周必大对南宋国家治理的建言对策

丁建军，冯世毓

（河北大学宋史研究中心，河北 保定 071002）

周必大，字子充，又字洪道，号省斋，南宋名臣，有《文忠集》传世，《宋史》有其传。 绍兴二十一年（1151）①关于周必大中进士的时间，《宋史》卷三九一《周必大传》载“绍兴二十年，第进士，授惠州户曹”（第11965 页），而楼钥在《攻玫集》卷九四《少傅观文殿大学士致仕益国公赠太师谥文忠周公神道碑》中曰“绍兴二十一年进士及第，授左迪功郎、徽州司户参军。 ”今取神道碑之说。，周必大进士及第，历仕高宗、孝宗、光宗、宁宗四朝，一生仕途比较顺利，仅因两次“反近臣活动”遭遇两次短暂被贬②两次“反近臣活动”，一是指隆兴元年周必大弹劾孝宗近臣曾觌、龙大渊；一是指乾道七年周必大反对孝宗任命近臣张说。。 周必大以其出众的文才和处理政务的能力和敢于担当的精神， 赢得了宋孝宗的赏识。 “孝宗皇帝在位二十八年，厉精求治，久而不倦，圣徳日新，先绍祖宗，宰相凡十有五人，明良会遇，可谓盛矣。求其相为终始，全徳备福，亦未有如益国周文忠公者。 ”[1]正是在孝宗朝，周必大在仕途上不断攀升，历任谏官、侍从、参知政事、知枢密院、枢密使、右丞相、左丞相。

周必大兼军政才干于一身， 一直积极活跃于政坛。目前，学界对周必大的研究成果已然不少[2]。但我们发现， 对周必大的国家治理思想仍有进一步发掘的空间。 周必大的国家治理思想集中体现在其针对当时积弊的众多建言献策之中， 涉及南宋诸多方面的问题， 或针对时弊， 或涉及制度建设。 因此，深入研究周必大的国家治理思想，不仅有助于我们深化对周必大的研究， 也有助于深化对南宋政治的理解。 本文拟对周必大在人才、制度、吏治、国防、社会治理等方面的建言对策加以论述。

一、对选用人才的建言

人才的选用关系着国家治理的成效， 周必大对此有深刻的理解：“用得其人罔不兴， 用匪其人罔不乱”[3]2141。因此，他对人才问题极为关注。乾道七年（1171），刚被召回朝的周必大就在奏札中说：“臣闻立政图事，人才为急。”[3]2111希望朝廷能尽快储备人才。尽管不久之后，周必大又因反对近臣张说而去职，但淳熙二年（1175）周必大被重新召回后， 他又立即强调人才储备的重要：“臣闻富人之造居室也，率种木于数十年之初，故未尝有求而无之之患，况夫兴事造业，贻谋万世，其可不储材于闲暇，而欲取具于斯须乎？”[3]2137淳熙三年（1176），周必大又在选德殿奏对中讲道：“臣尝观司马光历年图序，以为人君之道一，用人是也。”[3]2141其对人才的重视程度可见一斑。

我们不难发现， 周必大多次上书阐发自己的人才观念，时值孝宗乾道七年和淳熙初年，这两个时段正是周必大因两次反对任用近臣被贬， 继而重新起用的时候。 周必大之所以在这两个时段如此强调人才的重要， 这与其反对宋孝宗任用近臣的一贯立场是相一致的， 不仅是对孝宗两次任人唯亲的救偏补弊之建议， 而且是对孝宗的用人思想的正面引导。在长期的仕宦生涯中，周必大形成了自己独特的人才观念，在人才的选拔上，不拘资序，博求文武；在人才的具体任用上，按才分格，量才而用。

（一）不拘资序，博求文武

宋代官员的升迁要经历严格的磨勘考课，遵循“率以法计其历任岁月、功过而序迁之”[4]3840的原则，需要对官员的出身、资历、举主、政绩等因素进行全面的考察。 而在乾道七年，周必大在《论人才》中建言：“臣愿深诏执事，杂举中外文武之才，不限员数，不拘资序，区分所能，总为一籍。 ”[3]2112在周必大看来， 文武官员的选拔不应该拘于资历次序，而应以才能为选拔标准。这一思想无疑有别于宋代传统的磨勘考课原则。 淳熙八年，周必大举荐通经术之士两名和理学家谢谔时，便体现了其不拘于资历次序，注重真才实学的用人选才思想[5]37-38。

