我国少年法院创设问题之再研究：系统梳理、辩证分析及决策方案

高维俭

引 言

我国少年司法的发展，尽管历时四十年，曾经轰轰烈烈，遍地开花，但仍存在很大局限。少年法院始终创设未果，便是一个显著标志。从1984 年少年刑事案件合议庭设立，到1988 年独立编制的少年刑事审判庭设立（上海市长宁区人民法院），到1999 年未成年人刑事案件指定集中管辖改革试点（上海市法院系统）以及在此前后的少年法院创设构想的提出，到2006 年全国法院系统未成年人案件综合审判庭改革试点，再到2014 年少年法院创设动议正式进入中央决策程序并最终未果，以及整个司法体制重大改革措施落地，我国以专业化为主导的少年审判制度改革发展已历经四十年的风雨历程。其中，设立少年法院一直被少年司法界人士视为少年司法制度改革发展的一项标杆性的升级换代举措，意义重大。

我国少年法院的创设尚未成功，其原因是多方面、复杂的，甚或也有偶然因素的影响作用。相关问题值得更为系统深入的再研究。本文中，笔者拟系统全面梳理，切中主要问题，继而以问题为导向，展开辩证分析，以挖掘问题的实质原委，然后探讨相关决策方案，力求决策理性、方案科学，以系统解决问题。

一、我国少年法院：是否创设

是否创设的问题，即基于对创设必要、创设条件和试点改革等问题的系统分析，结合我国当前的实际情况，在权衡利弊、考虑轻重缓急之后，我国相关决策部门应当及可能做出的改革前期决策问题。

（一）创设必要问题

1.分歧意见

肯定说认为，我国创设少年法院具有现实的必要性，主要理由为：（1）我国少年法庭发展举步维艰，迫切需要升级换代为少年法院，以突破瓶颈；（2）创设少年法院有利于机构稳定、人员聚合、专业加强、经验积累及改革发展；（3）创设少年法院有利于促进整个少年司法体系以及少年法治系统〔1〕高维俭：《少年法治系统论纲》，载《政治与法律》2022 年第10 期。的完善，从而为我国数亿少年提供更为优质高效的法治保障；（4）专门少年法院是诸多国家的通例，也是我国参与的国际条约所提倡的，其设立有助于提升我国大国的良好国际形象；等等。〔2〕近二十多年来，尤其是十年前，关于创设我国少年法院的论著非常多，仅中国知网CNKI 收纳的就有近百篇之多。对于我国少年法院创设必要性的问题，这些论著几乎没有例外，都是持肯定说。在此略举几例：高维俭：《论我国少年法院的理想模式》，载《青少年犯罪问题》2001 年第1 期；姚建龙：《少年法院研究》，华东政法学院2003 年硕士学位论文；上海市高级人民法院课题组：《上海市率先建立少年法院论证报告》，载《青少年犯罪问题》2010年第5 期；北京市高级人民法院课题调研组（秦正安、贺荣、马强、范跃如、张新平）：《关于北京市设立少年法院可行性研究的调查报告》，载《法律适用》2007 年第8 期；张枢玙：《论少年法院》，西南政法大学2013 年硕士学位论文。

否定说认为，我国创设少年法院并无现实的必要性，主要理由为：（1）我国少年法庭工作发展的确面临困难，但这是我国司法改革进程中的阶段性问题，而非简单的机构升级问题；（2）加强少年法庭的专业化建设、理论基础及立法供给，同样能够实现相应的改革发展目标；（3）少年法庭升级为少年法院，并不能实质解决问题，甚或带来新问题；（4）设立少年法院会增加国家公共预算开支，不符合国家机构编制严控的政策；等等。〔3〕现有的公开文献鲜见否定说的论述，但这并不妨碍上述的合理推测。

2.辩证分析

总体而言，一方面，肯定说从少年法庭工作的现实困境着眼，指出了少年法院的优势，并进而阐述了其在少年司法体系、少年法治系统以及国际视野等层面的裨益，颇具道理；另一方面，否定说强调了专业化建设的核心作用、理论基础及立法供给的重要性、少年法院的形式性以及可能的负面问题，也不无道理。

笔者认为，有几项基本事实或常识判断可以首先确认：（1）我国少年法庭工作曾经粗放式的蓬勃发展，现已长期面临显著困境，总体上不进反退，局部地区甚至名存实亡。（2）少年法庭工作困境的基本原因即规模小（通常三五个人、一两名法官），机构不稳定（随时面临裁撤），专业化程度不高（缺乏少年司法方面的专业化、系统化培训），受案数量偏少或大量受案与少年权益保护关系不大，等等。（3）设立少年法院不可能立即或必然全面彻底地化解少年法庭工作的现实困境，且可能带来新的有待解决的问题。（4）设立少年法院必然会引起国家机构编制以及公共预算开支增加。

3.决策判断

如上所论，肯定说和否定说的比较之间，似乎旗鼓相当，难分伯仲，难以抉择。然而，若作为决策者，笔者的判断是：（1）尽管设立少年法院不可能立即或必然全面彻底化解少年法庭工作的现实困境，但设立少年法院显然可以解决规模小、机构不稳定、受案数量偏少等问题，并为解决专业化程度不高的核心问题营造出前所未有的有利条件，尽管不是必然的胜算。（2）尽管设立少年法院可能会增加国家机构编制和相应的公共预算开支，但这不能成为否定设立少年法院的正当理由，关键要看其是否值得、是否现实紧要，而我国超过三亿的少年群体数量及其显著的社会价值和国家战略价值毋庸置疑，且我国少年违法犯罪及权益保护的问题巨大，广受各界关注，不可谓不现实紧要。况且，少年法院是对诸多少年法庭的集约化、专业化整合，并非凭空增设，相应编制和预算即便有所增加，也是有限的、合理可控的；而如果考虑到集约化、专业化所可能带来的效能提升，相应的编制和预算增加就应当被认为是完全值得的。笔者相信，一个具有良好社会认知和国家决策意识的人定然会认为，从价值性、现实紧要性和经济性等角度来看，少年法院毫不亚于业已设立的知识产权法院等专门法院。

