土地征迁信访矛盾沟通治理和分类治理研究

陈盛淦

（福建江夏学院公共事务学院，福建福州，350108）

一、问题的提出

信访制度作为一项正式的国家制度，经由党的群众路线和群众工作传统转化形成，是我党发扬人民民主、接受群众监督、维护群众权益、巩固执政基础的重要政治制度。习近平在第八次全国信访工作会议中谈到“要坚持把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，千方百计为群众排忧解难”，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。信访作为一种民意诉求机制和补充性权利救济功能，凭借其灵活性、方便性确定了在多元化纠纷解决体系中不可替代的位置，有效地弥补了仲裁、行政复议、诉讼等权利救济途径的局限性。

随着城镇化进程的深入推进，产业园区开发、旧城改造与新区建设、小城镇和新农村建设等大规模建设项目日益增多，引发了大量土地征迁领域的信访问题，严重影响社会稳定。为此，本文以习近平总书记对信访工作的重要指示为根本理论指引，以沟通行动理论为研究视角，寻求构建土地征迁信访的沟通治理和分类治理的对策建议。

二、土地征迁信访现状及问题

（一）土地征迁信访现状

2021 年11—12 月，通过与WS 区、XD 区信访部门的相关人员深入访谈，了解WS 区、XD 区土地征迁信访的状况、存在的问题。经访谈了解到，WS 区2019 年共办理初信初访事项735 件，办理答复后息诉息访575 件，初访办结率78.23%。XD 区2020 年共有土地征迁信访57 件，约占同期总信访量的5.1%左右，主要涉及补偿标准问题、失地保障问题、土地征占问题和审批手续问题等，其中征迁拆迁补偿问题是信访的核心问题。

（二）土地征迁信访存在的问题

1.信访形势不容乐观。一是重复信访、越级信访问题突出。信访人认为只有找上面的大部门、大领导才能解决问题。二是缠访闹访时有发生。一些信访人认为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”。

2.部分信访事项化解难度大。土地征迁信访往往与利益分配不公、干部作风等问题交织，常常是历史遗留问题与新问题叠加，治理困难多、压力大、难度高。个别信访件属于历史遗留，牵涉面广、时间跨度大，如特殊解决可能导致其他群众提出新的信访，一时难以办结。

3.部分信访事项化解措施不力。有的土地征迁信访化解对策简单地用“多花钱”的方法，使一些信访人误认为“信访实惠”；有的化解针对性不强，导致一些信访事项越化解信访人越不满意；对一些时间跨度大的信访积案和信访老户等问题，协调处理乏力、化解进展缓慢。特别因机构及人员编制设置问题，区直部门及乡镇信访工作人员配置较少，年龄结构偏年轻化，信访业务工作经验较少，缺乏化解措施。

三、土地征迁信访问题原因分析

（一）信访制度层面

当前我国从中央到地方，各级党委、人大、政府、立法机关、司法机关以及政府相关职能部门，均设有信访工作机构［1］，形成了以行政信访机构为核心的“纵向到底、横向到边”的信访网络［2］。而且目前信访的形式有书信访、走访、热线访、网上访等，呈现出多样化趋势。为了解决自身的诉求，上访者可能不仅运用多种信访形式，而且会到多个不同的部门信访，容易导致信访的交织和重叠，形成重复立案、重复调查、重复回复，造成政府财力、人力、物力的浪费，也极易造成责任推诿或处理结果的冲突。另一方面，信访三级终结制形同虚设，一些信访案件已办结，信访人仍以各种理由继续上访。信访案件存在“终而不结”的现象，对信访事项终结后信访人继续上访的行为缺乏有效的制约手段，“终而不结”的现状严重影响了终结制度的严肃性与权威性，严重偏离了信访制度建立的初衷，既导致了一些滥用信访权无理取闹的上访户，甚至产生了靠上访为生的“专业”上访户。