针对高宗朝秦桧专权时期因任人唯亲、 排除异己而导致人才匮乏的情况， 周必大建议宋孝宗广纳贤才。 他一方面批评秦桧用人政策之误国：“绍兴初，将相卿士得人为多。 既而秦桧以患失之心济忌嫉之性，同己者用，异己者逐，人才衰落，贻患至今。 ”[3]2137一方面以赵宋先帝为参照，太祖、太宗招揽豪杰，真宗、仁宗时名士相望，建议孝宗效法前代，广纳贤士。 为此在淳熙二年（1175）又建言：“臣愚欲望圣慈明谕二府，为国长虑，博求文武之英，布列中外。近而言之，可使收功于当世；远而言之，又将为利于无穷。 ”[3]2137从近期与长期两个方面指出博求文武英才之战略意义。可见，周必大希望朝廷任人唯贤，搜揽天下文武人才。

（二）储备人才，量才而用

周必大深知人才对国家治理的重要。 早在乾道七年， 周必大就对人才的任用原则和储备方式提出了自己的主张。 鉴于“通才难得”，“优赵魏者不可为滕薛，有文事者未必有武备”[3]2111-2112，因此对人才的任用，他主张不可“任违所长”，也不可“用过其量”，“用过其量， 譬之以骥捕鼠， 使蚉负山，小大虽殊，其失一也”[3]2112。周必大指出了“用过其量”的危害：“用之过其量，赏之不待功。 彼既冒受宠荣，则惧诞谩获罪，于是多方以掩其过，妄作以盖厥愆。 虽以陛下之明，随加谴斥，然而兵民已被其侵扰， 财用已为其蠧耗， 噬脐之悔， 可胜计乎？ ”[3]2118因此，他特别强调要量才录用。

周必大不仅意识到人才对于“立政图事”的重要性， 而且看到了国家急需相关人才时“求之实难”的尴尬。 为解决这一问题，周必大提出必须做好人才储备，不仅平时按照驭军、临边、经理财赋、巡视利害、监司、郡守等分类做好人才储备，而且对各类人才也要有所区分。 可驭军者还要具体分“孰智，孰勇”，可治郡者又要详分“孰中和，孰俭决”，以此类推，“人为一格，格储数人”，并将详细的人才资料收藏在禁中与二府，“无事之日， 预加审覈。遇有任使，按图而取”[3]2112。 这一做法无疑不仅有利于国家的人才储备， 更使政府在急需人才时能够“按图而取”，从而做到随时随事有合适的人才可用，而不至于临事胡乱用人。

（三）引导宋孝宗任贤使能

淳熙三年， 刚刚被重新召回朝的周必大就指出当时用人有“二弊”，其中之一是“上下之分未严”。他强调“任贤使能，人主之柄也”，看似批判了“一官或阙，自衒者纷至。始则不度能否，悉力以求之。求而不得，则设计以取之”[3]2141的现象，实则也在另一方面逢迎了孝宗。须知，周必大两次被贬均是因为反对孝宗对近臣的任命， 而经历了两次被贬之后，周必大已深知皇权的威严，他由一个意气风发的理想主义者而变得圆润起来。 刚被召回朝的周必大向孝宗表示了自己的反省， 甚至淳熙六年曾觌进位少保、醴泉观使时，周必大出乎当时士人的意料为之草诏，“首云：‘八统驭民， 敬故在尊贤之上。 ’士大夫颇惜之也。 ”[6]610但他在强调“任贤使能，人主之柄也”的同时，又曲折而积极地引导宋孝宗选贤任能。周必大起草曾觌进位少保、醴泉观使的诏令，体现了他在官场上的成熟与变通。

二、对制度建设的建言对策

任何制度都难免日久生弊。 宋朝是一个注重制度建设的朝代， 但在执行过程中也逐渐产生了诸多问题和弊端。 周必大在乾道七年和淳熙二年两次复出之际， 都针对科举制和档案管理制度的弊端提出了改革完善的建议。

（一）针对科举代笔之弊的改进建议

科举制度是中国古代重要的人才选拔制度，尤其是在宋代崇文抑武的环境下， 科举成为人们阶层上升的最重要途径，也正因为如此，宋代科举舞弊手段层出不穷。 宋政府为了保证科举制度的公平采取了许多的防弊措施，如搜身、糊名、誊录、锁院、别试等，但作弊之风仍然屡禁不止。 重视人才的周必大， 对于南宋选拔人才的科举制度执行过程中的弊端深恶痛绝。 “臣闻科举之害，切莫于代笔”[3]2118，他认为在众多作弊手段之中尤以代笔情节最为恶劣。 早在隆兴元年（1163），朝廷就下诏：“应令人代名及为人冒名者， 各计所受财依条外，并永不得应举。 ”[7]可见，宋孝宗朝对在礼部省试中代笔与被代笔双方的处罚规定都很严格。 但对地方发解试中的冒名代笔行为， 却没有处罚规定， 这就给地方发解试中冒名代笔者留下了可钻的空子。

