构建个人破产制度的若干思考——以深圳探索经验为视角

曹启选

稳定、统一、透明的破产制度对一个国家和地区吸引投资意义重大，世界银行将办理破产作为衡量营商环境的核心指标。长期以来，我国缺乏个人破产法律制度，处于仅有企业破产法的“半部破产法”破产制度局面，市场主体拯救及退出制度仍有待进一步完善，破产制度适用范围不能覆盖各类市场主体。

为探索推动建立个人破产制度，按照《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，深圳市人民代表大会常务委员会于2020 年8 月26 日审议通过全国首部个人破产法规——《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称《条例》），并于2021 年3 月1 日起实施。《条例》的实施标志着深圳成为个人破产制度改革的第一试验田，深圳市中级人民法院（以下简称深圳中院）准确适用个人破产条例，培树典型案例，健全实施配套机制，稳步推进《条例》落地，为个人破产制度运行积累了探索经验。

本文从深圳个人破产试点实践出发，通过实证分析，探讨市场主体对个人破产制度的现实需求，总结个人破产申请特点，梳理个人破产实施所需的机制配套，概括制度运行情况，为构建符合中国国情的个人破产制度、完善个人破产办理体系提供思路和建议。

一、建立个人破产制度的现实需求

在市场经济背景下，需要健全破产制度，为陷入财务困境的创业者、经营者提供化解债务危机的法治化路径。建立个人破产制度，完善企业破产制度，以法治方式处理债务问题，有利于促进市场主体诚信经营，保障市场良性有序竞争。从依法妥善解决个人及企业债务问题、公平保护各类市场主体，以及完善社会信用体系建设等需求出发，需要加快推动个人破产制度的立法进程。

（一）完善企业破产制度的需要

公开数据显示，自2007 年企业破产法实施以来至2015 年，全国法院每年受理的破产案件数量约为3000 件。随着供给侧结构性改革持续深化，加快建立和完善市场主体挽救和退出机制，破产案件数量有了较快速度的上升，2017 年至2020 年受理的破产案件达到企业破产法实施以来收案总量的54%。〔1〕最高人民法院：《2007 年至2020 年全国法院共审结破产案件逾4.8 万件》，载最高人民法院微信公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/ln9ggIXxg_nliW4kEyku0A，2024 年1 月29 日访问。但是，相较于每年企业注销的数据以及强制企业履行债务的执行案件数量，企业破产程序的应用明显不足。

这固然与企业破产制度仍不尽完善有关，也与个人破产制度缺失有很大关联。很多小微企业融资难、融资贵，处于债务和担保链条中的控股股东实际承担的是无限连带责任。财务危机企业在财产过度抵押的情况下，想获得融资也只能通过控股股东个人提供担保的方式获得民间贷款、小额贷款，当企业陷入破产时，企业家面临不能免责的问题。由于缺乏个人破产免责机制，很多企业家对企业破产程序采取了消极应对方式，现实中出现不少企业经营者卷款跑路的现象。

另外，由于缺乏个人破产制度，尽管启动了企业破产程序，但在企业破产涉及个人债务的情况下，无法彻底清理债务，企业破产涉及的经营者及其家庭无法完全摆脱财务困境，对后续经营生活仍有困扰。这既与公司法和现代企业制度的精神不符，也不利于化解困境企业所面临的真实经营和财务问题。

（二）公平保护各类市场主体的需要

承上述，个人破产制度建设直接关系到小微企业及其经营者的债务纾困问题。实践中，小微企业治理结构中经营权与所有权高度同一，企业运营很大程度上依赖于企业主，小微企业破产容易引发个人破产问题。“从制度衔接角度来说，个人破产制度缺位，影响了小微企业的重整申请。”〔2〕杜若薇：《世行新指标下我国小微企业破产重整应对》，载《中国政法大学学报》2023 年第6 期。

在《条例》实施过程中，深圳中院收到的个人破产申请多数涉及“企业经营债”，债务人在申请个人破产时,其经营的企业也处于经营停滞、融资困难的困境。在启动个人破产程序的227 件案件中，债务人作为小微企业（包括个体工商户）股东或主要经营者，所负债务75%以上属于为企业经营融资或创业失败背负的债务。

小微企业是市场机体的“毛细血管”，关系到市场活力和广大群体的就业问题。个人破产制度的建立可以更好地化解企业及其经营者的债务危机，免除企业家创新创业的后顾之忧，消解现实中存在的暴力催收等问题，进一步释放市场活力。