总之，关于我国创设少年法院的必要性问题，相关的决策判断应当是：价值显著，现实紧要，且成本合理可控。徐建先生曾指出：少年法院的创设是我国少年司法制度走向健全法制化的关键一步，是一种对新的法律框架的追求和对成人司法模式的突破，是在原有框架基础上的重要飞跃，是少年司法制度发展中一个新阶段的开始。〔4〕徐建：《论我国建设少年法院的条件和必要性》，载《青少年犯罪问题》2001 年第4 期。

（二）创设条件问题

1.分歧意见

我国少年法院的创设条件问题，即可行性问题，有肯定说和否定说。简而言之，肯定说认为，我国创设少年法院业已具备了充足的理论基础、立法依据、司法经验及专业人才队伍，等等；否定说认为，相关的理论基础尚不扎实系统，且相关理论及立法很大程度上依附于传统部门法，少年法庭的司法经验也大体上是“小刑庭”“小民庭”“小行政庭”的简单叠加，两部专门的少年法，即《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称《预防未成年人犯罪法》）大体流于宣言而很少被适用于司法实践，所谓的专业人才队伍非常不稳定且非常缺乏系统的专业培训，等等。

2.辩证分析

综合上述的肯定说和否定说，笔者的辩证分析和基本结论如下：

（1）我国创设少年法院，的确具备了一定的有利条件，但业已具备的条件并不完善或并不理想，甚至有重大欠缺。首先是理论基础条件问题：我国少年法学基础理论研究虽有近四十年的积淀，但相关专业的学者寥寥无几，其系统严整的理论体系尚在形成过程中〔5〕高维俭：《少年法学》，商务印书馆2021 年版。，且相关的理论研究和专业人才培养都相当薄弱，在法学界的受认可程度颇低。尤其是相对于知识产权法院创设时期的知识产权法学的基础理论准备而言，少年法学的基础理论准备颇显不足〔6〕综合分析而言，知识产权法院之所以能够创设成功，除了我国社会经济发展形势的客观需要，其关键得益于知识产权法学领域的基础理论准备较为充分，并从而在独立的专业学科建设、专业人才培养（尤其是高端专业人才培养）等方面取得了全国范围的显著成就，并在法学理论界和司法实务界获得了广泛的专业认同。比较而言，少年法院的创设也具备良好的社会发展形势需要，但其基础理论准备相对不足，其独立的专业学科建设几乎没有，且其专业人才培养（尤其是高端专业人才培养）也非常缺乏，其少年司法领域的专业化建设也捉襟见肘，从而很难获得法学理论界和司法实务界的广泛认同。故而，从此意义上而言，2014 年前后的少年法院创设工作搁浅失败，知识产权法院创设工作顺利成功，并非意外。对此，少年法领域的理论研究者和实务工作者，在情感上可能难以接受，但在理智上恐怕应当反思。。其次，少年立法及少年司法对传统部门法的依附以及专业化不足，也是非常显著的问题，但其根源还是在于少年法学基础理论不足。

（2）任何事物都有一个从不完善到完善、从不成熟到成熟的逐步发展过程。创设少年法院，倘若非要等到相关条件充分具备，是不符合事物发展的客观规律的。考察域外少年法院创设的历史可见，没有哪一个少年法院的设立是相关条件充分具备的，而是在设立后逐步完善的。相关决策者不能忽视的一个关键问题是：创设少年法院无疑能为少年法学基础理论的研发、少年立法的完善、少年司法的改革探索及进步、相关专业人才队伍的优化等创设一个稳定的、强大的、具有聚合效应的研发平台和实践基地，进而促进相关专业的理论研究、学科建设、人才培养和学界认同，从而营造出一个良性循环互动的少年法治“生态圈”。

3.决策判断

基于上述分析，笔者认为：（1）鉴于我国具备了创设少年法院的诸多基本条件，可以考虑创设少年法院的决策。（2）鉴于相关的基础条件并不完善，并不理想，不能贸然采取全盘决策。（3）鉴于创设我国少年法院的人心所向和聚合效应等，可以先行选择基础条件较好的地方，采取审慎的试点方案，着手创设我国的少年法院，待经验积累、教训反思、试点成功，而后逐步推广。

（三）试点改革问题

试点改革的基本问题即何处试点和如何试点的问题。关于我国设立少年法院的试点改革问题，笔者的基本思路可以概括为：择善地，多预案；积经验，思教训；慎评估，再推广。

1.择善地，多预案

“择善地”即选择各方面条件相对优越的地方进行创设少年法院的试点改革。笔者认为，可以首先考虑在人口千万左右及以上、经济及文化发展水平较高、交通便利发达、少年法治发展基础较好、有相关专业科研机构支撑的中心城市中来选择建立试点改革的少年法院。

“多预案”即我国创设少年法院很可能会出现多种预设方案，且都具有一定的合理性。对此，笔者认为，不宜预先决定某种方案而放弃其他合理方案，而宜多个预设方案同时投入多个试点地方，分别通过实践检验后，再予综合抉择。