乾道七年， 周必大已意识到科举考试中尤其是地方发解试中冒名代笔现象之严重。 他说：“富民乃或捐厚利以假手，主司但知据文考校，往往叨预荐送，遂使实学之士反遭黜落。 ”[3]2118“一切以呈文为去留”的原则本来体现了科举制度的公平，但只注重文章的优劣而忽视了对冒名代笔等种种公然舞弊行为的监督与惩戒， 就很难保证科举考试的公平。因此，针对科举发解试中冒名代笔之风的严重，周必大提出了切实可行的解决办法：在鹿鸣宴之前， 诸州各自委任两名官员召集已通过解试之人， 让他们在知州和通判的亲自监督下再试论一首，“须文理不至纰谬，用字不至颠错”，如此才发放解牒，许可他们去参加礼部省试。如果有不能动笔或者大量错谬者， 立即将其驳回并追查代笔之人依法论处，将驳还的人数再次考试补上。周必大认为，科场防弊，考生众多，难以杜绝代笔，而在既定之后，人员少，真伪就很容易辨别了。 这种防止科举代笔的方法虽属亡羊补牢，若能施行，确实可以有效遏制科场代笔之风。 周必大这种亡羊补牢的措施虽然实用， 但却忽视了对纵容代笔者的考场监考官的责任追究。

周必大指出，在地方发解试中考官平庸，导致考校不精：“惟是三岁发解，凡州县官苟有出身，不问才否，例差考试。其间富于学识，固不乏人。亦有工声律者未必通经，习经术者未必能赋。或学殖不丰，懵于文体。 或久去场屋，忘其旧业。 命题发策，往往颠倒事实，背于义理。 故当校艺之际，则平凡者收，优异者斥。 至使真才实能抑郁而不伸，庸人假儒侥幸而滥中。 非所以崇雅黜浮，劝勤抑惰，罗英俊，育人才也。”[3]2122因此，他提出要精选地方发解试主考官，以改善地方发解试的效果。

（二）完善档案管理的建言对策

在“崇文抑武”方针的指导之下，宋代的文书档案事业也发展到一个高峰， 架阁库的建立是宋代档案管理的一大特色。所谓架阁库，就是用木质架子盛放管理文书档案的机构。 架阁库制度起源北宋时期， 其设立之初便制定了相关的档案整理和保管制度。 元丰改制后，三省六部制恢复，各部均设置了架阁库，储存档案，地方诸路、州、县亦各自建立了架阁库， 从中央到地方形成了一套完备的档案储存管理体系。

在文官政治发达，公文繁杂的宋代，架阁库的档案管理效率直接影响着行政效率。淳熙二年，周必大针对架阁库档案管理中存在的问题提出了整改建议。 “其如岁月滋久，浸不加省，屋宇疏漏，风雨弗蔽。 至其甚则吏恶害己而去其籍。 ”[3]2138架阁库不仅房屋破漏，而且管理混乱，导致官员档案丢失严重，“四方之人经部陈理身事者，稍涉岁月，吏必以无案牍为解”[3]2138。 针对此种情况，周必大建议：首先，应恢复“绍兴之制”，让各部架阁库的主管官员将档案逐一检查清点， 每月到六部书押签字，各部郎中亲自去架阁库检查；其次，仍然设置“一般簿籍”收藏于长贰厅，以备参考，遇有索用档案时，需要郎中画押的帖子发放给主管官员，才能取用；即不仅要及早修缮架阁库房屋，而且要完善其管理和查阅制度。

可惜周必大的这些建议并未得到真正的落实， 这从他在淳熙六年的上奏中便可窥见一斑：“近日轮郎官点检，则所谓屋者，仰视乃与天通，傍观殆无壁落”[3]2184，甚至发现有人偷窃吏部案卷欲卖往外地，被缉捕时又将文书档案丢弃在水中。对此，周必大再次重申了应重视对架阁库的修缮，让六部主管官员在架阁库旁设立廨署，方便检查，以免丢失。 这一次上奏引起了孝宗的重视。 《宋会要辑稿》记载：“淳熙六年十一月二十七日,诏：‘临安府修葺六部架阁库屋， 其主管官员居止令就库侧兑换廨舍，使朝夕便于检校，以防文书疏失。’从吏部尚书周必大请也。 ”[8]9339历时四年，经过周必大两次上奏，才落实了六部架阁库的修缮，促使南宋档案管理工作更加严格规范。 此事体现了周必大的严谨与执着。

