比例与预防原则关系理论对气候变化立法的阐释效应

陈真亮 项如意

摘要 为加快中国气候变化立法步伐，妥善处理比例原则和预防原则在气候风险规制领域的控权与保权问题上存在的抵牾、混用，采取规范分析、比较分析等方法，对二者的适用关系进行立法论和解释论相结合的研究。研究发现，学界对该两项原则的关系存在三种理论主张。其中，取代关系说易引发气候风险的过度预防问题；限制关系说可能会消解预防原则，致使气候风险规制难以有效开展。相较而言，协同关系说更适宜指引中国气候变化立法的建构路径，有助于贯彻《中国应对气候变化的政策与行动》等国家政策中的协调式新发展理念，同中国在气候变化应对问题上的国家自主贡献主张理念相吻合。通过进一步的学理、事理和法理阐释发现，气候变化立法有待将“双碳”等议题纳入生态文明建设整体布局和环境法规范体系。协同关系说对中国气候变化立法的指引包括：①坚持总体国家安全观，将适度风险预防原则全面融入气候变化立法，推进气候风险规制的规范解释、气候变化法治原则与制度体系融贯；②促进气候变化减缓性工作的循序渐进、气候变化适应性工作的防微杜渐，优化减缓与适应兼顾并重的气候变化因应制度体系；③推动减污降碳协同增效，构建不同地域、不同行业及央地政府之间“共同但有区别”的气候风险合作治理与责任分工体系；④缓解气候风险规制中自由价值与安全价值间的紧张冲突，强化行政法与环境法的沟通与协调，推动环境法律规制实现由基于确定性的传统秩序行政和福利行政向基于不确定性的风险行政转型，从而促进气候法学的发展。

关键词 风险规制；比例原则；预防原则；协同关系说；气候变化立法

中圖分类号 D912. 6 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）03-0091-11 DOI：10. 12062/cpre. 20230521

比例原则是审查所有裁量性行政行为的统一基准［1］。该原则立足于限制公权力滥用的基本理念，主张对行政行为的适当性、必要性与均衡性进行全面审查，以促进行政机关自由裁量权的规范行使。预防原则又称风险预防原则、谨慎原则或保护原则，是现代环境法最具代表性的原则。依照预防强度的不同，其内涵或可表述为除非能够充分证明不存在风险，否则均应采取风险预防措施，又或可表述为不确定性的存在不能作为不采取风险预防措施的理由。尽管表述有所不同，但其所传递的防患于未然的理念均要求前移风险规制的干预界限，扩张行政权力的作用领域。如今，比例原则与预防原则已分别成为现代行政法与环境法的重要基本原则，并在气候风险规制乃至“全球风险社会”治理［2］中发挥日益重要的理论指导作用。2015年《巴黎协定》（TheParis Agreement）签署之后，域外国家的相关立法主要有《德国联邦气候保护法》《法国绿色增长和能源转型法》《英国气候变化法》《瑞士联邦二氧化碳减排法》《墨西哥气候变化基本法》《澳大利亚气候变化法》和《日本全球变暖对策推进法》等。

然而，这两项法律原则在气候风险规制的控权和保权、民主理性与科学理性等问题上存在一定的紧张关系，比如，政府在履行气候变化、环境与健康等领域的风险预防义务过程中具有较大的规制权限和裁量空间，容易出现行政规制的“选择性失语”和“运动式执法”问题，造成对公众环境健康权益的保护不足或对个人自由、企业经济自由的侵害过度［3］，使得气候变化风险预防领域的规制出现很多问题。对此，气候风险规制作为典型的裁量性行政行为，内在要求行政机关秉持比例原则，以防止行政不作为、行政恣意或行政怠惰。气候风险的不确定性、复杂性也迫使政府依照预防原则不断扩张裁量空间。那么，气候风险规制应如何处理二者的适用关系问题，究竟是优先适用比例原则还是预防原则，抑或是二者并重适用？中国坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持减缓与适应气候变化并重，不断促进气候风险规制的法治化、主流化。因此，明确该两项原则在气候变化法治建构中的关系和定位，不仅关系到气候风险规制措施的有效性，影响中国“双碳”目标与减污降碳协同增效的实现，还关系到对公民基本权利限制的合法性，影响气候变化立法的内容与进程，乃至该两项法律原则在气候变化诉讼中漏洞填补、价值宣示、规范解释和规范选择等功能的发挥。鉴于此，有必要系统梳理既有比例原则与预防原则关系学说的理论要义、局限性及其象征性立法例，并探求更为适宜的关系理论，从而指引中国气候变化立法的规范建构。

