特种设备多元共治模式的探索

赵小兵 林茂盛 戚作秋 耿明

【摘要】为打破特种设备安全监管主体单一化，以“放管服”改革为契机，以多元共治为抓手，对企业、属地政府、监管部门、检验机构、行业协会和社会公众六大主体的职责进行阐述，建立适应国家治理体系和治理能力现代化的特种设备多元共治模式，提出建立多元共治模式下的多部门协同机制、网格化监管机制和“吹哨人”机制，以确保特种设备多元共治模式的有效运行。

【关键词】特种设备；多元共治；网格化机制；吹哨人

【DOI编码】10.3969/j.issn.1674-4977.2024.02.053

【基金项目】本文受2022年度辽宁省科学事业公益研究项目“软科学研究计划”（2022JH4/10100010），国家市场监督管理总局科技计划项目（2022MK020），辽宁省市场监督管理局科技计划项目（2022JS009）资助。

Establishment of Gridded Supervision Mode of Special Equipment Based on Pluralistic Co-governance

ZHAO Xiaobing1，2， LIN Maosheng3， QI Zuoqiu1，2*， GENG Ming4

（1.Liaoning Testing and Certification Center〔LiaoningAcademy of Safety Sciences〕， Shenyang 110036， China；2.State Key Laboratory for Market Supervision〔Crane Safety Technology〕，Shenyang 110004， China；3.Dalian Shipbuilding Industry Group Co.， Ltd.， Dalian 116011， China；4.Operation Branch of Shenyang Metro Group Co.， Ltd.， 110013， China）

Abstract： In order to break the monolithic of the main body of special equipment safety supervision， taking the reform of "put in place" as an opportunity， and taking pluralistic co-governance as a starting point， this article expounds the responsibilities of six major subjects： enterprises， local governments， regulatory departments， inspection agencies， industry associations， and the public. It also proposes to establish a pluralistic co-governance model for special equipment that is compatible with the modernization of national governance system and governance capacity. It also proposes to establish a multi-sector coordination mechanism， grid supervision mechanism， and "whistleblower" mechanism under the pluralistic co-governance model to ensure the effective operation of the pluralistic co-governance model for special equipment.

Keywords： special equipment； pluralistic co-governance； grid mechanism； whistleblower

我國特种设备安全监管体系的构建立足于我国国情。我国虽在特种设备安全监管方面做了大量工作，但仍存在监管碎片化、监管缺位等问题。必须认识到，依靠单一主体力量是难以实现特种设备全面有效监管的，必须积极探索特种设备安全多元共治新模式。此外，2016年原国家质量监督检验检疫总局印发《特种设备安全监管改革顶层设计方案》[1-2]、2022年国家市场监督管理总局关于印发《特种设备安全与节能事业发展“十四五”规划的通知》[3]中，均将“坚持多元共治”作为基本原则，为特种设备监管指明了方向，特种设备安全管理正在由一元政府监管向多元共治转变。

近年来，国内学者对特种设备多元共治模式的探索进行了一些研究。丁文均[4]以“多元主体—多元主体身份（角色）—要素”为主线，从政府、社会和市场等维度出发，构建了特种设备安全多元共治模式。郝素利[5]综合运用多中心治理理论和回应性监管理论，依据中国特种设备安全监管的现状及特点，设计以政府为主导的特种设备安全多元共治模式。詹文华[6]提出加强与行业主管部门的沟通协调，必要时可与行业主管部门开展联合检查，交流执法方法和手段，达到“多元共治”的工作合力。本文结合特种设备安全监管特点及政策要求，在传统监管模式基础上寻求突破创新，以网格化为手段，建立特种设备网格化监管的多元共治机制，构建“监管人员+企业/社区+社会化力量”的多元化网格管控体系，形成监管合力，实现更加高效、精准的特种设备安全监管。

1构建多元共治模式

1.1厘清多元共治主体及其职责

《特种设备安全与节能事业发展“十四五”规划》中将坚持多元共治作为基本原则之一，要求强化战略思维、大局意识、系统观念，按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，坚持齐抓共管，形成整体合力，不断完善“企业落实主体责任、属地政府统一领导、监管部门依法履职、检验机构技术支撑、行业协会自律服务、社会公众参与监督”的多元共治格局[7]。多元共治主体及各主体主要职责如下。