三、对吏治建设的建言

乾道年间，孝宗曾积极谋划再次北伐，以雪符离战败之耻， 然而张浚、 吴璘等抗战派将领的去世， 让孝宗的恢复之志备受打击。 在对外不能施展宏图的情况下， 孝宗把目光逐渐转向了对内的整顿，由此“事功型”官员必然受到孝宗的重视。周必大也是在此时逐渐向孝宗传达了自己的吏治思想，解决官员“数易之弊”和防范荐举之弊是周必大吏治思想的重要内容。

（一）主张官员久任

乾道七年（1171）四月，周必大上书《论四事》就提到了官员“数易之弊”：“夫数易之弊深矣，且以二年为任者论之，到官半年，始知风俗。 去替半年，已怀归志。其间留心政事，仅有一岁。若又不待满而选易，则弊何由不生乎？簿书缘绝，将迎劳费，特其小节耳。臣愿陛下坚持久任之说，深监数易之害。有治理效，且增秩赐金，以须其成。庶几革苟简之风，塞侥幸之望，而循吏稍见于世矣。 ”[3]2115

官员的频繁调动， 致使难以苛求地方官员做出良好的政绩，且助长了因循苟且之风，因而周必大建议孝宗实行官员久任，以革除弊病。 此后，周必大关于久任的问题有多次详细的论述。

乾道七年八月，周必大曾与王之奇、陈良翰一同在选德殿奏对，孝宗认为自己在位已久，未有成就， 治理的好坏也不知道， 命周必大等人陈述实情。 周必大等以文字陈奏：“陛下练兵以图恢复而将数易， 是用将之道未至； 择人以守郡国而守数易，是责实之方未尽。诸州长吏，倏来忽去，婺州四年易守者五，平江四年易守者四，甚至秀州一年而四易守，吏奸何由可察，民瘼何由可苏！ ”[4]11967

在周必大看来， 无论是将领还是郡守都存在着过度频繁调动的问题。郡守的频繁调动，导致难以责求其治理的实效，奸吏也无从追查。周必大也更加详细地提出了久任的实施办法：“愿陛下择将择守，审于其初而久于其后。 其命之也，必使条具如之何而治军，如之何而治民，几年而某效可著，某弊可革，几年而某事可成，某害可除。”[3]2120换言之， 周必大认为将领和郡守的选择要从任命前和任命后两方面改革，任命前谨慎审查选择，任命后对照其任期目标进行检查， 既给予其久任的治理时间，也督查其任期目标的落实情况，从而达到军队治理和地方治理的效果。 宋孝宗“善其言，为革二弊”[4]11967。

淳熙二年（1175），周必大再次强调久任问题是“当今要务”，向孝宗奏言：“臣愿陛下劳于用人，逸于仰成，凡任以职，必责以是事，久其岁月，尽其才力。 底绩而赏使之劝；瘝官而罚使之惧。 ”[3]2125对边帅的任命问题，周必大也提出了相应的看法。他说：“欲固垒则垒未固，欲屯田则田未辟。版曹有馈边之费，边民无定居之心，其故非它，特在于要近效、守常格太过耳。 ”[3]2128“要近效”“守常格”所讲正是有宋朝的一大弊病——边帅频繁调度而无事权。 因此， 周必大言：“臣谓若只如寻常所用守臣，而不假以事权，示以久任，则不过年岁间，又将更易。望其怀远图、立大功难矣。”[3]2128又举前代李牧、羊祜和北宋前期李汉超、郭进、贺惟忠等久任边帅的例子，希望孝宗效仿，久任边帅，假以事权。

宋初以“防弊之政”作为建国方针，为防止地方官员势力坐大而频繁调动官员， 在长期恪守此种“祖宗家法”的情况之下，久任制度很难完全实现。以至于宁宗即位之时征求直言，时任礼泉观使的周必大上奏四事，其一仍在强调久任问题，指出频繁调换官员带来的耗费问题：“今外路迎送守卒监司，借请不赀。 凋耗郡计，最为大弊。 其尤可虑者，川广小郡，厢禁军人数至少，每遇迎新送旧，往往别作名色，尽数差拨。 ”[3]2207各地借迎送官员的机会巧立名目，造成了朝廷的巨大浪费。正如周必大所言，“深戒数易”可以“不劳更张”，实在是再好不过。可“数易之弊”又正是赵宋王朝的固疾所在，想要根治又谈何容易。

（二）改进荐举制度

荐举是下级官员升迁的重要途径， 发展到宋代已成为官员管理制度的重要组成部分。 在周必大眼中，荐举人才是“唐虞之遗法”的体现，他认为效仿上古先王的举荐可使“上不泛问，下不泛应，是故所取必合众论， 所用必称厥职， 不亦简而易当，敏而有功也欤？”[3]2121正是由于对荐举的看重，周必大不仅看到了南宋荐举制存在的诸多弊病，还相应地提出了自己的解决办法。