2.积经验，思教训

一方面，“积经验”即积累有益或成功的经验，以助试点改革目标的达成。另一方面，“思教训”即反思不利或失败的教训，以免再度“踩坑”并及时调整。无论是积累经验，还是反思教训，都不能浅尝辄止，而应当刨根问底、系统拓展，并将理论与实践结合，以期提升系统的理论认知，并建章立制，助推相关立法完善以及相关法律实务工作的发展进步。

3.慎评估，再推广

试点改革的过程及效果应当获得审慎评估，即通过对其过程的全面系统考察，基于对其积极方面和消极方面客观中肯的认识，对试点改革的总体效果予以系统、审慎的评估。关于试点改革的期限问题，笔者建议为五年。即试点改革开始满三年，启动中期评估；试点改革开始满五年，启动终期评估；然后，根据试点改革的总体评估结果，决定是否推广以及如何推广的问题。关于评估组的构成及工作，笔者认为，应当由相应决策部门牵头，组织相关领域的理论专家、实务专家和人大代表成立评估组，并出具切实、系统的评估报告。评估的主要内容可以包括：司法实务及办案效果、人才培养及队伍建设、制度革新及立法促进、理论结合及理论创新等四大方面。至于其中的具体评估指标、权重及机制等问题，应当结合实际情况，以试点改革目标为导向，遵循少年司法的基本规律，科学合理设置。

二、我国少年法院：如何创设

如何创设的问题，即我国创设少年法院的具体技术操作方案应当如何设计的问题。笔者认为，这应当秉承有利于试点改革以及未来发展的原则，并结合我国法院体系设计的逻辑构架，重点考虑审级设置、案件管辖和内设庭室等三个问题。

（一）审级设置问题

关于我国少年法院的审级设置问题，有两种观点：其一，基层特别法院说，即参照铁路运输法院、知识产权法院等，将少年法院的审级设置为专门的基层特别法院。其二，中级特别法院说，即参照海事法院，将少年法院的审级设置为专门的中级特别法院。

目前来看，基层特别法院说为主流观点〔7〕几乎所有关于少年法院的公开文献都是采取基层特别法院说，相关文献在此不必赘述。。其主要理由包括：（1）有铁路运输法院、知识产权法院等诸多成例，简便易行。（2）我国法院审级设置的大体逻辑构架为：基层法院负责审理大量一审案件，中级法院负责审理大量二审案件和相对少量的重大或特别的一审案件，高级法院主要负责审判指导工作、申诉案件以及中级法院一审案件的二审。少年案件大部分都是“小案”，故而少年法院设置为基层特别法院是适宜的。（3）倘若将少年法院设置为中级特别法院，其大量“小案”上诉可能会不当干扰高级人民法院的职能格局。

关于中级特别法院说，现有公开文献较少〔8〕前引〔2〕，张枢玙文。该文是少有的关于少年法院应设置为中级特别法院的公开文献。。其主要理由包括：（1）有海事法院的成例，也简便易行，且其蓄积专业人才的空间更大。（2）实践中，少年案件的上诉率非常低〔9〕据笔者的初步调查，全国法院判决的未成年人案件上诉率在3%左右，部分发达地区未成年人案件上诉率保持在1.5%左右。，尤其是在切实贯彻少年最佳利益原则（最有利于未成年人的原则）和“教育、感化、挽救”政策方针的情况下。故而，对高级人民法院审判职能格局的不当干扰问题不会实际发生。（3）在试点改革“爬坡上坎”阶段，由高级人民法院直接业务对接、指导审判，符合其审判工作指导的主要职能定位，尤其是通过对一些争议、典型个案的指导工作，可以更好地推进相关试点改革，促进建章立制，提升改革效能。（4）少年案件审判具有显著的特殊性，大量的少年案件看似“小案”，但都担负着查找“病因”和以科学实证方法“治病救人”的艰巨任务，并不简单〔10〕当然，如果像对成年人案件那样一判了之，那么，大部分少年案件就是地地道道的“小案”。恐怕，业界关于少年案件大部分都是“小案”的判断，乃是基于成年人司法观念的认识误区，乃是没有真正落实社会人格调查报告制度以及科学矫治方案的少年司法现实重大弊病的一个真实的现象折射。，且其所治之病不仅仅是少年之病，更是其社会成长环境之病。尤其是在相关法律法规尚未系统健全的现实情形下，少年法院肯定会面临很多需要先行先试、突破创新、建章立制以及推进立法的问题，高级人民法院的直接指导势必更有利于相关试点改革。（5）少年法庭综合审判体制改革试点工作中遇到了一个重要的矛盾问题，即其集中管辖的“涉少”案件中，大部分都是离婚案件（只要涉及未成年人抚养权的问题），所以少年法庭审判工作的大部分精力都放在了审判离婚案件，这对少年法庭审判工作的专业化发展非常不利，且对大量离婚案件的当事人而言，也往往需要跨区域参加诉讼，必要性不大，且非常不便利。基层设置的少年法院势必将所有涉及子女抚养问题的离婚案件纳入管辖范围，而这势必“劳民伤财”，造成大量离婚当事人需要跨越区县参与诉讼。尤其是如果考虑少年法院逐步推广的话，在地域面积广大、交通不够便捷的地区，这个矛盾问题将更加突出。而中级特别法院审级设置的少年法院可能提供一个“承上启下”的解决方案：大量离婚案件仍然置于普通基层法院一审管辖，若对未成年人抚养权问题的一审裁判有异议的，可诉于少年法院二审；而若对未成年人抚养权问题的一审裁判没有异议的，则诉至普通中级法院二审〔11〕少年法院的中级特别法院设置，可以为相关矛盾问题的解决提供一个“双层次”的程序调适空间，以兼顾少年权益保护和诉讼效能。于此，还可以考虑少年法院对于案件管辖的“先议权”机制，即由少年法院优先决定对哪些“涉少”案件予以管辖。。如此，则同时合理兼顾了少年审判专业化、少年权益保护、少年法院受案数量、诉讼便利以及高级人民法院的适宜角色等问题。