（二）政策执行层面

社会上的很多矛盾和危机也是由于没有建立合理的沟通渠道和沟通网络，没有形成相互协调和相互理解造成的。土地征迁信访者和信访机构工作人员由于在知识体系、成长经历、年龄、身份和地位的差异，容易造成沟而不通的局面，客观上增加了土地征迁信访诉求化解的难度。哈贝马斯认为，在施行任何言语行为时，沟通都必须满足若干普遍的有效性要求，即可领会性要求、真实性要求、真诚性要求和正确性要求［3］。在信访实践中，有的土地征迁信访者不会讲普通话或者带有地方口音，或信访机构工作人员也有地方口音或沟通过程中运用专业术语、法律话语等都可能使对方难以领会，造成沟通无效；有的土地征迁信访者在沟通中过度夸大自身的问题或者仅选取对自身有利的片面事实，有的职能部门采取语言欺骗手段以防止土地征迁信访上访、闹访或进京访等都违反了沟通的真实性要求，造成沟通无效；有的土地征迁信访者在沟通中要求超出政策法规的诉求、无理诉求等，有的信访机构工作人员在解释国有法律、法规、政策时理解错误等都违反了沟通的正确性要求；有的土地征迁信访者在沟通中要求见领导、认为一线接访人员解决不了问题、对一线接访人持漠然、排斥和敌视态度，有的信访工作人员工作态度“冷、硬、横、冲”等都违反了沟通的真诚性要求。

（三）信访群众层面

对于征地拆迁的相关法律政策，部分信访群众对现行的征地拆迁政策未能理解到位，有的是一知半解，有的是从一些不正确的渠道得来一些不正确的说法。部分上访人会断章取义、片面理解，对自己有利的内容就认可，而忽视对自己不利的条款。在征地工作中，部分信访群众往往以城市建成区、发达地区的征地补偿标准和政府招拍挂出让土地的价格来衡量当地征地补偿标准的高低［4］。随着土地“招、拍、挂”制度的实施，土地拍卖的价格与被征地农民收到的土地征收补偿的差距愈来愈大，加之社会保障制度还不够完善，促使农民对征地补偿标准的期望值不断提高。部分信访群众为多获得补偿款而突击建设，并对这部分违法建筑没有获得补偿也存在争议。另外，部分信访群众偏听偏信，所提出的要求完全不符合法律、法规和政策规定；部分信访群众本应该走司法途径实现权利救济，却要求信访部门予以解决，抱着不达目的不罢休的决心，试图通过不断的“上访”“闹访”“缠访”实现自身的利益诉求。为达到利益最大化，部分信访群众以共同利益诉求为纽带，大搞群体性串联集体访，旨在制造群体效应和社会影响。部分信访群众有“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的心理定势，选择“闹访”、进京访、非常时间上访等手段，以达成自己逐利的不良动机。

四、土地征迁信访问题治理建议

（一）土地征迁信访矛盾沟通治理建议

信访作为我党密切联系群众的一种渠道，仅有程序和流程的信访沟通是不够的，也难以培育出良性互动的关系，而应是微观化、人性化、情感交流取向的、理解和共识的沟通。实现真诚、真实、正确和可领会的有效沟通，首先需要接访人员保证沟通真诚、心态平和、文明工作，注意把握话语规则，多换位思考，多倾听、了解信访者当下最迫切的诉求，并能够非常专业熟练地向土地征迁信访者解释相关法律、政策和规定，善于发现诉求中的合理成分，能解决的、简单的诉求要当即落实；不能立即解决的，也要登记在册，限时反馈［5］。当然，任何良性互动的关系都不可能仅依赖单方面行动，信访事项沟通的效果亦无法仅凭信访工作人员单方面获得，也需要提升民众素质，加大对民众学法、懂法、知法、守法、用法的宣传力度，让民众可以理性沟通表达诉求，也可以设立信访代理人制度，从一些行业性、专业性组织，法律援助机构或者相关专家学者中挑选具有良好沟通能力、熟悉相关法律政策、办事客观中立的人员担任信访代理人，为信访民众提供信访服务，并参与协调整个信访过程。其次，要坚持每月15 日领导干部接待日基础上，实行各级党政领导干部开门接访、进门约访、登门走访、上门回访，健全“开门接访标准化、全员接访规范化、带案下访制度化、入户走访常态化”的“四访四化”机制，拓展体制内沟通空间，达到沟通渠道多元化，沟通方向双向化，让信访人看到信访机构解决信访矛盾的真诚之心。最后，要有一个自由、平等的沟通环境。政府在做出征迁决策前应广泛征求群众意见，加大土地征迁工作的透明度，实现“阳光征迁”，对群众关注的征迁工作制度、土地与建筑物的面积测算、办事流程、征迁纪律以及补偿安置的相关政策、实施方案、奖励办法、选房顺序号、困难户申请名单等事项，要通过公开栏、电视报纸、宣传材料等形式全程公示，尊重群众的知情权、表达权、参与权，形成自由、平等的沟通环境。

