从权力性质而言，破产审判权与行政事务管理权是各自独立的。《个破条例》也根据审判权与行政事务管理权的权力属性，并根据法院、破产事务管理机构各自的特点在职责上进行了区分规定。以管理人监督管理为例，《个破条例》将对管理人“全链条”监督管理的职责赋予了破产事务管理机构，具体包括管理人资质确认、名册建立、办案人选提出、管理人履职监管、管理人任职资格暂停与除名等职责，以及管理人的任用、履职和报酬管理规则的制定权。而人民法院对管理人的监管主要聚焦于个案。因此，在个人破产程序中，破产事务管理机构的履职具有独立性，并非仅处理司法审判辅助职能内的有关事务，破产审判权和行政管理权的运行也是在合理权力分工下的互动协作。

（二）深圳破产署的具体探索与实践情况

深圳破产署成立近三年来，遵循《个破条例》的规定全方位、多维度、系统性夯实破产事务行政管理职责，不断丰富深圳综合改革试点的实践成果和示范经验，为完善破产事务办理体系探索可复制可推广的“深圳模式”。

1.大力推动体制机制创新，深化落实破产改革任务

（1）深化府院联动，健全个人破产协同办理机制。深圳破产署推动成立了个人破产事务管理领导小组，并主动与相关部门加强合作，以联合发文、签订合作协议等方式不断深化府院联动成果。一是建立破产信息和信用信息联动公示机制，与深圳中院、深圳市市场监管局联合印发《关于建立破产信息共享与状态公示机制的实施意见》；二是创建个人破产债务人家庭经济状况核对共享机制，与深圳市民政局签署了《关于推进个人破产事务管理、法律援助与居民家庭经济状况核对联动的合作协议》；三是协同各单位破解破产办理堵点难点问题，与深圳中院、深圳市发改委等25 家单位联合印发了《关于创新推动破产事务高效办理进一步优化营商环境的意见》；四是规范破产档案管理，与深圳中院、深圳市档案局联合印发《深圳市非国有破产企业档案处置指引》。此外，深圳破产署还与深圳中院、深圳市中小企业局、国家金融监督管理总局深圳监管局等单位合力推进破产企业财产保全一次性解封、破产事务专窗办理等事宜。

（2）承接国家标准化试点，打造破产管理“深圳样本”。深圳破产署作为内地首家个人破产机构，全力推进个人破产事务管理标准化建设，通过标准固化个人破产事务管理实践样本，为破产制度深化改革提供可复制推广的经验参考。2022 年8 月，深圳“智慧+个人破产事务管理”项目入选国家2022年度社会管理和公共服务综合标准化试点项目。试点项目拟深度融合深圳实践经验，建立涵盖技术支撑、业务应用、业务管理的多层次一体化标准体系，促进成果转化并争创地方标准、国家标准。2022年12 月，深圳破产署印发有关规范个人破产信息公开、个人破产申请前辅导服务等领域的文件。

（3）深入开展调查研究，推进企业破产改革探索。为积极推进企业预重整、庭外重组相关重点改革任务，调研了解破产事务管理机构在企业预重整、庭外重组中的角色定位及可发挥的作用，深圳破产署通过调研，深入了解企业预重整及庭外重组制度的基本运行情况及各地主要经验做法，结合实际提出企业破产改革任务有关推进建议，研究起草有关府院联动推进企业庭外重组规则，探索参与企业庭外重组的方式和路径，充分发挥协调作用，为建立公平、合理、可预期的企业庭外重组机制探路。

2.依法组建管理人队伍，创新管理人人选提出及监管方式

（1）编制个人破产管理人名册，优化管理人人选提出机制。根据《个破条例》赋予的职责，深圳破产署于2022 年8 月印发了《深圳市个人破产管理人名册管理办法（试行）》，解决个人破产管理人的产生、除名等资格管理问题，建立起“能进能出”的名册动态管理机制。在确定首批名册规模为40 家机构的基础上，深圳破产署面向深圳市内外、企业破产管理人名册内外的机构开展了严格筛选。除考核破产案件办理经验外，深圳破产署结合个人破产案件特点，还着重考核申报团队在婚姻家庭、财产继承、消费信贷等相关领域的专业能力，同时对入册机构、团队负责人及成员资质实行一体化管理，保障管理人履职能力和团队稳定性。2022 年12 月，《深圳市个人破产管理人名册》正式发布。按照《个破条例》的规定，深圳破产署在收到人民法院通知后，应当在5 日内提出管理人人选。为此，深圳破产署建立了“摇号+轮候”的管理人人选提出机制。摇号全程公证，并通过“现场参与+线上直播”方式接受全体管理人和社会公众的监督，保证管理人人选提出工作在阳光下有序进行。2023 年，深圳破产署通过上述方式，共就144 宗个人破产案件提出了管理人人选。