1.1.1企业

企业（涉及特种设备生产、经营、使用的企业）是第一责任主体，只有企业主动落实和保障特种设备安全，才能实现安全生产。企业应按期组织培训教育，完善操作规范，健全责任体系，明确安全生产责任人、特种设备安全管理人员，设置特种设备管理机构，将每台设备落实到人。

1.1.2属地政府

根据《中华人民共和国特种设备安全法》[8]、《特种设备安全监察条例》[9]，国家和地方政府需要加强特种设备安全工作领导，并监督有关部门依法履行监管职责。县级以上地方政府要建立协调机制，解决特种设备安全监管中的问题。

1.1.3监管部门

1）市场监管部门

市场监管部门是主要的特种设备安全监管机构，负责综合管理特种设备安全监察、监督工作，检查高耗能特种设备的节能标准和锅炉环境保护标准执行情况，依法查处违法违规行为。

2）相关行业主管部门

根据“谁主管、谁负责”和“管行业必须管安全”等要求，相关行业主管部门应建立完善本行业内特种设备安全管理体系，拟定工作计划，强化特种设备安全监管，督促和指导特种设备的生产和使用单位履行主体责任。根据《中华人民共和国特种设备安全法》，县级以上政府部门应配合、协调特种设备安全监督管理工作。相关行业主管部门职责如表1所示。

1.1.4检验机构

特种设备检验机构是政府技术监督的代表，主要承担特种设备检验、为相关行政许可提供技术支持、组织作业人员考试以及开展技术咨询和检测服务等工作，对保障特种设备安全管理与使用发挥重要作用[10]。

1.1.5行业协会

行业协会理应按照法律要求通过开展政策咨询服务、教育宣传、特种设备安全培训等方式加强特种设备行业自律，严格监督。

1.1.6社会公众

公众是电梯、大型游乐设施等特种设备服务的对象。群众应自主监督特种设备安全，一旦发现特种设备使用单位有违法违规情况或存在事故隐患，应立即与相关部门取得联系并告知。媒体应报道社会广泛关注的特种设备安全事故，在报道特种设备安全特别重大事故时，应实时更新事故调查处理情况，并邀请参与事故调查的专家通过媒体普及特种设备安全知识。

1.2构建多元共治模式

多元共治模式充分利用企业、属地政府、监管部门、检验机构、行业协会、社会公众力量，形成多元共治格局。属地政府应领导、督促各有关部门依法履行特种设备监管职责，协调解决特种设备安全监管问题；市场监管部门和相关行业主管部门之间应配合、协调特种设备安全监督管理工作；隶属于市场监管部门的检验机构应继续发挥其公益属性，完善检验供给模式，其他检验机构应积极为企业提供技术服务；行业协会应为监督对象提供服务，并监督特种设备生产、经营、使用单位，促进行业自律；公众行使对特种设备安全的监督权力，其中媒体应对存在重大安全隐患、严重违法行为、发生特种设备安全事故的企业及时曝光。图1为特种设备多元共治总体形式。

2强化多元共治机制

2.1建立政府多部门协同机制

2.1.1建立联席会议制度

由国务院安全生产委员会办公室牵头，市场监管部门配合，联合各行业主管部门，建立特种设备安全联席会议制度，确定联席会议主要职责、联席会议成员单位及职责、联席会议议事规则、工作纪律等详细内容，定期开展特种设备安全联席会议，积极解决特种设备安全监管工作中的新挑战、新问题，切实发挥联席会议制度的协同作用。

2.1.2建立协调配合机制

根据特种设备安全监管权责清单，对涉及多个部门职责的事项，针对存在部门间协调配合不顺畅、不及时，重点工作、重大任务行动不协调，工作合力不强等问题，督促相关部门建立健全部门间协调配合机制，加强部门之间的信息互通，促进部门间协同对接，推进职能部门有效融合。

2.1.3建立联合执法机制

充分发挥国务院安全生产委员会办公室的作用，对涉及多个部门职责的特种设备生产、经营、使用单位，联合相关行业主管部门共同开展特种设备普法宣传、监督检查和行政执法等活动，形成相关部门齐抓共管的格局。

2.1.4建立信息共享机制

强化信息化平台建设，推动各部门、上下级之间的数据互联互通和有序共享，逐步建立跨部门、跨层级的特种设备监管信息共享机制，形成全政府力量齐抓共管的良好格局。

2.2建立特种设备网格化监管机制

加速建立特种设备网格化监管机制，构建县级网格、乡镇级网格、村级网格、单元网格四级属地监管网格，充分利用乡镇（街道）、村（社区）力量，将特种设备安全监管工作“重心下移、关口前移”。以行業主管部门为核心，建立专业监管网格，坚持齐抓共管，形成整体合力，织牢织密特种设备安全监管网。