综合比较分析上述两方面观点及理由，笔者认为，两种观点都有一定道理，而前者简单，后者颇为“烧脑”。笔者是更倾向于后者的〔12〕笔者认为，深入细致推敲下去，基层特别法院说看似经济实惠，实则耗费更多，并非“正解”（围棋术语，指恰如其分的正招），而是“俗手”（围棋术语，指不构成明显错误，但效益不佳），因为此方案需要少年专业审判机构的三级设置，即基层少年法院、中级法院的少年案件合议庭或审判庭、高级法院的少年审判工作指导小组及审判机构。这不仅会分散本来就不够充足的少年审判专业队伍，还会造成司法机关成本及当事人诉讼成本增加，造成高级法院少年审判工作指导小组并不实际全面了解案件审理情况、却要担当相应审判指导工作职能的矛盾情状。而中级建制的少年法院却能更好地集中力量，并在高级人民法院和地方基层人民法院之间“左右逢源”、上下“腾挪”（围棋术语，指不硬碰，择机变化更优方案）。。而如果对于相关的决策者，笔者的建议是，不宜预先断然否定两者之一，而宜通过试点改革予以实践检验，再予以评估和决策，或抉择其一，或两者共存，因地制宜。

（二）案件管辖问题

关于少年法院的案件管辖问题，有三个基本层面：其一，所有“涉少”案件都在考虑纳入的范围。这基本没有争议。然而，家事案件是否应该纳入的问题，有所争议。其二，所有“涉少”案件，尤其是大量涉及未成年子女抚养问题的离婚案件，是否应当一律纳入？其三，基于少年司法的自身规律和特殊价值诉求，兼而考虑与内设审判庭的匹配对应问题，如何科学分类？这可能存在诸多分歧。

1.家事案件的管辖问题

域外多有少年及家事法院的设置及实践，我国也有少年及家事综合审判庭的实践探索。然而，结合我国的实际情况，笔者并不赞成目前在我国考虑设立少年及家事法院，或者将所有家事案件都纳入少年法院的管辖范围。基本理由为：（1）少年法院设立的主旨在于促进少年审判工作的专业化升级，以及整个少年司法体系和少年法治系统的优化完善，从而为少年权益保护及少年健康成长提供更优质的法治保障。家事案件中，大部分并不涉及少年权益问题，与少年法院设立的主旨不符。（2）家事案件并无如同少年案件那样的特殊价值基础、特殊规律基础、特别法律依据和特别现实需要。（3）将家事案件作为少年法院受案不足的重要解决方案，更是文不对题，甚至是喧宾夺主的，势必形成对少年法院审判专业化发展进程的冲击。尤其是在少年法院设立的试点改革时期，更是非常不明智的。

2.涉及未成年子女抚养的离婚案件管辖问题

对于不涉及未成年子女抚养问题的离婚案件，一律排除在少年法院的案件管辖范围之外。对此，业界有大体共识。那么，对于涉及未成年子女抚养问题的离婚案件，是否一律纳入少年法院的管辖范围呢？一般认为，此类案件涉及未成年人的权益保护问题，理应纳入旨在保护少年权益的少年法院的管辖范围。

然而，笔者认为，涉及未成年子女抚养问题的离婚案件不应一律纳入少年法院的管辖范围，而应当采取合理的程序分流机制。此类案件一般有两种基本情形，即离婚夫妻双方对未成年子女抚养问题没有争议的情形和有争议的情形。应当考虑对两者予以程序上的区别对待，即涉及未成年子女抚养问题的离婚案件，原则上一审由普通基层人民法院管辖，如对未成年子女抚养问题的一审裁判不服（有争议的），则二审由少年法院管辖；如无关于未成年子女抚养问题裁判的不服，其二审由普通中级人民法院管辖。如此，兼顾了少年法院对少年权益保护的职能、过多离婚案件对少年法院审判专业化的冲击问题、少年法院的适度受案数量问题、对父母亲权的尊重以及当事人诉讼便利和诉讼效率等问题，从而更有利于少年法院职能的专业化、高效运行及目标实现，更有利于保障相关当事人的实体权益和程序权益。

3.管辖案件的科学分类问题

少年法院管辖的涉及少年权益的案件，可以说是相当纷繁复杂〔13〕前引〔2〕，上海市高级人民法院课题组文。。如何进行科学分类的问题非常重要。分类是科学研究的一个基础环节，可以反映研究者关于对象的基本认知及理念基础。关于少年案件的分类问题，据笔者观察，大体存在两个基本立场，从而推演出两种分类谱系：

（1）基于传统部门法律关系理论基本立场的分类谱系。此种分类谱系，即依据传统部门法律关系的谱系逻辑，少年案件分为少年刑事案件、少年民事案件、少年行政案件和其他少年案件（执行、审判监督、公益诉讼等），是目前我国业界的主流观点。