1 比例原则与预防原则的关系学说及其象征性气候变化立法

纵观学界关于比例原则与预防原则关系的既有研究，可以将其归纳为以下两种学说：一是取代关系说，即主张以预防原则取代对比例原则的适用。杜仪方［4］认为风险预防的强度不足可能导致其结果失败，进而造成社会公共利益的巨大损失。为避免更大风险损害的发生，更好地维护社会公共利益，需以预防原则取代对比例原则的适用。二是限制关系说，即主张以比例原则限制预防原则的适用。王贵松［5］认为政府在风险行政中拥有的裁量空间过大，容易侵害自由权、财产权和发展权，应当对风险预防措施进行合比例性审查甚至合法性审查。该两种学说各具备一定合理性，但也存在一定的理论问题。例如，取代关系说容易引发气候风险的过度预防，进而导致风险规制效率低下、经济社会与环境发展失衡；限制关系说可能会从根本上消解预防原则，致使气候风险规制难以有效开展。而气候变化立法有狭义与广义之分，狭义的气候变化立法是指气候变化的国家专门立法，广义的是指与气候变化应对相关的所有法律规范的集合，包括央地专门立法、相关立法以及其他立法中相关的规定。前述两种关系学说在域内外气候变化立法领域均拥有其象征性立法例或司法判例。

1. 1 取代关系说的理论要义及气候变化立法例

取代关系说是在气候风险规制中对预防原则贯彻最为彻底的一种学说。该学说主张气候风险规制的强度与收益间成正向关系，贯彻预防原则的行为本身便是比例原则的适用结果。因此，气候风险规制仅需遵循预防原则，而无需接受来自比例原则的理论约束。换言之，政府在气候风险规制中仅需考虑如何有效避免气候风险的损害发生，而无需过多考量采取预防措施需承担的社会成本。如此，势必会将气候风险规制导向强预防原则，即除非能从科学上证明某项活动不会加重气候风险，否则政府均应采取预防措施。显然，较之其他关系理论，取代关系说有助于避免气候风险损害的发生与扩大，维护环境公共利益。

取代关系说在域内外气候风险规制领域不乏立法例和诉讼判例。例如，1992年《里约环境与发展宣言》第15条规定：为保护环境，各国应在可能范围内广泛采取预防措施。凡存在可能造成严重且不可逆损害的威胁时，不能因为在科学上缺乏确定性证据，而延缓采取防止环境恶化的措施。2004年法国《环境宪章》第5条规定：当损害的发生会对环境造成严重且不可逆转的影响时，尽管根据科学知识这种损害的发生是不确定的，政府仍应通过适用预防原则，在其职权领域内建立风险评估程序和采取临时性措施來防止损害发生。《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）第2条以“源头治理，规划先行”式的预防原则推进温室气体和大气污染物的协同控制，但未作出有关比例原则的规定。2007年，美国联邦最高法院在“马萨诸塞州等诉环保局”（Massachusettset al. v. Environmental Protection Agency）一案中确立判例法规则：尽管监管本身不足以扭转全球气候变暖，但为减缓该趋势而对来自交通部门的温室气体进行监管是环保局的职责［6］，这表明美国法院早已开始适用强预防原则，对政府的气候变化应对措施及其减排义务进行司法审查和评估。2015年，在被誉为“史上最强气候变化案”的Urgenda 基金会诉荷兰王国案（Urgenda v.State of the Netherlands）中，荷兰海牙上诉法院援引欧洲气候政策中的高水平保护原则、预防原则，认定荷兰政府自行降低减排目标与调整减排政策的行为违法。