2.3建立特种设备安全“吹哨人”机制

2.3.1鼓励建立企业内部“吹哨人”制度

鼓励企业内部人员向特种设备安全监管部门、相关部门或企业举报特种设备违法行为，共同参与特种设备安全监管。

2.3.2推进纵向横向部门“吹哨人”制度

加强上下级及各部门间的互联互通，特种设备安全监管部门一旦发现企业存在特种设备严重事故隐患，应立即告知企业并报告上级部门。其他政府部门如在执法中发现特种设备存在严重事故隐患，应迅速通知企业和特种设备监管部门。

2.3.3建立检验检测机构“吹哨人”制度

充分发挥检验检测机构的专业作用，一旦在检测中发现设备存在严重事故隐患，应主动告知企业和监管部门。

2.3.4建立媒体公众“吹哨人”制度

充分发挥媒体的监督作用，鼓励新闻媒体揭露特种设备安全违法行为，为政府打击特种设备安全违法行为注入新力量。

2.3.5建立健全特种设备安全“吹哨人”保障机制

建立特种设备吹哨人保密机制，不泄露“吹哨人”的身份信息、举报内容和奖励情况等相关信息，为其提供保障。建立特种设备安全“吹哨人”奖励机制，对于举报问题属实的予以奖励。市场监管部门应畅通信、访、网举报通道，引导群众通过拨打12315、12345、邮寄举报信、传真、电子邮件、走访等方式积极举报；企业应设举报信息公示牌，列出市场监管部门及本企业举报电话、举报邮箱等信息。

3结论

特种设备安全与公众生命健康息息相关，更关乎国家的长治久安，随着经济发展，当前以政府部门为主体的监管模式不能满足特种设备数量急速增加的现实需求，因此要构建多元共治格局。在分析当前监管模式和多元共治主体的基础上，构建多元共治模式，标志着监管模式的进步，需要各监管主体树立大局意识，形成合力，共同推进特种设备全面有效监管。多元共治模式有助于提高特种设备监管效能，维护公共安全，能够弥补执法监管盲区，有效保障特种设备安全。展望未来，持续完善多元共治格局，将使特种设备安全监管体系更加科学化、规范化、智能化。

【参考文献】

[1]施京京.加强顶层设计守住安全底线：我国《特种设备安全监管改革顶层设计方案》出台[J].中国质量技术监督，2016（3）：14-15.

[2]王晓会.我国特种设备安全法律规制研究[D].徐州：中国矿业大学，2018.

[3]市场监管总局关于印发《特种设备安全与节能事业发展“十四五”规划》的通知[A/OL].（2022-12-26）[2023-11-09].https：//www.samr.gov.cn/zw/zfxxgk/fdzdgknr/tzsbs/art/2023/ art_d9664fb21b4d4167b9bc052c0e96b469.html.2022-12-26/ 2023-8-29.

[4]丁文均.特种设备安全多元共治模式与协同度研究[D].北京：中国矿业大学（北京），2023.

[5]郝素利.特种设备安全监管新模式：多中心治理[J].中国科技论坛，2018（7）：9-17.

[6]詹文华，魏盛春.新形势下特种设备安全监察模式探讨[J].中国电梯，2022，33（20）：42-45.

[7]宋继红.特种设备法规体系建设研究[J].中国特种设备安全，2016，32（4）19-23，76.

[8]中华人民共和国特种设备安全法（主席令第四号）[A/ OL].（2013-06-30）[2023-11-09].https：//www.gov.cn/zhuanti/2013-06/30/content_2610577.htm？eqid=c0cd0f750002b1 140000000664673d81.

[9]特种设备安全监察条例[N].人民日报，2009-02-14（6）.

[10]郝素利.特种设备安全多中心协同治理模式研究[J].中国安全科学学报，2019，29（9）：155-160.

【作者简介】

赵小兵，男，1969年出生，正高级工程师，硕士，研究方向为特种设备、公共安全、应急管理。

通信作者：戚作秋，男，1979年出生，正高级工程师，硕士，研究方向为安全技术服务、安全评价、特种设备安全等，邮箱：qizuoqiu888@126.com。

（編辑：李钰双）