（二）土地征迁信访“因事分类”治理建议

《信访条例》明确规定信访只是一种行政纠纷解决机制，因而信访制度能受理或者只能受理的范围是访民与行政机关、有管理公共事务职能的组织、企事业单位、社会团体、村（居）民委员会及其工作人员等发生的行政类纠纷，目前占很大比例的信访案例中的民事类纠纷、刑事类纠纷本不属于信访受理范畴。2014 年印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，明确实行诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。同年出台的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》也明确规定信访人申请复查、复核的权利是有时间期限的，而且信访事项办理终结后，信访人仍然以同一事实和理由重复信访的，各级国家机关均不再受理，继续缠访、闹访甚至实施违法行为的，将被依法追究法律责任。2017 年国家信访局又出台《依法分类处理信访诉求工作规则》，进一步规范依法分类处理信访诉求工作［5］。基于此，一方面应继续健全完善诉求表达渠道。除了继续传统的接待、电话、来信、意见箱之外，还可以借助微信、微博等网络信访平台，方便民众表达利益诉求，确保社会各界民意诉求的畅通表达。另一方面要通过宣传教育，让民众了解可通过信访渠道解决矛盾纠纷的事项内容和范围。可以通过电视、小区宣传栏、微信、微博、讲座等多种渠道进行信访范围的宣传普及，宣传内容中明确民众可信访的事项内容和范围、受理渠道等，这样对于可信访的矛盾纠纷事项，民众就可以直接按图索骥向相关的有权处理机关提出信访受理，避免信访人盲目信访、多头信访、重复信访；对于不在信访范围中的事项，信访部门也应严格按照相关规定不予受理并做好相关解释工作。

（三）土地征迁信访“因人分类”治理建议

首先，对于对处理结果不满的信访人，应构建统一规范的信访处理标准重塑信访秩序。在信访实践中，部分信访人有“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的心理定势，并认为只要引起上级重视，得到领导批示，就能快速、低成本实现诉求，信访人表达诉求的方式与激烈程度也会对信访问题的处理结果产生影响。现实中有些国家机关为减少不和谐因素、确保社会大局和谐稳定也会选择对一些缠访、闹访行为的妥协，甚至不惜“花钱买平安”，对部分信访人造成了更大的不公平感，因而，迫切需要构建更加公平规范的信访处理标准才会重塑社会秩序和信访秩序。除了运用上述提到的信访听证、信访调解制度寻求各个利益主体的最佳利益联结点外，还应强化所有信访问题处理的规范化，坚持同样的标准和程序，防止主观性和随意性，无论是长官意志还是信访人的缠访闹访，都不会对信访问题处理结果产生实质性影响，不会造成区别对待。信访人无论以何种形式表达诉求，无论因为缠访、闹访、进京访，甚至实施违法行为，也一样按照法定程序和要求办理，不会因为信访人有这些行为就让国家机关突破法律政策界限做出有利于信访人的结果。

其次，对于生活困难的信访人，设立多元社会救助渠道给予生活帮助。目前，我国已建立了比较完善的社会保险制度和社会救助制度，2020 年已实现全面脱贫。但在现实中也发现部分信访人为自由职业者，抗社会风险能力较弱，更有部分信访人处于无业、半无业状况，甚至身体上有伤残、患病，长时间的上访加剧他们生活的困窘，而生活的困窘可能也会激起他们更多的怨恨和上访。为此，对这部分生活确有困难的信访者应通过多元的社会救助渠道给予生活帮助，如信访人符合国家或地区救助标准的，信访机构工作人员应告知或代为申请；也可以设立省级信访救助专项资金，用于解决生活特别困难、依靠现有救助政策难以解决诉求问题的特殊信访个案；还可发动社会组织、慈善组织、专业社工、社会企业、乡亲资源等社会力量为这部分信访者提供资金救助、实物救助和服务救助，以避免其生活陷入困境，推动信访人罢访。

最后，对于存在心理偏激的信访人，建立综合心理危机干预及支持系统助其改变心态。现实中发现部分信访人表面上是在反映利益诉求，实质上只为争一口气，讨要说法；部分信访人心理症结打不开，长年处于委屈伤心之中；部分信访人已把信访当作思维行为惯性，往往因一些小事或利益问题而长期上访。对于这类信访人，通过化解他们的心理障碍，改变其价值观可能更加见效。为此，建议在信访机构中配备专职的心理咨询员，或与社会上的心理咨询机构建立长期合作关系［5］，为这类信访人建立一个良好的社会心理干预与支持机制，通过“心理疏理、情绪泄压、思想引导”，改变信访人的错误认知［6］，继而改变其不断上访的行为。信访机构还可以与社会工作机构合作，为信访人提供个案工作介入服务，通过对信访人的需求进行评估，为其提供个性化的服务。