但同时，取代关系说因倾向于简单的、不计成本收益的、不计损害发生概率及损害大小的主张和做法，而受到各界质疑甚至批判。理由是，贯彻强预防原则所付出的法律规制成本或许将远超气候风险本身所造成的损失，况且被预防的气候风险损害极有可能不会发生。在此情形下，如果政府为预防气候风险而不顾一切地投入成本，并不符合行政效率原则与合理行政原则，甚至会有滥用行政权的嫌疑。支持者面临的一个挑战是，澄清何时可能发生有害事件的证据足以将这种可能性视为真正的可能性。该原则的合理版本必须阐明一些认识阈值，或最低限度要求，规定何时采取预防措施是合理的［7］。为此，Posner［8］主张该理论学说的适用范围需要调整，认为强预防原则仅适用于可能引发灾难性后果的风险。但新问题随之产生，在科学不确定下如何认定某项风险属于可能引发灾难性后果的风险呢？取代关系说的支持者倾向于将气候风险纳入这一概念的涵摄范围，而反对者则主张将气候风险排除出其涵摄范围。可见，预防原则在风险和不确定性区分问题的答案似乎是模棱两可的。前述理论修正尝试仍未能完全解决采取气候风险预防措施的情境和条件问题。

前述争论其实均围绕一个问题展开，即气候风险所具有的不确定性究竟是运用科学的常规特征，还是应当等待并要求更多科学性的信号呢？［9］取代关系说在该问题上的态度是放弃持续性的气候风险信息收集，坚持采取高强度的气候风险预防措施而不适时作出调整。因此，无论如何精心设计取代关系说的适用条件，当静态的预防措施遇到动态的、不确定的气候风险时，均将难以避免气候风险过度预防问题的发生，进而违背合理行政原则与行政效率原则的精神理念。

1. 2 限制关系说的理论要义及气候变化立法例

限制关系说是当前法学界较为流行的理论学说。正如美国学者桑斯坦［10］所言：预防原则本身无法指出何种程度的预防是适当的。不少学者试图将有关比例原则的研究成果引入预防原则的理论建构中，以弥补后者指向不清的适用缺陷。该学说的基本主张是对预防原则的适用应在比例原则的限制下进行。换言之，行政机关在实施气候风险行政前，应确保手段有助于预防风险，并且是损害最小的、损害与收益成比例的。依照表述方式的不同，限制关系说可分为外在限制说与内在限制说。前者将比例原则与预防原则视为两项独立原则，而后者则将比例原则理念解释吸收进预防原则，并主张结构化的预防原则内含整体比例原则、最小最大值原则等与比例原则密切相关的子原则［11］。但无论运用比例原则对预防原则的适用进行外部抑制或内部限制，均有助于推进对气候风险规制的成本收益分析，避免过度预防。因而，也有助于防止政府以气候风险预防为名过于限制或侵害公民权益。

域内外不乏采取限制关系说的立法例。例如，1992年《联合国气候变化框架公约》第3条第3款规定，应对气候变化的政策和措施应讲求成本效益，确保以尽可能低的费用获得全球效益，从而明确预防原则在气候风险行政中的适用应符合成本收益法与比例原则。1993年日本《环境基本法》既在第4条明确科学确定性前提下的预防原则——环境保全必须以科学知识充实条件下的防患于未然作为宗旨，又在第22条第2款规定：在具体措施方面，国家应适当调查研究环境保全措施的效果及其对中国经济的影响等，同时在必要场合灵活采取环境保全措施，即要求预防原则应在比例原则限制下予以规范适用。2018年《世界环境公约草案》第6条规定：如果存在对环境造成严重或不可逆损害的风险，不能以缺乏确凿证据为由推迟采取有效且成比例的措施来防止环境退化。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）在第5 条规定预防为主的基本原则，又在第4条规定使经济社会发展与环境保护相协调的合目的性协调发展原则。从目的和手段关系的视角看，第4条实际上是比例原则在环境保护领域的特殊规定。