其一，所荐太多，不可尽用。 周必大看到在举荐过程中，“诸路所荐，无虑数百”“合在庭所举，又百余人”。 在推举了如此多的官员之后，真正被皇帝召见的不过一二人， 其余人不过在中书省登记姓名而已，再有需求又要重新索求，如此必将浪费大量人力。 为此，周必大认为应“复行杂举之制”，具体而言就是“假令办某事须某才，则诏公卿各举资任相当、堪此委用者一人，然后取众所共称者而用之。”其利有四：“合廷臣之言”“采众人之论”“嘱托之私绝”“虚文之弊革”[3]2121。

其二，阙少员多，经营之风盛行。淳熙二年，周必大言:“臣窃见荐举选人之弊，莫甚于今日。”[3]2136一针见血地指出当时荐举所存在的问题， 他认为朝廷“阙少员多”，几近十年才有一任空缺，而受举荐之人众多，等到召其上任之时，年岁已久，多因事故而不能出任。如此造成了“巧于经营者千岐百辙，安于平进者终身陆沉。 有位则苦人干求，居官则务相倾夺”[3]2136的后果。对此，周必大提出可“将任内所得改官状”，遇到官员任期满时，待举主及格，再一一引见被荐举人。 如果改官之人太多，就依照乾道以前的旧法，每年限定改官人数，多余人员等待次年改官。周必大自信依此法施行，便能实现“朝廷无官冗之患，寒士有寸进之期。稍厚士风，渐革积弊。 ”[3]2136

其三，荐举连坐之法不严。荐举是宋代官员改官升迁的重要方式， 在举荐过程中难免存在徇私现象，因此，在宋代荐举制度中，被举人有违法行为时，举主需承担连带责任，此即举官连坐制度。然而“法本无弊，推而行之非其人，弊则随之。 ”[3]2157周必大看到每年所荐举的官员鱼龙混杂， 光靠举词难以辨别是否真的贤才， 而徇私嘱托现象仍然十分严重。虽然在宋代的举状中，举主通常会写下“如蒙朝廷擢用而后犯入己赃，臣甘当同罪”，但嘱托之风已盛，难以杜绝。 被举荐之人违法，举主也往往不受惩罚，荐举连坐之法形同虚设。 为此，周必大建议应严格落实举官连坐制度，且“务在必行此制”。

而令周必大意想不到的是， 多年后自己因被举荐人受贿而受到连坐。 《宋史》记载，淳熙十五年，周必大“坐所举官以贿败，降荥阳郡公”[4]11971。可见， 被荐举人的才德实在难以保证， 如其所言“自尧、舜以来，盖莫难于知人。既非声音笑貌所能求，又非阀阅课试所能尽。 ”[3]2157荐举连坐之法虽早已有之，却难以落实，而周必大也只能强调“申严此制”。 周必大自己因所举荐的官员受贿，被追究保举不当之责而受到降爵位的惩罚， 可爵位在宋代只是一种荣誉虚衔。降爵位的惩罚，并不能损害举主的实际利益。 因此，终宋一朝，荐举徇私之风也未能杜绝。①南宋荐举制度的痼疾，并未因周必大的建言而有所好转。据《建炎以来朝野杂记》甲集卷六《绍熙许荐士嘉泰罢泛举》记载：“绍熙元年冬，又诏监司、帅守满秩造朝，陛对之际，许荐所部人才一二人，如无，听阙。文武髙下，皆无所拘。其后三年间在外被荐者八九百人，朝廷不能尽用，但令中书省籍记其姓名而已。”（第142 页。）同书同卷《何自然论荐举》条又老调重弹：“赵子直秉政，引用所知，多自外径除馆学者。 何自然为中执法，以其废坏寿皇成法，尝上疏言之。 庆元元年六月己卯。 已而有旨，除甲科及经擢用人外，须历知县有政绩者，诸司荐举乃得除职事官，用矫其弊。 命下，自然复言：‘若此用人，必有二弊：一则其人政事虽无可述，而有势力可宛转，移书遍嘱，剡荐鼎来。 二则诸司之中，茍有强有力者为之主张，则它司莫敢违拒，寒畯之士无由可进。请诏诸司取实有政绩者，连衔以闻，仍关御史台照会，若有不公，许本台觉察。 ’从之。 元年十一月庚戌。 自然虽有是言，然终不能革。 嘉泰初，邓有龙察院复奏：‘自庆元三年至六年，在外被荐者无虑千余人，其间或乏廉声而举充廉吏，或素昧平生而举充所知，或不能文而举可备著述。 至于庙堂亦无以处之。 愿诏中外臣僚，自今有人则荐，无人亦阙，倘所荐非人，当择其尤者，而觉察以闻。 ’疏奏，从之。 元年七月丙戌。 然亦未尝有觉察者。 ”（第144-145 页。 ）