（三）建立个人破产债务清理法治化路径的需要

个人破产程序启动，将为债务人提供破产保护，禁止债权人对债务人进行破坏性的个别追偿。通过法定的集体程序清理债权债务，最终“诚实且不幸”的债务人将在重整计划、和解协议履行完毕或经过清算程序的免责考察期后依法获得债务减免，能够防止因债权人无限追索债权而导致对债务人人身权益的严重侵犯，能够有效降低单一债权实现的成本，更加高效地实现资源再分配。

这种分配程序的法定化，将有效调整信用经济下债权债务的实现和追偿方式。从债务人角度来说，能够改变债务人以其个人担保形式为经营和市场风险承担无限责任的现状，有效厘清框定市场主体承担风险的责任，保护和激发个人创业者的竞争力和创造力；同时推动企业家完善公司治理结构，依法从事经营活动，防止法人与股东、实际控制人混同经营。从债权人角度来说，稳定合理的个人破产制度可以减少全体债权人在债务人无法清偿全部债务时将会受到的损失，帮助全体债权人实现效益最大化，符合公共池塘理论。尤其是对金融债权人来说，将促使金融机构完善信贷审查评估、贷款发放管理、预期违约管理、债务追收清偿以及减免核销等制度，从而推动市场经济资源和生产要素的高效重组。

（四）完善社会信用体系建设的需要

个人破产制度将诚实信用原则贯穿于债务人申请破产以及破产程序始终。债务人应如实陈述，如实申报财产及债务状况，禁止个别清偿，并严格遵守其他法定义务。债务人必须保证其披露的破产相关信息的真实性，确保个人破产程序的信息真实内核。同时，个人破产制度规定了严格的免除剩余未清偿债务的法定条件，并规定了在免除债务后发现逃废债务情况的法律后果，加大违反诚信义务成本，实现宽容的个人破产免责与激励债务人负起责任的双重目标。与之配套的破产信息公开公示制度和信用修复机制，依法、及时、准确登记个人破产重大事项，依法向社会公示个人破产相关信息，并为符合法定条件的债务人在破产免责后予以金融信用修复、税务信用修复等信用修复机制，进一步推动社会信用体系建设完善。

通过树立债务人诚信申请个人破产并依法获得免责的导向，引导社会诚信经营，企业经营者或消费者在出现财务困境时能够积极面对，依法妥善处理债务问题，让“诚实且不幸”的债务人获得经济重生，让恶意逃废债的债务人得到法律制裁，形成以信用为核心的社会行为激励约束机制，推动诚信社会建设，增加社会整体公共利益。

总之，建立个人破产制度，公平保护各类市场主体，是优化法治营商环境、促进市场竞争活力的有力措施。从现实需求出发，需要建立个人破产制度，为陷入财务困境的小微企业及其经营者化解债务危机提供法律渠道，在破产程序中一体解决经营者为企业债务提供担保问题，以法治化方式有效化解企业债务链条，完善社会信用制度，助力“诚实而不幸”的企业家东山再起，重新创业，为小微企业营造公平竞争的法治环境，推动市场主体诚信经营。

二、深圳个人破产制度的探索与经验

个人破产制度在中国社会仍是个新生事物，需要立足于探索与实践，不断改革创新、优化迭代。深圳个人破产试点以“鼓励创新、宽容失败、支持重生”为价值导向，构建了更为密切的府院联动方式、破产信息登记与公开公示制度等配套保障机制。通过鲜活生动的地方实践，检验个人破产价值宗旨与我国经济社会运行的契合程度，并在实践中发现问题、总结经验、校准规则，逐步建立起可复制、可推广的个人破产制度模式。

（一）申请前辅导与立案审查

试点初期，债务人对个人破产制度认识存在偏差，财务整理能力不足，普遍存在申报材料不齐、内容不实等情况，导致不少具有劳动能力和收入、可通过破产重整或和解程序解决债务问题的债务人最终选择破产清算程序清理债务。2021 年，债务人申请破产清算的比例达80%以上，导致个人破产的申请审查难度高、退补多、周期长等问题。对此，深圳中院开始探索面谈辅导机制，即在收到个人破产申请后先行安排破产法官对债务人进行面谈辅导，指导债务人准备相关材料，引导债务人选择合理的破产程序，阐明债务人应履行如实披露破产信息等法定义务以及虚假陈述、破产欺诈的法律后果。

经过一年的实践，深圳探索构建常态化的申请前辅导机制。深圳中院于2022 年5 月17 日发布《加强个人破产申请与审查工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），规定申请人在提出个人破产申请前应当经过破产事务管理部门的专门面谈辅导。自2022 年6 月1 日起，深圳市破产事务管理署（以下简称破产管理署）负责面谈辅导工作。面谈辅导机制的常态化运行，明显提升了个人破产申请材料的规范性，显著增强了债务人诚信申报、如实披露的意识，有力提升了法院审查个人破产申请的工作效率。