（2）坚持指导与监督并行，多措并举夯实管理人管理工作。一是加强管理人履职指导。组织管理人团队负责人开展履职前面谈并签署承诺书，并通过印发《深圳市个人破产管理人业务操作指引（试行）》，为管理人依法全面履行职责、合规办理个人破产案件提供详实的业务指南；二是举办业务培训和专题讲座。邀请有关专家通过《个破条例》解读、业务交流等形式帮助管理人提升专业水平；三是强化履职监督管理，深圳破产署日常对管理人履职情况进行跟踪，对有违规行为或者未勤勉尽责履职的管理人及时组织约谈。为进一步优化监督机制，深圳破产署印发有关管理人履职考核办法，建立起管理人考核评价机制，督促管理人依法忠实勤勉履职。

3.细化行政配套措施，完善个人破产办理程序

（1）提供高质量破产咨询援助服务，促进破产办理提质增效。为解决破产申请人不了解个人破产制度、难以规范填报破产申请等问题，深圳破产署于2022 年6 月建立个人破产申请前辅导机制，按照“集中讲解+一对一面谈”的辅导模式，并通过制定《申请前辅导读本》，以图文并茂的方式指引申请人规范提交个人破产申请。截至2023 年12 月31 日，深圳破产署合计收到申请前辅导预约2743 人次，累计辅导2619 人次，实现对不符合条件申请人的初步分流，极大提升个人破产申请审查效率。同时，深圳破产署坚持为民办实事，高质量开展个人破产咨询服务。组建由法律援助律师和深圳破产署工作人员组成的专业咨询服务团队，明确服务要求并制定热点问答指引，通过电话、现场解答等方式已累计提供咨询服务10521 人次。

（2）依法实施信息登记公开，确保个人破产制度在阳光下运行。一是建立个人破产信息登记公示制度。深圳破产署于2021 年12 月印发了《深圳市个人破产信息登记与公开暂行办法》，按照“提出申请→受理案件→信息申报→数据归集→信息公开”规范管理流程，实现个人破产信息从登记申报到信息公开环环相扣。二是深度拓展信息公开渠道。深圳破产署先后上线了市个人破产信息公开平台、“i 深圳”App 个人破产栏目和深圳破产署微信公众号，并通过上述各平台依法及时披露个人破产案件信息及进展情况，接受社会各界监督，提升破产办理信息公开透明度。

（3）强化债务人监督，协助防范个人破产欺诈行为。为严防恶意逃废债行为，深圳破产署采用线上与线下相结合的方式对个人破产债务人开展监督。一是开展日常监督。通过“i 深圳”App对执行期、考察期债务人每月的信息申报情况进行动态监管。二是实施专项监督。深圳破产署已于2022 年、2023 年开展两次专项监督工作，通过发布《关于开展个人破产债务人申报信息监督工作的公告》，派出工作人员到债务人住所及工作场所进行实地走访，对债务人个人信息、收入支出、债务清偿、离深离境等情况进行核实，对信息申报过程中发现的问题及时提醒纠正，督促和引导债务人自觉履行破产程序义务。

（4）承办委托和解案件，探索推动委托和解规则实践运用。《个破条例》的创新亮点之一是根据我国国情融合了破产审判和矛盾纠纷多元调处化解综合机制，建立了委托和解制度。2021 年7 月，深圳中院裁定受理魏某个人破产申请并委托深圳破产署组织和解，这是内地首例个人破产委托和解案件。深圳破产署积极探索和解规则，开展案件债权申报、债务人财产调查、沟通协调、和解会议组织等多项工作，推动案件在法定委托时限60 日内达成和解。同年11 月，深圳中院经公告、听证和审查程序，裁定认可魏某和解协议，并终结魏某个人破产和解程序。在总结委托和解首案办理经验的基础上，深圳破产署正在起草有关个人破产庭外和解规则，完善与庭内和解、和解协议确认的衔接机制，夯实新形势下解决人民内部矛盾制度体系，为债务人提供多样化、便利化的债务清理方式。