（2）基于少年法律关系理论（少年权益）基本立场的分类谱系。此种分类谱系，即依据少年权益的类别、少年法律政策的谱系逻辑以及少年法律关系理论〔14〕高维俭：《论少年法律关系》，载《东方法学》2024 年第1 期。，少年案件分为少年越轨案件、少年保护案件和少年福利案件。少年越轨案件包括少年犯罪案件和少年虞犯案件〔15〕其中，关于少年虞犯案件，域外少年司法的通例为将其纳入少年法院的管辖范围，而且是非常基本的一类。我国目前的立法《预防未成年人犯罪法》将其归入“严重不良行为”的范畴，置于行政决定的程序中，采取“保护处分”的措施，适用于专门教育制度。这一问题，是值得理论者研究、立法者再斟酌的。另外，在逻辑上，少年案件还应当包括少年一般越轨（一般不良行为）案件，但其一般不宜纳入少年法院的管辖范围。这主要是考虑到大多数少年越轨行为是处于青春期的少年的正常现象，势在难免，并无大碍，会随着社会化的成长而逐渐回归正轨，大可不必动用司法手段，而宜采取家庭、学校和社区持续的社会化途径予以妥善引导。，其政策主旨在于预防犯罪。少年保护案件和少年福利案件，可以分为家庭类、学校类和社区类，其政策主旨在于预防被害和维护少年健康成长。

上述两种分类谱系，实际上反映了相关论者对于少年法的基本认知立场或理念基础。即前者反映了相关论者在少年法的基本认知问题上，对于传统部门法学理念的“路径依赖”，而对于少年法的独特规律、独立价值体系以及少年法律关系等少年法学的基本理论缺乏应有的系统认知。而后者则反映了相关论者基于少年法自身独立价值立场的系统认知。何者更为契合少年法学的基本理论，更为符合少年法院以及少年法治发展的内在规律？笔者相信，其实不难评判。

（三）内设庭室问题

1.“小刑庭+小民庭+小行政庭+其他”的主流观点及其重大不利

关于少年法院的内设庭室问题，业界的主流观点为：设立少年刑事审判庭、少年民事审判庭、少年行政审判庭以及相关配套业务庭室（如立案庭、执行庭、审监庭、观护庭、研究室等）。〔16〕前引〔2〕，北京市高级人民法院课题调研组文；丁寿兴等：《我国部分地区试点设立少年法院之提倡——以上海地区为例》，载《预防青少年犯罪研究》2012 年第1 期。其中，少年刑事审判庭、少年民事审判庭和少年行政审判庭是其主干业务庭，分别对应前文关于案件分类的少年刑事案件、少年民事案件和少年行政案件。很显然，这是根深蒂固的传统部门法学理论的“路径依赖”式的影响所致，是成年人法学理念在少年法领域的映照或翻版。这种主流观点，至少存在两个维度的重大不利：

其一，理论立场或理念基础上的错位，即该观点的理念基础或理论立场是以成年人为模板而建构起来的传统部门法学理念，即遵循其“刑事—民事—行政”的基本构架逻辑，从而继续将本应秉承自身独立规律、特殊价值、政策逻辑和规范体系的少年法依附于传统的三大部门法。如此逻辑推演下去，无论在理论、立法或司法上，少年法的发展都会在相应程度上受到传统部门法的抑制，而很难遵循其本应系统遵循的自身规律和特殊价值。长此以往，对少年法院、少年司法以及少年法治的长远、系统发展而言，毫无疑问，必将造成基本的、深层次的、系统性的不利。“少年司法制度杂处于或者附属于成人司法制度中将带来诸多矛盾与弊端，无可避免地会破坏整个司法制度的统一性与现代化，扼杀少年司法制度的天性，妨碍少年司法制度的完善与发展，甚至危及少年司法制度的生存。”〔17〕姚建龙：《 创设少年法院必要性研究的反思》，载《青少年犯罪问题》2004 年第2 期。

其二，创设少年法院申请策略上的重大不利，即这种“小刑庭+小民庭+小行政庭”的基本构架思路会极大地减弱少年法院创设必要性理由的说服力。试想，如果将其作为申请创设少年法院的一项基本方案，换位至相关决策者的立场，想必会产生一种基本的疑问：既然是“小刑庭+小民庭+小行政庭”，就没多大必要“另起炉灶”，相关案件由传统的刑庭、民庭和行政庭管辖也没问题，采取“小儿酌减”“注重保护”的策略即可，则单设少年法庭的必要性尚且不是那么大（目前我国少年法庭被大量撤并和名存实亡的现实就是明证），何况设立专门的少年法院呢？！如此，少年司法的独立价值被消减，少年司法的独特规律被蒙蔽……数年前，少年法院创设未果，恐怕不是没有这方面的原因吧。联系一下知识产权法院创设的理论准备和申请策略，倘若其理论定位就是特殊类型的民商事问题，而不系统论证和强调其独立自主的理论体系、特殊价值和相应的科学分类问题，其能否成功创设，恐怕就很难说了。可以说，知识产权法院创设成功的一个重要因素，即其在基础理论上论证和强调了知识产权法学的学科独立性、特殊价值及科学分类问题，并以此摆脱了对传统部门法学的根本依附性。比较而言，少年法院的创设工作恐怕失策于此。

2.基于少年法基本理念的内设庭室方案：“少年越轨案件审判庭+少年福利及保护案件审判庭+其他”

关于少年法院内设庭室的方案问题，笔者认为，可以从两个层面来予以推演：

其一，理论上可内设四个主干审判业务庭，即少年刑事案件审判庭、少年虞犯案件审判庭、少年福利案件审判庭和少年保护案件审判庭。这种内设庭室的配置方案，遵循着少年法律政策的基本逻辑〔18〕笔者认为，少年法律政策的基本逻辑结构为“少年福利政策—少年保护政策—少年越轨政策”，分别对应“未雨绸缪之策”“遮风挡雨之策”和“亡羊补牢之策”，其存在两种逻辑顺位：其一，从历史发展的事实逻辑来看，先有少年越轨政策的发展，其次为少年保护政策的发展，以及少年福利政策的发展；其二，从价值优先的决策逻辑来看，少年福利政策优先，其次为少年保护政策，以及少年越轨政策。进一步的详尽论说，参见前引〔5〕，高维俭书，第192-197 页。，结合了上述少年案件的分类、主旨和特点。