（二）引导债务人合理选择破产程序清理债务

《条例》未明确破产清算、重整、和解这三类程序的准入规则。在总结个人破产实践经验的基础上，《实施意见》明确规定，债务人应当根据自身资产状况和债务清偿能力依法合理选择破产程序清理个人债务；债务人个人破产申请时选择破产清算程序的，应当以丧失债务清偿能力且难以恢复为条件；债务人和债权人同时提出个人破产申请的，应当以债务人为申请人进行立案审查；债务人可以通过破产重整或和解程序清理个人债务的，则引导其选择破产重整或和解程序。这一规定旨在推动债务清偿能力较好的债务人通过破产重整或和解程序尽力偿债，尽量提高债务清偿率，增强债权人和债务人的司法获得感，防止破产清算程序的滥用和系统性风险的发生，充分发挥个人破产制度的拯救价值。个人有明显丧失清偿能力的可能性，但尚未达到丧失清偿债务能力且清偿能力难以恢复的条件，意味着债务人没有完全丧失清偿能力。“此时通过启动重整（或和解）程序，债务人能够积极采取各种措施挽救债务危机，保留良好发展的机会。”〔3〕赵吟：《个人破产准入规制的中国路径》，载《政治与法律》2020 年第6 期。

《实施意见》发布后，债务人提出个人破产申请时选择破产重整或和解程序的比例大幅上升，从常态化面谈辅导机制建立前的27%增至2023 年度的80%；选择破产清算程序的比例从常态化面谈辅导机制建立前的73%下降至2023 年度的20%。常态化面谈辅导机制成功树立了通过重整或和解程序清理债务的良好导向，扭转了公众关于“破产就是清算免债”的认识误区。

（三）细化裁判规则和办理流程

2021 年，个人破产清算、重整、和解三类程序的“首案”成功审结，个人破产程序适用全面激活。此后，深圳中院认真执行《条例》相关规定，陆续审结不予受理破产申请、驳回破产申请、夫妻共同债务合并重整、裁定认可委托和解协议、基于重整计划草案未能形成或未获批准而终结重整程序等各类型案件，并及时总结实践经验，提炼裁判规则，推进个人破产制度试点探索。

2022 年，《实施意见》《个人破产申请类案审查指南》陆续出台，进一步细化了个人破产申请审查规则，规范了不同程序的申请审查标准、办理流程和文书格式。实践中，法院全面审查债务人是否如实陈述、是否具备破产原因、是否尽力偿债、是否具备清偿能力等事项，将诚实信用原则贯穿于破产程序始终，努力防范破产欺诈等违法行为。对仍具有较强偿债能力的债务人排除适用破产清算程序；对未如实陈述、未尽力偿债的债务人，不予受理或驳回其个人破产清算申请。

2023 年，《关于审理个人破产重整案件的工作指引》出台，对重整程序中的各个环节作出规定，明确了债务人申报破产信息范围、破产信息公开、重整事项调查、债权人权益保障、重整计划执行监督、免除债务审查标准、债务人信用修复等事项，为债务人个人破产的申请、债权人权利的行使、管理人职责的履行提供全面指引，有力规范了个人破产重整案件的办理流程。

（四）建立协同高效的配套机制

个人破产制度是一个涉及面广泛的复杂系统，相关子系统和实施配套规则众多。〔4〕李曙光：《中国个人破产立法的制度障碍及其克服》，载《政法论坛》2023 年第5 期。深圳积极探索破产信息公开、破产服务平台、破产办理体系等配套机制的构建。

第一，建立科学的个人破产办理体系。2021 年3 月1 日，深圳成立破产管理署，建立起“法院裁判+政府管理+管理人办理+公众监督”四位一体现代破产机制。2022 年6 月1 日，申请前面谈辅导工作转入常态化运行，个人破产申请日趋规范，进而提高法院对个人破产案件立案工作的审查质效。

第二，建立个人破产综合服务平台。2021 年3 月1 日，个人破产综合应用“深破茧”系统正式上线运行，为当事人提供便捷的诉讼服务指引，实现破产申请100%在线提交、破产案件全程在线审理、破产信息实时传送、异议材料同步接收、破产信息及时登记公开。截至2023 年12 月31日，“深破茧”系统访问已超过17 万人次，深圳个人破产案件信息网访问已超过60 万人次，日均访问量过千。