（5）积极推动信息共享，推进破产事务智慧化管理。为提升破产办理便利度，以智慧赋能信息共享，2021 年以来深圳破产署组织开展了以信息共享为主题的系列调研，在梳理出近50 个大项、550 个子项信息共享需求的基础上，逐一走访10 余家数源单位。2022 年7 月，印发了《深圳市个人破产信息共享目录（2022 年版）》，将12 家单位共42 项个人破产数据纳入首批共享范围，并试点形成首批债务人信息查询报告供管理人履职参考。2023 年5 月，深圳破产署启动第一批个人破产数据共享与应用系统建设，预计2024 年年初可与各相关单位就个人破产案件信息、债务人信用信息、债务人居民家庭经济状况核对信息等实现共享。

三、当前深化破产事务行政管理的主要挑战

（一）破产审判与行政管理权力边界需要通过配套制度进一步厘清

《个破条例》是深圳个人破产改革工作的基本制度。虽然深圳破产署已被赋予实施《个破条例》相关的行政管理和事务管理的职能与责任，但由于破产事务行政管理的范围不够明确、配套措施不够完善、权力边界不够清晰，且破产办理实践中存在大量交叉工作，在这种情况下思考如何防止行政职能“缺位、越位、错位”等新产生的问题，对于促进司法审判与破产事务管理有效协同具有现实意义。

例如，实践中对于破产管理人的司法监督和行政监督应当如何配合实施的问题尚未明确。破产事务管理机构基于信息登记与公开、履职监督、防范破产欺诈等的相关职责，需要及时掌握有关情况并监督管理人依法履职，因而在破产程序中产生审判监督权与行政监督权竞合问题。在这种情况下，行政监督权的行使是否影响审判程序继续推进？是否影响司法公正或者反而有利于促进司法公正？这些实践中碰到的问题亟须在深入研究的基础上，通过配套制度进行合理界定。此外，有关破产事务行政管理职能的配套管理制度和措施也存在不足。例如，在管理人名册管理环节，破产事务管理机构的权力仅限于暂停任职资格和除名，且仅局限于对管理人机构的管理层面。而在实践中，深圳破产署对管理人实施的是“机构—团队—人员”一体的精细化管理。上述管理抓手依据不足极易导致破产事务管理机构的名册管理权悬置。另外，由于降低报酬、更换管理人等管理措施是由法院实施。在此情况下，破产事务管理机构实施名册管理往往需要法院先行判断管理人的行为表现是否不当，这可能实际导致破产事务管理机构的履职处于被动。

（二）府、院对于破产办理的观念差异影响联动工作推进

如上文所述，司法权具有被动性，行政权具有主动性。这决定了在破产办理中，两种权力的稳定运行和有效衔接要求法院和政府在理解尊重双方权力定位和价值的基础上相互协调配合，共同推进破产办理机制优化。在个人破产实践中，行政管理权具有较强的前瞻能力与应变能力，可以通过在事前供给行政配套措施，避免矛盾争端扩大而产生严重的负面影响。然而，若从法院“不告不理”的司法审判观念思维出发，可能会认为破产事务管理机构的主动性履职导致干预或干扰司法。这在实践中造成了一定的困惑。例如，在对债务人和管理人监督方面，破产事务管理机构的履职是否必须应当以有关投诉举报或者违法行为的发生为前提，而不宜进行主动核查监督？若采取主动核查监督方式，是否会对个案审判质效造成不利影响？事实上，法院和破产事务管理机构推进破产案件高效率、高质量办理的目标导向无疑是一致的，只是需要在府院联动机制的构建时注重弥合有关观念差异，在破产办理中平衡好“事前预防”和“事后处置”的关系，从而在司法的刚性的、被动的、终局性的裁判与行政的柔性的、主动的、可协调的执法之间建立目标一致、联系紧密、资源共享、功能互补、程序衔接的融合型关系。〔16〕前引〔12〕，陆晓燕文。

（三）深化落实破产事务管理工作和任务缺乏实施依据

深圳破产署的法定职能依据集中于个人破产领域。从目前的实践情况来看，深圳破产署虽暂未被赋予企业破产事务行政管理有关职能，但已通过发布业务指引、协同有关单位发布优化破产办理机制意见等事实上参与了企业破产事务办理。然而，由于缺乏相关法律依据，导致深圳破产署深化落实企业破产事务管理有关工作存在身份地位不明确、沟通协调困难等现实障碍。无论是从境外有关破产事务管理机构的实践，还是从企业破产和个人破产的联动性关系上看，统一由破产事务管理机构履行企业和个人破产事务管理职能都是符合破产办理实践需求的应有之义。就企业破产而言，有关协调机制也不能仅限于“一事一议”的领导小组或会议模式，应当在信息共享、通报机制上形成规范，同时通过专门的破产事务管理机构来落实“放管服”，〔17〕李曙光：《我国破产重整制度的多维解构及其改进》，载《法学评论》2022 年第3 期。进一步完善行政配套以促进企业破产案件办理提质增效。因此，当前亟须在企业破产领域明确由专门的机构管理破产事务，并从制度层面提供实施依据，以提升企业破产事务行政管理的公信力，进一步深化破产行政管理体系改革。