其二，实践中宜内设两个主干审判业务庭，即结合我国相关立法及司法现状，一方面，根据《预防未成年人犯罪法》的立法规定，少年虞犯案件（可能予以保护处分的严重不良行为少年案件）被置于公安机关和教育行政部门的行政决定程序中，当然其中会衍生出不服相关行政决定的行政诉讼问题，但目前这类案件的数量可能非常有限，且这类案件的司法主旨也主要在于预防犯罪，并采取“教育、感化、挽救”的方针，故而目前宜与少年刑事案件审判庭合二为一，并称“少年越轨案件审判庭”，兼而考虑了“越轨”较之“刑事”“犯罪”的去污名化及教育保护意义。随着未来立法革新和司法发展，可以根据实际需要，再拆分为二。另一方面，鉴于我国尚无专门的少年福利法，“少年福利”与“少年保护”理论观念尚未获得明确的区分，且司法实践中的少年福利案件还为数颇少，以及少年福利案件和少年保护案件审判的主旨大体都在于少年被害预防和维护少年健康成长，故而，少年福利案件审判庭宜与少年保护案件审判庭合二为一，并称“少年福利及保护案件审判庭”。同理，二者也可能随着发展而拆分为二。

关于不少论者提到的“少年观护庭”，即“主要承担对未成年人进行社会调查、心理辅导、跟踪帮教、矫治回访等审判延伸工作。观护庭可以内设社会调查室、心理辅导室、回访帮教室等”。〔19〕前引〔16〕，丁寿兴等。笔者认为，这是我国少年司法制度早期研究的一个问题，其借鉴来源大抵为美国少年法院的少年观护部门（juvenile probation office，也有译文为“少年缓刑部门”），主要负责少年越轨案件的社会（人格）调查报告以及相应的观察、保护及社区矫治工作。其制度前提是，法院负责社会（人格）调查报告等方面的工作。而在我国少年司法制度的语境中，社会（人格）调查报告的工作职能到底由谁承担，一直都处于非常纷乱的局面，即几乎所有的少年司法参与主体都可能成为社会（人格）调查报告的主体。对此，笔者的基本观点为：社会（人格）调查的基本目的在于查清少年越轨案件的人格事实，而人格事实为少年越轨案件的主要事实，比在案的行为事实更为重要；社会（人格）调查报告的基本主体应当是控辩双方，即控方有职责进行，而辩方有权利进行；社会（人格）调查活动应当收集一系列的关于人格事实的证据材料，而社会（人格）调查报告是基于此作出的关于少年越轨原因及矫治方案的系统分析评估报告，是少年司法的一份核心、结论性的诉讼法律文书，而法院应当是居中的司法裁判者，等等。〔20〕相关详尽论说，参见高维俭：《少年司法之社会人格调查报告制度论要》，载《环球法律评论》2010 年第3 期；高维俭：《再论少年司法之社会人格调查报告制度》，载《预防青少年犯罪研究》2012 年第2 期。故此，笔者并不赞同少年法院内设少年观护庭的主张。〔21〕笔者曾有少年法院内设“少年观护案件审判庭”的主张，但笔者所谓的“少年观护案件”实为少年虞犯案件的意思，即有犯罪之虞的、需要采取观察保护措施（保护处分）的严重不良行为少年的案件。参见高维俭：《论我国少年法院的理想模式》，载《青少年犯罪问题》2001 年第1 期。

至于立案庭、执行庭、审监庭以及研究室、政治部之类的庭室或部门设置，根据实际需要，参照其他人民法院，合理配置即可，在此不再多言。

三、我国少年法院：如何发展

少年法院的建设和发展是一个持续不断的系统工程。少年法院创设方案中应当包含其创设后的发展方案，而这却是我国诸多少年法院创设方案所忽略的一个重要方面。有道是：不谋全局者不足谋一隅，不谋万世者不足谋一时。我国少年法院的创设方案，不仅需要系统谋划其全局，还需要长远谋划其未来，否则必然是一个不周全的方案。其未来之长远谋划，即在其创设后，我国少年法院应当如何发展的长远策略问题。笔者认为，其中应当考虑如何系统推进相关的法律实践、立法供给和理论基础发展等三个基本问题。说到底，少年法院的设立只是一个机构形式问题，相应的理论基础、立法供给和法律实践等三个基本问题才是其中的实质内容。内容决定形式，而适当的形式有利于承载其相应内容，并促进其发展。少年法院是否创设的问题，取决于这三个基本方面条件的具备程度；少年法院如何发展的问题，也在于这三个方面如何系统发展。

（一）系统理论问题

没有系统的理论，就没有系统的立法，也就没有系统的法律实践。少年法院如何发展，首先要关注其理论基础如何系统发展。

1.少年法院创设及发展需要系统的理论基础

少年法院系统发展所需要的理论基础不仅仅是少年法院及少年审判制度本身的局部理论基础，而是需要整个少年司法制度、少年法治系统以及与此关联的更大范围的制度系统的理论基础作为支撑。这些理论基础即系统严整的少年法学理论体系。