第三，建立个人破产信息公开公示制度。依托“深破茧”系统，个人破产相关信息能被及时推送至深圳个人破产案件信息网，依法公开个人破产案件流程状态，设置“异议”入口接收利害关系人的异议和社会公众对破产欺诈等违法行为的投诉。2021 年8 月，深圳中院会同深圳市市场监督管理局（以下简称市场监管局）、破产管理署联合发布《关于建立破产信息共享与状态公示机制的实施意见》（以下简称《信息共享意见》），通过司法公开、社会信用公开、破产事务公开等多个渠道，将市场主体的个人破产信用信息置于公众监督之下，及时提示债务和破产风险，维护市场交易安全。

第四，建立个人破产委托和解及认可和解协议制度。在个人破产和解案件中，法院依法委托破产管理署等调解组织进行调解，并依照《条例》有关规定裁定认可债务人与债权人达成的和解协议。债务人与债权人还可以就债务清理在庭外自行委托第三方进行和解，达成和解协议的，可以直接请求法院裁定认可和解协议。2023 年，深圳中院推动深圳市破产管理人协会上线破产保护综合服务平台——“深破通”，债务人与债权人可以在庭外自行委托深圳市破产管理人协会指定的在册管理人进行和解。根据《条例》规定，债务人就其与全体债权人达成的和解协议，可以依法请求人民法院裁定认可。

第五，建立常态化府院联动工作机制。深圳中院与破产管理署在探索个人破产申请前面谈辅导、破产信息登记公开、个人破产管理人任用、委托和解、常态化交流会商等机制上取得突破性进展。除前述深圳中院与市场监管局、破产管理署联合发布《信息共享意见》，并建立常态化的个人破产申请前辅导制度外，2022 年12 月，深圳中院、破产管理署等26 家单位共同签署《关于创新推动破产事务高效办理进一步优化营商环境的意见》，解决破产事务办理中的财产接管、资产处置、涉税事项处理、涉金融事项办理、破产费用保障、破产风险防范等突出问题。2023 年12 月，深圳破产法庭与破产管理署签署《关于建立破产办理常态化工作交流会商机制的实施意见》，建立府院联动办理破产工作交流会商机制，合力破解破产办理的难点堵点问题。

三、个人破产案件的审判实践

深圳个人破产制度实施是首次在内地司法实践中落地运行，经过近三年来的实践，已积累了相当体量的个人破产申请和案例样本。以全样本实践数据为基础，分析个人破产申请特点，研判规则设计与实际需求的契合程度，为地方试点经验提炼至高层级的制度设计提供实证参考。

（一）个人破产申请的审查现状

自2021 年3 月1 日至2023 年12 月31 日，深圳中院共收到个人破产申请2273 件。其中，深圳中院依法立案审查819 件，其余1454 件因申请人未按规定提交有关材料、主要信息漏报、选择程序不当等情形，未予立案并退回申请人补充或补正。目前，深圳中院已裁定受理个人破产申请227 件，包括破产重整案件217 件、破产和解案件4 件、破产清算案件6 件；不予受理破产申请503 件。

（二）个人破产案件的审理现状

自2021 年3 月1 日至2023 年12 月31 日，深圳中院审结个人破产案件184 件。其中，2021年审结17 件，2022 年审结61 件，2023 年审结106 件。在已审结案件中，裁定批准重整计划116 件，包括2021 年7 件、2022 年39 件、2023 年70 件；因债务人未提交重整计划草案、重整计划草案未获批准等事由终结破产程序56 件，包括2021 年7 件、2022 年21 件、2023 年28 件；裁定认可和解协议2 件；裁定宣告债务人破产并进入免责考察期1 件；驳回破产申请9 件。

（三）个人破产申请的特点

通过对2021 年3 月1 日至2023 年12 月31 日收到的2273 件个人破产申请以及案件审理情况进行分析，个人破产申请具有以下五个主要特点：

第一，多数个人破产申请不规范或债务人不符合《条例》规定的条件。在收到的2273 件个人破产申请中，因不符合申请条件、材料不齐、主要信息漏报、选择程序不当等情形被退回的有1454 件，占比64%。从申请主体来看，债务人自行申请破产2207 件，多数申请程序为破产清算程序；债权人申请债务人破产66 件，这类申请中，债务人或下落不明，或自称仍有偿债能力，不希望进入个人破产程序。

第二，债务人债务规模与其负债原因呈相关性。债务人自行申请破产的2207 件中，负债在300 万元以下的债务人有1819 人，占比约82.4%，负债总额约25.7 亿元；负债在300 万元以上的债务人有388 人，占比约17.6%，负债总额约117.2 亿元。对负债300 万元以下债务人的债务总额进行分析，生产经营、投资失败导致负债和生活消费负债的金额大致相当；对负债在300 万元以上债务人的债务总额进行分析，负债原因主要为生产经营、投资失败或连带担保责任的承担。