四、破产行政管理体系的构建与展望

（一）夯实破产行政管理体系的法治基础

破产程序设立的目的在于使得处于困境的市场主体“涅槃重生”，失败的市场主体“规范退出”。〔18〕徐阳光、武诗敏：《企业拯救文化与破产法律制度的发展——基于英国破产制度最新变革的分析》，载《山西大学学报（哲学社会科学版）》2021 年第1 期。政府与法院推进实施破产法的出发点相同。在破产办理现代化的需求下，建立权责分明、通力配合的府院联动机制是推进破产法律制度稳定运行的坚实保障。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025 年）》指出：“坚持法定职责必须为、法无授权不可为，着力实现政府职能深刻转变，把该管的事务管好、管到位，基本形成边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、法治保障的政府机构职能体系。”对于行政机构来说，在破产行政工作中贯彻法治政府理念是应有之义。〔19〕陈夏红：《破产法的宪法根基》，载《法学评论》2022 年第3 期。当前，随着市场经济的发展和破产改革的深入，为进一步优化破产办理机制，需要尽快对国家法律加以修改完善，从顶层制度设计层面为破产事务管理职能提供明确的法律依据，为破产事务行政管理体系的构建夯实法治基础。需要明确的具体问题包括：一是对破产事务管理权的内涵和外延进行法律界定，并将破产事务管理权赋予统一的、专门的破产事务管理机构；二是需要通过完善配套制度，厘清破产审判权和破产事务管理权的权力边界，通过建立权力清单，实现法院和破产事务管理机构在权力范围内各司其职，避免“政府不到位”或“法院不让位”等问题；三是压实法院、破产事务管理机构以及相关职能部门关于建立府院联动机制、优化破产办理的有关责任和义务。推动建立各部门常态化沟通协调机制，将府院联动部门、职能、工作任务法定化，并将破产改革的落实情况纳入市场化营商环境考核评价，建立科学督查工作机制，从而形成法院优质高效审判、破产事务管理机构统筹集约管理、各职能部门紧密协同配合的破产办理机制。

（二）明确破产事务管理机构在破产办理改革中的本质属性与角色定位

政府在破产办理中的功能是由其行政管理权力属性决定的。在政府行政管理体制下，破产事务管理机构在破产办理中的功能价值也应当根据政府的本质属性进行阐释。在破产办理体制机制改革中，破产事务管理机构的职能应基于三个维度的角色定位进一步深化和拓展：

1.良好稳定市场秩序的维护者

习近平总书记在深圳经济特区建立40 周年庆祝大会上的讲话中指出：“要着眼于解决高质量发展中遇到的实际问题，着眼于建设更高水平的社会主义市场经济体制需要，多策划战略战役性改革，多推动创造型、引领型改革。”如上文所述，市场失灵与政府适度干预理论是破产事务行政管理的理论基础。从本质上说，破产事务管理机构参与破产办理是政府干预经济的表现之一，也是建立良好市场秩序的必要手段。破产事务管理机构实施社会管理和提供服务的出发点和落脚点就是推动社会经济发展。破产所衍生的社会问题，对我国建设一流营商环境具有重要影响。破产事务管理机构可以通过完善破产配套制度体系、推动和保障管理人依法履职、提供完善的社会救济等方式，助力市场主体纾困解难，为打造市场化、法治化、国际化营商环境注入动力。

2.丰富多元社会资源的调配者

破产案件办理牵涉的主体多且法律关系复杂。在破产审判现代化发展的要求下，以往“分散沟通”“多头对接”式的府院联动机制必然不符合案件依法高效办理的需要。而在实现破产事务专责化、统筹性办理的机制下，构建科学、合理、规范的资源配置长效机制作为破产事务管理机构的职能优势之一，可以极大地优化破产案件办理效率。破产事务管理机构可以通过联合相关部门制定规范性文件、建立常态化协调沟通机制、牵头签署合作协议等多种形式，凝聚多元主体合力，为破产案件的高效办理汇集丰富多元的社会资源，保障破产制度有序运行。