2.系统严整的少年法学理论体系需要一个长期持续的研究及实践的辩证发展过程

系统严整的少年法学理论体系的形成需要一个长期研究探索的严谨的学术过程。我国学界致力于此的历程大约三十余年，有一些标志性的成果。〔22〕林纪东：《“少年法”概论》，我国台湾地区编译馆1972 年版；徐建：《青少年犯罪学》，上海社会科学院出版社1987 年版；肖建国：《中国少年法概论》，中国矿业大学出版社1993 年版；康树华、向泽选：《青少年法学新论》，高等教育出版社1996 年版；姚建龙：《长大成人：少年司法制度的建构》，中国人民公安大学出版社2003 年版；张鸿巍：《少年司法通论》（第三版），人民出版社2022 年版；前引〔5〕，高维俭书。其中，笔者的《少年法学》（商务印书馆2021 年版）尝试建构了一套系统严整的少年法学理论体系，但有待于通过理论研讨、专业教学和实践检验等路径进一步充实、校正及优化，并形成业界共识，从而转化为对相应立法革新及实践探索持续不断的推进合力。

笔者认为，系统严整的少年法学理论体系建构的基本要领及思路在于：秉承少年法的独特价值和原则，遵循少年法的基本规律，结合相关的立法和法律实践，展开符合少年法律政策基本结构的系统逻辑推演，从而建构出一套独立的理论体系，区别于传统部门法理论，并系统地摆脱其对传统部门法的理论、立法、司法及执法的依附局面，彰显其自身的特性和逻辑，从而为少年法治事业的持续长远发展提供系统完备的理论基础，并系统服务于相关的立法革新和法律实务的发展完善。这是少年法院在设立之前、设立之中和设立之后都必须注重不断系统提升的一个关键的基础环节。

（二）系统立法问题

我国少年立法经历了三十余年的发展，取得了显著的成就，但仍然存在诸多缺憾或立法供给不足等问题，亟待改革完善，以形成系统、全面、优质的立法供给，促进少年法院、少年司法以及少年法治事业的系统发展。

1.我国少年立法的历史、现状及缺憾

从1987 年《上海市青少年保护条例》开始，我国少年立法经历了三十多年的发展，逐步形成了以未成年人“两法”（《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》）为专门立法，以刑事法、民事法、行政法和社会法的特别规定为附属立法的全国性的总体立法格局，从而大致具备了少年立法体系的雏形，但总体上还相当滞后，对我国少年法院、少年司法以及少年法治的发展需要而言，颇显立法供给的系统不足。其宏观的基本原因为：一方面，由于缺乏系统严整的少年法学理论体系指导，其系统全面性和逻辑严整性很难实现，从而难免造成一些重大的系统性缺憾；另一方面，我国少年立法基本上采取的是自身发展的道路，对域外一个多世纪以来比较成熟的少年立法经验的学习借鉴相当缺乏，从而也明显落后于世界少年立法发达国家或地区的水平。

我国少年立法的基本缺憾至少包括：（1）我国没有专门的少年福利法，甚至连一个相应的地方性法规都没有。而世界范围内，专门的少年福利法（或儿童福利法）是大多数国家的立法标配。（2）我国《未成年人保护法》，虽经数次修改，篇幅达132 条之多，但仍然主要停留于宣言性，连自主的法律责任体系都没有，且适用性非常弱，被引据于少年司法实践的案例为数不多。（3）我国《预防未成年人犯罪法》，亦数经修改，篇幅达68 条，但亦鲜有少年司法实践案例的引据，适用性颇弱，且亦多有流于宣言性的问题。〔23〕但值得特别注意的是，该法经过2020 年的修订，较为系统地规定了专门教育及保护处分制度，旨在重点规范和完善少年越轨分级干预的制度体系，以回应相应的社会关切和制度痛点问题。其中似有少年越轨法的功能转向意图，具有缓解该法功能定位模糊问题的意义。（4）我国刑事类、民事类和行政类法律中的附属少年法律规范，是我国少年法院、少年司法及少年法治实践中最具适用性的少年法律规范，然而其对于这三大传统部门法的依附性势必造成其无法摆脱传统部门法的基本理念、基本原则、基本制度束缚，同时无法系统融入少年法的基本理念、基本原则和基本制度的价值及逻辑体系中，并在具体的实践中常常发生抵牾。例如，相关的刑事法律制度常常在惩罚威慑和教育矫治的理念之间游离徘徊，《中华人民共和国刑法修正案（十一）》关于刑事责任年龄降低至12 周岁的修法就是明证；再例如，短期监禁刑、财产刑和剥夺政治权利对于未成年人合理的适用性问题；再例如，《中华人民共和国治安管理处罚法》的修订一直在纠结于是否及如何扩大行政拘留处罚对未成年人的适用问题，即如何“一罚了之”“一关了之”的问题。而从少年法的理念来看，问题在于如何查找“病因”、如何“治病救人”的科学的保护、教育、矫治及福利方案，而根本不在于“一罚”和“一关”的问题。

2.我国少年立法的完善策略

关于我国少年立法的完善策略，笔者认为，有三个基本策略可供抉择：

（1）域外借鉴，本土结合。即以少年法治发达国家或地区经验为借鉴，并与我国实际情况相结合，梳理归纳，吸取精华。纵观世界少年立法相对成熟的国家或地区，其少年立法体系大体形成了“少年越轨法+少年福利法”的二元模式。相应具体名称不一，但实质内容相当。例如，对于前者，日本称“少年法”，美国称“需要扶助、疏于照管及越轨儿童之矫治与管控法”或“少年法院法”；对于后者，日本和美国称“儿童福利法”。

结合我国少年立法的实际情况，我国借鉴域外二元模式的基本思路可以考虑为：一方面，将《未成年人保护法》扩展改造为“未成年人福利及保护法”，其中系统增设相应的福利法律制度；另一方面，将《预防未成年人犯罪法》调整改造为“未成年人越轨事件处理法”。从而，我国相应的少年立法二元结构模式可以形成，并基本达到国际平均水平。