第三，多数债务人的债务兼具“企业经营债”性质。从债务人提出破产的2207 件申请来看，有65%的人申报其因生产经营导致负债。从深圳中院已受理的227 件个人破产案件来看，有170名债务人为小微企业（包括个体工商户）股东或主要经营者，其所负担的债务多数属于为企业经营融资或创业失败所背负的债务。大多数小微企业经营者或个体工商户债务人在申请个人破产时，其经营已基本陷入停滞，濒临破产困境，急需解决债务危机。

第四，债务人申报债务的主要类型为金融机构债务，小额金融债权人数量较多。在深圳中院已立案审查的819 件个人破产申请中，债务人申报债务包括信用卡借款、小额贷借款、银行贷款、民间借贷等类型。其中，涉信用卡借款、小额贷借款、银行贷款的债务规模大，占比85%以上。小额金融债权人数量多，债务人的债务涉数十家金融机构，债权人遍布全国。

第五，多数债务人偿债能力较差，但具有偿债意愿。多数债务人的财产处在5000 元至300000元的价值区间，且收入处于较低水平，债权清偿比例低。在已申报经济状况的1943 名申请人中，大部分债务人有未来可预期收入，有固定工作的为1360 人，占比约70%；无业的为490 人；领取失业救济金的为86 人。多数债务人表示愿意继续偿债，希望减免债务、延缓偿债期限，但难以与债权人达成合意。

四、个人破产制度的构想

个人破产制度是保障市场经济健康运行的重要制度，事关市场经济制度建设和运行全局。立足深圳实践经验，在从地方试点到国家立法的制度路径中，需要从制度准入性、体系性和保障性等多维度全面考量，夯实个人破产制度的根基，构建完整、高效现代化破产办理体系。

（一）准入性：防止个人破产制度的滥用

长期以来，社会各界一直担忧个人破产制度会被滥用。特别是在信用体系尚不完善的情况下，个人破产制度甚至有可能沦为逃废债的工具。如何既能让陷入财务困境的债务人通过个人破产程序解决债务问题，同时又能避免个人破产制度被滥用，是个人破产制度在适用过程中面临的重大考验。在试点过程中，深圳中院深入探索个人破产清算、重整、和解程序的适用条件，对个人破产清算程序规定了严格的准入标准，要求仍有清偿能力的债务人通过重整、和解程序尽力偿债，逐步形成“以重整和解类再建型破产为主导，以清算类分配型破产为兜底”的审判思路。〔5〕广东省高级人民法院：《全国首个！全流程规范个破》，载广东省高级人民法院微信公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/yv3dozdp4u7PBpt2FP5rHQ，2024 年1 月3 日访问。

1.防止个人破产清算程序滥用

通过个人破产清算程序清理债务，对债权人、利害关系人、社会总体利益的影响极大，如果制度上不加以限制，不积极引导债务人选择合理的破产程序，多数债务人可能倾向于选择个人破产清算程序，以期获得直接免责的救济。对此，立法设计一方面应严格限定债务人可以选择破产清算程序解决的债务范围，排除债务人选择破产清算程序解决过度消费、过度投机等因素导致债务的权利。另一方面，要防止出现具有预期收入或者短期内清偿能力即可恢复的债务人不积极承担偿债责任，利用破产清算程序免除债务的“躺平”导向。

建议明确规定个人破产清算程序的准入条件和审查规则。在个人破产清算程序的规定中，明确排除适用的范围、债务人的义务、债务免除的条件、对个人信用的影响等事项。债务人的个人破产清算申请不符合破产清算条件或债务人违反相关规定的，应裁定不予受理；已受理破产清算申请的，应裁定终结破产程序、不予免除未清偿债务的责任。如果立法不作出明确规定，大多数债务人将倾向于选择个人破产清算程序清理债务，进而对经济社会发展产生负面影响。

2.确立再建型破产导向

“我们一直坚持，在个人破产改革初期应‘多重整，少清算’，将来可以探索建立重整和解前置模式。”〔6〕曹启选：《探索个人破产制度改革不断向纵深发展》，载深圳市政协文化文史委员会编：《深圳口述史·法治篇》，深圳出版社2023 年版，第134 页。在《条例》实施过程中，法院逐步明确个人破产重整程序的启动标准，引导债务人通过个人破产重整、和解程序清理债务，个人破产重整、和解的申请比例逐步提升，取得了良好的实践效果。