3.优质高效公共服务的供给者

世界银行营商环境评价体系“办理破产”的指标中将“破产程序配套机制质量”列为三大二级指标之一，并着重评估政府提供破产公共服务的互通性、便利性。政府是破产公共法律服务的提供主体。政府提供公共服务的主要功能之一在于为社会提供各类公共产品。破产事务管理机构作为行政管理者的同时兼具公共服务产品提供者的身份，可以从统筹破产办理实际需求以保障社会公共利益的角度出发，拓展破产公共服务的深度和广度，进一步夯实破产咨询与援助、管理人履职保障、破产智慧化服务平台建设等破产公共服务职能，建立起规范化、现代化、多元化的破产法律服务体系。

（三）探索丰富破产事务行政管理具体职能

1.公共服务保障层面：探索破产事务管理机构履行公职管理人职能的路径

公职管理人制度是市场管理人不愿意介入破产案件时由破产事务管理机构所提供的社会救济制度。在破产办理中，司法机关“案多人少”的困境仅仅依靠破产事务管理机构分担行政事务难以根本解决，而有赖于公职管理人制度的建立。这项制度也在个人破产有关境外实践中发挥了重要作用。以我国香港地区为例，香港90%以上的无产可破案件，是由破产管理署署长担任受托人办理的。为履行这一职能，香港破产管理署实现了“人财物”的聚集，解决了无产可破案件市场管理人机构缺乏履职能动性的困境。当前，我国浙江温州也已在个人债务集中清理实践中探索公职管理人制度的实践经验。

目前，在我国企业破产实践中，主要采用以财政拨款为主建立破产援助资金补贴无产可破案件管理人办案经费的做法。在深圳的个人破产实践中，基于自然人主体财产和收入有限的特点，无产可破案件管理人办案费用难以保障的问题更为突出。未来在形成案件规模化发展和机构权责、人员配置充分的情形下，在个人破产领域探索公职管理人制度的实施路径，对于提升破产案件办理质效具有较大的现实意义。《个破条例》虽未赋予破产事务管理机构公职管理人身份，但实践中破产事务管理机构在接受委托组织个人破产和解以及有关事务管理中对公职管理人职能有现实需求。因此，在现阶段可以先赋予破产事务管理机构“公职管理人”身份，为其履行职责、深化破产改革提供法律依据，后续应当制定具体办法，对破产事务管理机构办理破产案件的范围、办案人员的资质及履职行为等进行规范，防止出现兼具规则制定、行业监管职能的破产事务管理机构与市场管理人形成竞争的局面。未来在实践中，市场化管理人仍为个人破产程序的主要推动者。在公职管理人与市场化管理人的履职衔接上，破产事务管理机构可以参考我国香港的模式，主要以保障破产案件正常办理为目的，主要在庭外化解纠纷或者在市场化管理人无法履行职责时以“补位者”的身份履行公职管理人职责。

2.诉源治理层面：探索破产事务管理机构参与推进多元化纠纷解决机制的路径

习近平总书记强调，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”〔20〕习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021 年第5 期。。无论是个人破产还是企业破产，并非所有债务人都必须进入破产程序才能摆脱自身的债务困境。在企业破产长期实践中，由于债务人主体对破产制度缺乏全面深入的理解，且缺少成熟的引导和预警机制，导致企业申请破产动力不足，或耽误了进入破产程序的最佳时机而造成破产法难以有效发挥市场拯救及出清功能。而在深圳个人破产的立法与实践探索中，已体现出通过发挥破产事务管理机构的行政管理与公共服务职能，推进其参与推进多元化纠纷解决机制的特点。例如，《个破条例》创新性建立委托和解机制、深圳破产署创设申请前辅导机制等，都体现了破产事务管理机构承担部分案件分流工作、缓解审判压力的优势和现实可行性。