四、对国防建设的建言对策

周必大官拜枢密使之时， 孝宗曾对他说：“若有边事，宣抚使惟卿可，他人不能也。 ”[4]11970这是孝宗对周必大军事才能的高度肯定。 在与金人对峙的过程中，南宋形成了四川、荆襄和两淮三大防区，周必大对此三大防区的防御工作亦多有建言，尤其他对四川马政的大胆建议和对两淮民兵的管理思想，展现了一个文官难得的军事见地。

（一）有关四川马政的建言

四川作为南宋重要的边防地区， 其战略位置至关重要，而又距京畿之地甚远，其管理一向是南宋朝廷的难题。 如前文所述，周必大一直坚持“久任边帅”并假以事权，这同样也反映在他对四川地区的管理意见上。

南宋在驻军各地设有管理财政的总领所，以制约武将权力。 南宋初，吴氏家族镇守四川，吴挺统兵时欲自行买马，时任四川总领的李蘩上奏反对，言两司竞买，势必造成马价上涨，而其实是想让吴挺分享更多的权力。 针对此事， 淳熙二年，周必大上奏《论马政》，认为李蘩“其言虽切，固难尽从”。 并说：“吴挺既当一面，自宜计军中之利害。”[3]2133有学者认为周必大对李蘩的意见提出异议，是基于安抚边将之意[9]98。 而笔者认为周必大希望朝廷将买马的权力下放给吴挺， 其出发点是想要四川的边防与马政相协调。 此想法在淳熙十三年上书的《乞令四川制置司通知马政》有具体的论述：“臣闻蜀有边防， 有马政， 前后议者多云，二者必须相关，然后事体归一，朝廷亦尝屡行申饬矣。 其如制置司专任边防， 市马多寡在所不问。都大司专主茶马，支费浩瀚，有所不惜。若非两司通知其利害，则虽欲使之协力，何可得也？ 且陛下以全蜀兵民之寄付之制帅，虽御前诸军，犹许节制，总所钱物，犹得商確，而马政独不预闻，可乎？臣愚，欲望陛下特降睿旨，今后凡每岁市马若干，价值增损若干，收支茶彩银两若干，并令制置司通知。如此则论议归一，边防、马政不致相妨，实为悠久之计。 ”[3]2199

周必大所提议将边防与马政“事体归一”，此种做法势必容易造成吴氏家族在四川势力的膨胀。以周必大多年的为官经验，当不至于没有考虑到此节，然而其依然大胆上奏，提出此建议，应当是出于加强四川地区边防的考虑。

（二）有关两淮民兵的建言

作为南宋三大防区之一的江淮地区， 是拱卫行在临安的第一道防线，是东南江浙地区的屏障。南宋朝廷沿袭了北宋旧制， 在江淮地区招募了大量民兵以弥补防御力量的不足。

周必大非常看重民兵的作用， 他曾在给边将王仲行的信中，提醒其要重视训练民兵，并用孔子所言“不教民战，是谓弃之”来告诫对方。然而民兵毕竟只是正规军队的补充，宋廷对其亦有猜忌，如管理不慎，担心其可能成为地方的不稳定因素。对此，周必大提议效仿古制，在对待民兵的管理上实行“兵民合一”。 而朝廷内部对于“兵民合一”的看法并不一致，“或谓公家无所费而坐获其用， 有利无害；或疑缓急退怯，牵动正军，有害无利”[3]2166。对两淮民兵不同看法， 导致了对其管理成为了南宋朝廷必须面对的一道难题。 周必大则提出了分类管理的具体意见， 他认为两淮百姓中虽不乏勇者，但慵惰者亦不少，因此在征集民兵时，需要将二者区分开来征集。 淳熙五年，周必大上奏《论两淮民兵》，具体论述道：“今莫若择膂力刚、驰射精、志气果者，自为一等。岁时程其技艺，部以节制。平居无事，特与蠲免徭税以劝之。 设遇调发，可以责其用命。 比之泛泛纠集，殆不可同日而语也。 此外则将疲懦不堪战斗者， 依旧结集保伍， 使卫护乡井，备御他盗，亦不至全为无用。 ”[3]2167

显然， 周必大在两淮民兵的管理问题上借鉴了前代府兵制的做法。其“择膂力刚、驰射精、志气果者，自为一等”的做法，又于府兵制有所创新；而将战斗力较差者集结为负责维护地方治安的保伍， 则又吸收了保甲法的优点。 周必大提出的分类管理，各尽其用的想法，既能提升民兵的战斗素养，又有利于地方治安的维护。