立足于我国现阶段国情，建议个人破产立法应明确不同个人破产程序的准入标准，设置严格的个人破产清算程序准入标准，引导债务人通过个人破产重整或和解程序化解债务问题，明确破产重整、和解程序清理债务为个人破产主要模式，形成以债务处置为主要目标导向的个人破产制度，充分发挥破产重整、和解程序纾缓个人债务的救济功能，防止出现个人破产清算程序被滥用而产生的负面效应。《实施意见》明确，债务人应当根据自身资产状况和债务清偿能力依法选择合理的破产程序清理个人债务；债务人申请个人破产清算的，应当符合丧失债务清偿能力且债务清偿能力难以恢复这一条件。

事实上，许多国家也在逐步加强再建型破产程序在个人破产领域的适用。如英国的个人破产程序中，个人自愿安排就具有个人重整性质的程序，陷入财务困境的债务人可以通过该程序对银行和建房互助协会贷款、信用卡债务、个人借款、商店赊购卡、预售购物产生的债务、税收债务、欠缴的电费和燃气费等债务提出延期清偿或适当减免的方案。〔7〕徐阳光：《英国个人破产与债务清理制度》，法律出版社2020 年版，第136 页。美国2005 年修改破产法时，使更多的债务人能够适用个人破产重整程序清理债务。

（二）体系性：确保个人破产制度落地见效

完善个人破产配套制度，对于个人破产制度顺利实施，最大程度发挥个人破产制度的经济和社会效益，至关重要。“徒法不足以自行”，个人破产制度的建立，并非局限于个人破产法的制定，还需要建立辅助法律制度。〔8〕王欣新：《个人破产法的立法模式与路径》，载《人民司法》2020 年第10 期。

1.建立个人破产申请前辅导制度

个人破产申请前辅导制度是破产申请的前置程序。债务人在该前置程序，需要完成个人破产申请的信息采集、资料填写、财务教育等破产申请前准备事项。〔9〕前引〔4〕，李曙光文。个人破产案件审理涉及债务人的破产原因、破产经过、财产状况、债权债务真实性等问题，内容庞杂，时间跨度大。大多数债务人存在不符合申请条件、提交材料不全面、漏报破产信息、不实陈述等情形，债务人往往不能精确掌握不同个人破产程序的要求和影响，导致法院难以判断债务人是否具备个人破产条件，直接降低个人破产审判工作效率。前置程序设定的目的主要在于减轻司法系统的负担，降低破产程序的成本。〔10〕许德风：《破产法论：解释与比较功能的视角》，北京大学出版社2015 年版，第523 页。

深圳已构建常态化个人破产面谈辅导机制，该机制运行良好。从2022 年6 月1 日破产管理署负责面谈辅导工作至今，破产管理署共组织2619 人参加辅导，并向1329 人发放辅导回执，约49.3%的申请人接受辅导后自愿放弃或暂缓个人破产申请，选择个人破产重整或和解程序的比例不断上升。此外，个人破产申请材料也逐渐趋于规范化。

申请前辅导制度的建立，为陷入债务困境的债务人提供了公共便民服务，有助于保障个人破产申请立案审查工作的顺利进行。在辅导阶段中，压实个人破产申请人的诚信陈述义务，促使债务人如实披露个人破产信息，有利于进一步提升个人破产审判公信力，防范个人破产欺诈行为。建议将申请前辅导规定为个人破产前置程序，可以由破产管理部门或者人民调解委员会、金融调解委员会等专业组织开展辅导工作，在辅导阶段将债务人陈述、申报信息、破产申请及相应证明材料等内容固定化，债务人确认其陈述及材料的真实性。深圳中院在《实施意见》中明确，申请人在个人破产申请提出前应当参加破产事务管理部门的专门面谈辅导；申请人在面谈辅导中提供虚假、变造资料，申报不实信息，作虚假陈述或者误导性陈述，导致人民法院作出错误裁判的，应当依法承担相应的法律责任。

2.建立个人破产信息依法登记与公开制度

个人破产案件审理，涉及债务人、债权人以及其他利害关系人利益的调整，依法登记和公开个人破产相关信息，既是公平保护各方权益、保障利害关系人知情权、监督权的需要，也是社会信用体系建设的需要。个人破产信息公开制度的建立，有利于加强对债务人的监督，便于债权人及时行使权利。〔11〕白田甜：《个人破产立法中的争议与抉择——以〈深圳经济特区个人破产条例〉为例》，载《中国人民大学学报》2021 年第5 期。在试点探索中，深圳中院上线个人破产综合应用“深破茧”系统，建立深圳个人破产案件信息网，全面录入个人破产申请信息，依法公开个人破产案件流程状态，设立“异议栏”以接收利害关系人的异议和社会公众对破产违法行为的投诉。深圳中院与市场监管局、破产管理署联合发布的《信息共享意见》，涵盖破产信用承诺、信用核查、破产限制事项登记等内容，进一步弥补了公众监督渠道不足的问题。