然而，要进一步深化并夯实破产事务管理机构参与推进多元化纠纷解决机制的有关职能，还有许多问题亟须明确：一是需要探索破产事务管理机构参与预重整的机制和具体路径。预重整本质上是一种导向正式重整程序的庭外重组谈判。〔21〕徐阳光：《困境企业预重整的法律规制研究》，载《法商研究》2021 年第3 期。在传统预重整程序中，存在政府的角色定位不够清晰、缺乏法律依据的问题。未来在实现破产事务专门化管理的基础上，需要进一步明确破产事务管理机构在预重整程序中的权力定位与职责范围。二是破产事务管理机构参与多元化解纠纷机制的配套规定不够完善。以个人破产委托和解机制为例，破产事务管理机构组织和解的依据较为笼统。实践中，破产事务管理机构组织和解是否实质上以公职管理人身份履行职责、人民法院委托破产事务管理机构组织和解是否具有与受理破产申请相同效力等关键问题尚未得到明确。这导致破产事务管理机构组织委托和解时面临角色定位模糊、抓手不足等现实问题。因此，需要在有关法律完善的过程中对上述问题予以细化、明确，促进庭外纠纷解决机制提质增效。当前，为进一步深化破产制度改革探索，深圳破产署计划在现有基础上，进一步深化并夯实参与推进多元化纠纷解决机制的有关职能，推动社会治理现代化。具体而言，一是构建个人破产庭外和解规则，明确庭外和解机制的工作流程和具体要求，为委托和解工作的有序开展提供制度依据；二是研究制定推进企业庭外重组工作规则，通过提供破产法律服务指引等方式探索市场化、法治化的市场主体救治路径。

3.行业监管层面：探索破产事务管理机构全面统筹破产管理人管理工作的路径

管理人是破产事务的具体执行者和破产程序推动者。对管理人的监督管理，关系到管理人队伍建设水平和破产案件办理质效。自深圳破产署按照《个破条例》规定编制并发布《深圳市个人破产管理人名册》以来，通过建立个人破产案件管理人人选提出机制、推动管理人名册动态管理、强化管理人业务指导与培训、夯实管理人监督与考核评价机制、加强管理人履职保障、多措并举推进管理人履职便利化等举措，不断推进个人破产管理人管理工作走深走实。然而，目前深圳破产署对管理人的管理仍然面临一些困境，例如上文提到的管理人监管中的司法权与行政事务管理权竞合，产生监督权能如何衔接、各监管主体之间如何实现高效协同等现实问题。此外，当前深圳的企业破产和个人破产管理人名册分别由法院和深圳破产署编制并管理，从未来探索企业破产与个人破产案件合并联动办理的角度出发，当前管理人名册分别建立和管理的机制势必无法符合案件办理需要。

因此，基于个人破产与企业破产在府院联动方面的相通性，将个人与企业破产管理人的名册编制、人选提名、监督管理、权利保障、指导培训、提供公共服务等职能统一交由破产事务管理机构统筹行使，既是未来优化破产办理府院联动机制的重点方向之一，也是为探索破产案件联动办理完善配套机制的重要方面。在实现对破产管理人全面统筹管理的前提下，破产事务管理机构可以从以下几方面进一步探索管理人管理机制：一是统筹个人破产和企业破产案件办理特点和需求，编制统一的破产管理人名册，同时相应配套完善的履职规范指引、业务培训机制、考核评价机制、名册动态管理机制，从而对管理人实现一站式、全程式跟踪管理。二是探索更为经济且符合办案实际需求的管理人选任模式。未来可在统筹管理人名册管理的机制下，参考香港等地经验，在公平原则的基础上探索通过将企业破产、个人破产案件采用公平合理的方式搭配“打包”后选任管理人统一办理，从而平衡管理人在“有产”和“无产”案件中可获取的报酬，缓解当前管理人报酬保障过度依赖于破产援助资金的困境。三是以数字化赋能促进管理人履职便利化，深挖优化破产办理信息共享机制的具体需求并聚焦关键领域，依托智慧平台建设使企业破产、个人破产相关信息实现“大数据”整合与共享，打破管理人处理破产事务中存在的信息壁垒，全面实现破产信息“一键查询”、破产事务“一网通办”。

结 语

破产制度是社会主义市场经济发展的产物，既是优化资源配置、激发市场活力的重要抓手，也是助力市场主体扭转困境、实现涅槃重生的关键引擎。当前，进一步通过完善配套制度供给厘清破产审判与行政管理的权力边界、进一步推动建立专门性破产事务管理机构、进一步探索丰富破产事务行政管理职能，既是深化府院联动破产办理机制的必然需求，也是完善破产制度运行体系的重要保障。未来，需要以管理和服务为本构建更加完善的破产行政管理体系，在破产领域全方位建立起“法院裁判+政府管理+管理人执行+公众监督”四位一体现代破产办理体制，促进破产制度更好地服务于民营经济发展和营商环境优化，为我国经济高质量发展注入源源不竭的动力。