宋孝宗时期的两淮，“岁月浸久， 欲固垒则垒未固，欲屯田则田未辟，版曹有馈边之费，边民无定居之心”[3]2128。周必大剖析其原因，认为“其故非它，特在于要近效、守常格太过耳。 盖要近效，则悠久之计有不暇为；守常格，则远大之谋有不容施。 ”[3]2128他建议对两淮守臣应“明示久任之指，责以必成之效，毋掣其肘，毋代其斫。 有治绩则且增秩赐金，勿遽移改。 彼知朝廷委寄既专，异时无可推避，必将悉其知略，不敢萌苟简之心，而陛下之忧顾宽矣。 ”[3]2128

五、对南宋社会治理的建言

南宋的核心区域是东南的江浙地区， 因此对该区域的治理也是周必大关注的重点。 针对南宋在江浙一带治理过程中的突出问题和存在的风险，周必大也提出了许多具体的对策建议。

（一）约己使民，爱惜民力

由于南宋比北宋版图缩小， 且长期受到外部的军事压力，既要维持一支人数众多的军队，又要供养一支日益庞大的官僚队伍， 从而导致南宋的财政压力一直十分紧张， 进而导致对各地财赋征敛的加剧，又进一步导致社会矛盾的激化。针对高宗朝以来南宋地方官府及其官吏低价强买日用品的情况，周必大于绍兴三十年十月上奏，请求严令禁止， 其奏疏中写道：“臣姑以江东诸郡观之，监司、守、将则有公库之例，属官、僚吏则有直厅之行，凡百供需，比之市价，大率十亏四五，亦有不止此者。盖由市易司剥下媚上，恣为低昂，居台府者，承例取足而已，僚属从风，复何惮乎？ 至于酬值之不时，渔取之无艺，系人贤否，尚未论也。夫营生之艰，莫若小民，终日市廛，仅糊其口。在官者常有以利之，犹惧不给，况可瘠之以自肥乎？违制伤廉，理宜痛革。 今若止命户部检坐条法，申严行下，则彼且以常事视之， 不过揭牓于门， 抑铺户供文书而已，未遽止也。臣愚欲望圣慈明饬监司、郡守，自今公库、私家，凡金缯、器用、食饮之所需，一切以市价为准，毋循旧弊置行直厅。必以身先，乃可率下。倘不如律，以赃坐之。 庶几百物之价平，小民之惠徧。 取进止。 ”[3]2100

十月二十五日，三省同奉圣旨依奏。即周必大的该奏请得到了采纳，一定程度上缓解了官府和属吏低价强买民物所导致的日益激化的官民矛盾。

道八年二月三日，在所上《乞优恤二浙》的劄子中，周必大写道：“且如中兴以来驻跸二浙，逾四十年，盖今日根本之地也。 平时当爱养其力，缓急乃深得其心， 而赋税供亿反重于他路。 盖四方州县，近则畏监司之刺举，远则惧上台之诘责，审于举措，莫敢轻发。 惟近甸官吏则不然，或陈其利而掩其害，或徇其名而蔽其实，凡有献明，率称奉旨行之，吏民以其出于朝廷，莫敢违者。如近日越、婺诸郡以隐漏为名，增无实之税是也。窃料陛下特未详知，知则必有以处之矣。 臣虽书生，岂不思邦计未裕而徒为空谈，然而日侍清光，窃叹陛下有养民之徳，而有司无体国之风也。 敢冒昧言之，愿陛下深诏执事爱惜民力，譬如子弟富实，它日父兄有不时之须，虽竭其囊槖以济用度，夫复何怨，不必平居无事骤增科调，使怀戚戚也。 诗曰：‘惠此京师，以绥四国。 ’惟陛下念焉。 取进止。 ”[3]2123

在这份劄子中， 即周必大建议平时要爱惜民力，尤其要优恤作为南宋根本之地的二浙百姓，以便巩固这一根本之地。此外，他也注意减轻其他地区百姓的负担。 他曾利用侍经筵的机会， 建议孝宗：“蜀民久困，愿诏抚谕，事定宜宽其赋。 ”[4]11966在权礼部侍郎时，“江、湖旱，请捐南库钱二十万代民输，上嘉之”[4]11967。 针对南宋“今日之要务，莫先于任官而患其甚冗，莫急于理财而患其未裕，莫重于训兵而患其不精”的问题，周必大在淳熙二年八月的《论任官理财训兵三事》中提出了“力裁入流之数，以清其源，毋艰既仕之路，以遏其流，庶几数年之后，其弊稍革”[3]2131。 他希望宋孝宗学习仁宗朝的做法“上自内廷，下逮百司，不急之用，悉加裁减，臣愿陛下举此成宪，委官力行之，然后遍谕诸道帅守、监司，体上德之恭俭，思邦用之未裕，苟可约已使民，悉意奉行，下逮将迎之侈费，馈送之违制，毋得复遵旧例，曲徇私情。 又择廉清公正之人身为之帅，而擿其不如诏者显黜之，斯救弊之要术也”[3]2131；依据“兵贵乎精，而不贵乎多”的历史经验，建议选将练兵，以精兵取代冗兵。 为了实现精兵，周必大任枢密使时还创设了诸军点试法，即随时抽查和淘汰不合格将士， 以至于一些平庸的将官主动请求罢黜军职，其成效明显，因此受到了宋孝宗的称赞：“此枢密使措置之效也。 ”[4]11970周必大的这些思想和措施均抓住了南宋国家治理的要害。 只是“三冗”痼疾，宋朝直至灭亡都没能治愈。