在个人破产程序中构建破产信息共享和公示机制时，需要明确公示共享范围和个人信息保护之间的边界。〔12〕陈夏红：《破产程序中的数据保护与处理》，载《法律适用》2023 年第12 期。实施个人破产信息登记公开制度，应当依法分类别、分层级公开个人破产相关信息，区分在办案件中应向社会公开的信息、债权人可查询的信息和公众可查询的信息，明确个人破产信息登记公开的实施主体、范围和期限，防止有关部门超越职权公开个人破产信息，侵犯利害关系人的隐私权。在实施个人破产信息登记公开制度的同时，应加快完善个人破产信用修复制度，将债务人在个人破产程序中的诚信状况、偿债表现等与其个人征信实际挂钩。

3.建立金融机构小额债权代位行使制度

个人破产法在保护诚信的债务人的同时，亦须重视债权人的基本利益和程序权利。〔13〕王斐民：《个人破产法的宪法维度》，载《中国法律评论》2020 年第6 期。在深圳中院立案审查的819 件个人破产申请中，债务构成包括信用卡借款、小额贷借款、银行贷款以及民间借贷等，涉信用卡借款、小额贷借款、银行贷款的债务规模较大，占所有债务总额的85%以上，且小额金融债权人数量众多。金融债务是债务人申报最多且最希望获得减免的个人债务，但金融机构在个人债务纾困中的参与度并不高。一方面，金融机构作为小额债权人，参与个人破产程序的成本高；另一方面，金融机构受制于金融监管要求和总行内控考核管理体系，缺乏个人债务清理配套政策和相应免责权限，难以通过弹性灵活的方式进行展期或进行债务减免谈判。

大多数个人破产案件都涉及金融机构。个人破产制度的适用，应充分考虑金融机构债权人行使权利的成本和金融监管要求。建议明确金融机构小额债权可以统一由不良资产处置机构或其他组织行使的法律路径，由有关机构或组织参与个人破产程序，从而降低个人破产成本，有效保护金融机构债权。

4.建立个人破产庭外和解制度

鼓励非正式的协商和解决是正式破产系统的一个重要功能，即债权人和债务人“在破产阴影下的讨价还价”。〔14〕自然人破产处理工作小组起草：《世界银行自然人破产问题处理报告》，殷慧芬、张达译，中国政法大学出版社2016 年版，第56 页。很多债务人希望在不进入司法程序的情况下获得暂停催债、暂停计息的“喘息空间”，协商新的还债方案，低成本、高效率化解个人债务问题。以立法形式明确允许债务人可以自行委托第三方组织达成和解协议，并可以请求法院确认符合法律规定的和解协议的效力，是实现各方利益最大化的有效方式。

破产管理部门在开展申请前辅导工作的过程中，对于存在个人破产和解可能的，可以依法开展庭外和解工作，通知债权人申报债权，组织债务人与债权人进行调解。根据《条例》规定，债务人与债权人可以就债务清理在庭外自行委托人民调解委员会、特邀调解员、特邀调解组织或者破产事务管理部门等组织进行调解，达成和解协议的，可以直接请求人民法院裁定认可和解协议。这是深圳个人破产立法的重大创新，也补齐了破产制度的短板。破产管理部门具有多元化职能，除了发挥破产事务的行政管理职能外，还应当被赋予进行非司法型调处破产案件的职能和权限。〔15〕汤维建：《我国个人破产立法的制度框架构想》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2023 年第1 期。在制定个人破产立法时，建议明确和解机构、庭外和解的程序，以及庭外和解协议的审查程序和要件，确保庭外和解制度的有效实施。

（三）保障性：赋权破产管理部门

“在世界银行营商环境评估中，办理破产指标位列十大一级指标，很多具体指标的提升都离不开政府部门的大力支持。”〔16〕徐阳光、武诗敏：《个人破产立法的理论逻辑与现实进路》，载《中国人民大学学报》2021 年第5 期。法治化公共服务基础设施服务是世行营商环境新指标体系三大支柱之一。〔17〕李曙光：《世界银行营商环境新指标的法治内涵及制度价值》，载《中国政法大学学报》2023 年第6 期。由破产管理部门或机构专门承担个人破产事务行政管理的职能，负责破产风险监测工作，为依法办理个人破产事务提供服务保障，能够以较低的集约化成本实现专业化的公共服务供给，优化营商环境建设，防范和打击破产欺诈以及其他违法行为。建议明确由政府工作部门或专门机构行使破产事务行政管理以及其他相关职能。《条例》规定，个人破产事务的行政管理职能由深圳市人民政府确定的工作部门或者机构行使。结合试点经验，建议破产管理部门的职责主要包括：