（2）自主发展，系统谋篇。即以系统严整的少年法学理论体系为指导，结合我国的实际经验，自主发展，系统谋篇。对此，笔者的基本建议是：其一，增设《中华人民共和国儿童福利法》，弥补我国少年立法的一个基本内容缺陷；其二，完善《未成年人保护法》，尤其是健全其独立的符合其特别规范需要的法律责任制度体系；其三，改造《预防未成年人犯罪法》，令其成为未成年人越轨分级干预及防治的系统法律规范体系。从而，我国特色的少年立法三元结构模式可以形成。同时，这“三法”都有必要特别注重强化其适用性，即利于其法律规范在具体的执法及司法实践中的适用，以系统、合理解决少年法律实践中的现实问题。该问题实际上是我国目前少年专门立法的痒点和痛点，故此特别强调。

（3）后发优势，系统超越。即在借鉴吸收域外先进经验的基础上，利用后发优势，在系统严整的少年法学理论体系指引下，着眼未来发展趋向，探索少年立法的法典化，以系统超越目前的世界水平。其一，我国少年立法落后，应当借鉴吸收域外先进经验，争取后发优势；其二，少年立法的世界发达水平已经比较成熟，业已临近、趋向于少年立法的法典化；其三，在系统严整的少年法学理论体系指引下，实现我国少年立法的法典化，系统超越世界发达水平，并非空谈或奢望。此为笔者最为推崇的策略，并业已付诸系统严谨的学术研究，且已有研究成果可资相应的证明。〔24〕相应的详尽论说和证明，参见前引〔5〕，高维俭书第四章之“少年法的立法体系”和附件之《少年法典草案》。

（三）系统实践问题

系统实践问题，即少年法院相关法律实践的系统发展问题。其中，涉及少年审判制度体系、少年司法制度体系以及整个少年法治系统相关实践工作的不断完善及协同发展问题。

1.我国相关法律实践已经形成了初步的系统机制

经过约四十年的发展，我国少年审判制度体系、少年司法制度体系以及整个少年法治系统的相关法律实践工作已经形成了初步的系统机制，如公检法司部门的“政法一条龙”和社会群团及政府相关部门的“帮教一条龙”，其中涉及诸多的特殊理念、特殊原则和特殊制度，包括国家亲权理念、未成年人最佳利益原则、未成年人特别保护原则、社会（人格）调查报告制度、合适成年人制度、寓教于审制度、圆桌审判制度、分级干预制度、刑罚轻缓制度、少年特别隐私权制度、特殊的监护制度以及专门教育及保护处分制度等。这四十年的发展成果及具体的法律实践经验，是我国创设少年法院重要的基础条件。

2.我国相关法律实践仍有待于进一步的系统完善

尽管我国相关法律实践已经形成了初步的系统机制，但随着形势发展，我国相关法律实践屡遭重大挫折，并一直存在着一些重大的系统性缺憾，面临着系统性的发展瓶颈和困境，从而有待于进一步的系统完善。其中，与少年法庭工作相关的重大挫折至少包括：20 世纪90 年代中后期的少年法庭改革发展停滞，十年前少年法院创设未果，数年前司法体制改革过程中少年法庭专门机构被大规模撤并以及诸多少年法庭名存实亡，等等。一些重大的系统性缺憾至少包括：专门少年警务机构的系统缺失，大量理应归入少年司法管辖范围的严重不良行为少年案件（专门教育及保护处分案件）被立法置于行政决定程序中、且相关立法颁行已经三年而至今仍未步入正轨，专业少年社工机构缺乏或不发达，作为少年司法核心要务及科学实证保障的社会（人格）调查报告制度的运作粗略或流于形式，少年法治系统相关主体之间的系统分工及衔接配合机制不畅，等等。

上述这一系列错综复杂的系统性问题，都是我国少年法院设立之后需要着力研究、探索和完善的发展策略问题。这不仅有赖于相应法律实践的持续性系统探索和锐意改革，也需要相关立法革新及立法供给的持续配合，更需要系统严整少年法学理论体系的持续指引，从而形成实践、立法及理论之间循环往复的辩证发展模式，持续不断地推进我国少年法院、少年司法以及少年法治系统良性发展，以逐步趋于成熟和完善，成就为保护我国数亿少年健康成长的、系统完善的法治保障体系。

结 语

关于少年法院的创设问题，我们既要直接针对其问题本身展开切实研究，也要不囿于其问题本身，采取系统思维，拓展并深入于相关理论、立法及法律实践问题。我国少年法庭四十年发展变迁的历史以及举步维艰的现状，已经印证了少年法庭的机构形态及陈旧观念业已不再适应新时代少年法治改革发展的现实需要和未来期望。现实中，不少人并不赞成创设少年法院。这种保守观念很有代表性。对于这种观念背后的理由，笔者在文中基本给予了力所能及的回应。同时，笔者也深知，在现实中，改变人们的既有观念是如此艰难，且常常不是道理所能及的。然而，又能有什么样的改革不是必经解放思想、改变观念以及树立信念，而后方能系统开启、科学谋划以及逐步落实的呢？少年法庭作为少年司法初创期的机构形式尚可，但其散兵游勇、随时调转的队伍状态，如何适应专业化、系统化、集约化的发展需要？殊不知，在这条老路上，少年法庭已经至少两度遭遇重大挫折，且并非改革者不尽心力，而是理念格局和路径选择出了问题。如今，我们要么裹足不前，要么继续少年法庭的老路，要么选择少年法院的新路！