（二）合理配置军队，加强重点防范

除了减轻征敛，缓和社会矛盾的建议外，针对当时“江、湖、闽、广山长谷荒，无知之民，春夏归农，秋冬散剽，所在有之”[3]2113的情况，周必大也很注重对重点地区加强防范， 尤其重视对作为专政机器支柱的军队的建设和合理配置。 这在周必大的《论诸路帅臣将副》（乾道七年七月十四日）、《论军政》（淳熙二年六月十三日）、《论军士纪律》《论添注赣州军马》（淳熙二年十二月二十三日） 等劄子中有充分的体现。例如，鉴于“赣之为州，南限岭表，东接闽境，西连湖湘，其北则自庐陵至于豫章皆在下流，自昔最为控扼之地，其人劲习武，特异他郡”，周必大建议增加驻赣州军队的人数，“庶几逆折奸萌，使一路得以奠安。万一湖南、闽、广小有盗贼，亦可就近调发，不必远劳大军。”[3]2139他甚至对剿灭活跃于江西虔州一带之茶寇的具体作战方式提出了如下的建议：“欲乞指挥皇甫倜将诸处官军，只分布在江西、湖南控扼去处，使贼不敢睥睨州县，一则免兵卒暴露，二则省运粮之害，或有偏禆知贼所向，愿带所部人掩袭者听。却专令辛弃疾择巡、尉下弓兵、土豪壮健者，随贼所在，与之角逐，庶几事力相称，易于成功。”[3]2135即官军不要被茶寇牵着鼻子走，而是要注意讲究战术，同时还要注意区别贼魁与胁从之众， 对反叛者实施分化瓦解之策：“臣闻贼魁数辈自知罪恶贯盈，不可幸免，往往劫制胁从之人，为必死之计，悉力以抗官军。使彼虽欲自拔， 势有不敢。 向来朝廷虽有杀并之赏，而未闻开其徒悔祸之路。欲望圣慈因数州之劳弊，特降指挥，令监司、守臣先次条具恤民事件，其间带说贼中胁从之人，本非得已，知能翻然悔悟，杀戮贼首，不惟可以赎罪，自当格外补官，重行赏赐。 庶几转相告报，离散党与，指日平殄。 ”[3]2135-2136此即周必大主张对叛乱者采取分化瓦解、 剿抚并用之策略。

六、结语

周必大生于战乱频仍的两宋交替之际， 对南宋王朝的孱弱有着清醒的认识。 作为宋孝宗朝的重臣，他一直致力于追求富国强兵的理想，并受到有恢复之志的宋孝宗的赏识， 从而为周必大在仕途上逐渐攀升提供了契机。 作为一个有责任感的士大夫， 周必大对南宋的国家治理确实也做出了自己的努力，其建言对策都有的放矢，切中时弊。在用人方面，周必大主张选用人才要不拘资序，博求文武之英；任用人才要预先储备，并且要量才而用。他提出了对各类人才“分格”管理的举措，平时做好人才储备，以免临事无合适的人才可用。在完善制度方面， 周必大针对科举考试之地方州府发解试环节代笔现象严重、考官不精的问题，以及南宋档案管理中的严重疏漏和失职现象， 都提出了切实可行的改进建议， 推动了南宋科举防弊和档案管理工作的完善。在吏治方面，周必大主张官员久任， 并针对荐举制执行中存在的问题提出了改进措施。在国防建设方面，周必大对四川马政和两淮民兵问题提出了独到的见解。 针对南宋初期地方治理中存在的征敛过度问题， 周必大提出了减轻征敛， 缓和官民矛盾与加强防范相结合的社会治理对策；对影响全局的“三冗”问题，他也提出了针对性的正本清源的改革建议。 这些具体的建言对策，虽然有些零散，但将其综合起来，则充分体现了周必大标本兼治的国家治理思想。 只可惜受制度惯性和既得利益者们的干扰， 周必大的上述治国思想并未全部产生实际的效果。