第一，确定个人破产管理人资质，负责管理人职业操守和执业能力评价。破产管理部门具有行政机关职能属性，负责确定管理人资质，以及管理人职业操守和执业能力评价工作。破产管理部门收到法院、债权人、公众对管理人资质及执业相关问题的投诉或建议，应当依法进行调查处理。《条例》规定，破产管理部门负责“确定管理人资质”“管理、监督管理人履行职责”。

第二，提供个人破产事务咨询和援助服务。破产管理部门具有公益性职责，应为公众提供个人破产事务咨询和援助服务，并为难以承担破产费用的债务人提供办理个人破产援助服务，担任其管理人或者为其安排公职管理人办理个人破产案件。申请个人破产的大多数债务人生活已陷入困境，难以承担破产费用。《条例》规定，破产管理部门应负责“提供破产事务咨询和援助服务”。破产管理署除提供个人破产事务咨询服务外，还开展个人破产申请前辅导工作。

第三，负责调查个人破产欺诈和相关违法行为。一些个人破产业务从业人员以及相关部门人员受利益驱使，加之相关法律规定尚在完善之中，导致个人破产欺诈以及其他违法行为多发。防止破产欺诈，打击破产违法行为，是保障破产制度顺利实施的一项必要措施。《条例》规定，破产管理部门应当“协助调查破产欺诈和相关违法行为”。因此，应赋予破产管理部门对破产相关违法行为的调查处理权以及牵头完善反破产欺诈和追究破产违法犯罪工作机制的职责。

第四，开展个人破产庭外和解工作。2021 年2 月，中央在《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》中提出，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”。毫无疑问，办理个人破产是市场经济的现实需要。通过司法程序解决个人债务问题，成本高昂，大多数债务人的个人债务可以通过庭外和解机制妥善解决。运用市场化法治化方式处理，加之行政部门负责推动，有利于快速化解个人破产债务问题。破产管理部门应负责推动庭外和解机制建设，牵头制定庭外和解工作流程，组织债务人与债权人在司法程序外进行债务协商。

第五，承担个人破产事务办理服务保障职责。个人破产事务办理涉及面广，具体事项的办理往往牵涉多个相关部门，需要各部门联动配合。《条例》规定，破产管理部门应当负责“建立完善政府各相关部门办理破产事务的协调机制”。破产管理部门应在破产事务办理中发挥“牵线搭桥”的沟通作用，协调推动政府各相关部门落实办理破产事务职责，建立常态化府院联动工作机制，保证破产事务办理高效进行，推进法治化营商环境建设。

第六，负责个人破产风险监测工作。个人破产风险监测和预防，是政府的一项重点工作。一些国家建立了个人破产风险监测机制，如法国设立了作为独立行政机构的过度负债委员会，即在债务人申请个人破产时，该委员会向放贷人发出警告，有效避免债务的恶性膨胀或者挤兑。个人破产涉及债务人、债权人以及其他利害关系人的利益，对金融行业和金融机构债权的影响大，且各地区经济发展不平衡，情况复杂，应当充分研究个人破产风险监测问题，稳妥推进个人破产债务风险处置工作。

结 语

“市场经济是信用经济。”〔18〕张新宝：《从隐私到个人信息：利益再衡量的理论与制度安排》，载《中国法学》2015 年第3 期。个人破产制度是维护社会稳定、焕发市场活力的基础性制度，是以归集方式一揽子解决个人和小微企业债务问题的关键途径，是平等保护市场主体和优化营商环境的重要举措。以深圳个人破产试点实施为经验支持，立足我国司法实践，建议个人破产立法应充分发挥个人破产重整、和解程序纾缓个人债务的救济功能，建立个人破产申请前辅导、个人破产信息依法登记与公开、金融机构小额债权代位行使、个人破产庭外和解、个人破产事务管理等配套协同机制，建立完善、高效、现代化的个人破产办理体系，稳步推进个人破产制度实施，为个人破产债务人妥善解决个人债务问题提供法律渠道，促进营商环境建设，服务新发展格局，实现破产立法的社会利益本位目标。