但限制关系说能否有效指导气候风险规制，仍有待商榷。就适当性而言，气候风险所具有的不确定性导致预防措施很难发挥实效。实践中有大量案例表明，针对某种风险所采取的预防措施，可能造成部分潜在性收益的丧失或催生其他替代性风险。就必要性而言，片面重视气候风险过度预防问题可能会催生气候风险预防不足问题。比例原则立足于公民对政府的防御权，其原有内涵对于具体指导政府如何积极作为以预防气候风险并无增益。相反，如果严格依照比例原则的法教义学理论审查气候风险规制，则可能会过度束缚政府权力，使其很难灵活采取措施以有效预防气候风险。就均衡性而言，气候风险预防的规制目标往往是模糊的，在科学不确定性的背景下，政府很难及时全面知晓气候风险预防措施的成本与收益是否成比例，而以事后掌握的信息去苛责政府在事前所采取措施的做法是不明智、不合理且不近人情的。总之，限制关系说造成比例原则理论对预防原则的过度侵入，最终可能会消解预防原则，并致使气候风险规制难以有效开展。

1. 3 协同关系说的理论要义及气候变化立法例

前述两种关系理论过于强调比例原则或预防原则的各自作用，未能妥善处理该两项法律原则在气候风险规制中的交互关系，不利于协调各利益相关方采取共同行动。纵观中国现行气候风险规制措施，因风险沟通不畅、利益论证缺乏和风险分担失调而屡受挫折，或因规制手段调整与社会经济变迁不同步而深陷困境。而在风险预防理念下，气候风险规制乃至生态环境治理体系改革的先决条件是明晰法律规制目的，并确立能够协调经济发展与环境保护、合比例性的、适度风险预防的气候法治理论。党的二十大报告要求，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。因此，有必要在气候变化法治建构中对比例原则与预防原则间的关系加以协调，以消解片面化理解或机械适用所产生的负面影响，可谓之协同关系说。亦即兼采比例原则与预防原则的核心理念，统筹考虑资源能源安全、应对气候变化与保护生态环境、经济可持续发展等各项因素，统筹国内国际大局，促进能耗双控向碳排放总量和强度双控转变，建构以气候风险适度预防为核心的制度体系。

目前，中国仍尚未出台体现协同关系说的应对气候变化国家专门立法，部分原因在于学界仍尚未就气候变化立法与碳中和立法的关系协调问题达成共识。比如：常纪文等［12］建议将低碳发展和碳达峰、碳中和等作为气候变化法的立法目的，这实际上是主张将碳中和立法嵌入气候变化立法之中。孙佑海等［13］建议将制定碳中和立法作为制定气候变化专门立法前的过渡阶段。也有的主张将气候变化立法视作碳中和立法的一部分，通过制定气候变化应对法，补救碳达峰碳中和法制框架下的国家专门立法的缺失［14］，建立系统科学的碳排放管理体制、通过协同立法减少碳中和法律适用冲突、完善配套措施确保碳中和法律的执行力，逐步建立与国际接轨、统一协调且具有中国特色的碳中和法律制度体系［15］。

这些学术探讨实际上涉及气候变化立法模式的两种主张：一是采取“综合型+分散型”立法模式。例如，潘晓滨［16］主张中国气候变化立法需要确立一套以政策性气候变化应对基本法作为核心层，以减缓和适应立法为密切联系层，以保障性制度等相关性法律作为支持层，以碳排放交易为关键着力点的“三层级一关键点”的应对气候变化法律体系。余耀军［17］则主张采用“直接立法+间接立法”式的双阶体系构造模式，建议制定混合型的《中华人民共和国应对气候变化法》，作为低碳法律体系的政策性、基础性法律，并以此为依据修订完善相关法律法规［18］。二是采取以单行法为过渡的综合型立法模式。例如，李艳芳等［19］建议在综合型立法出台前，先分别制定所需调整的社会关系相对简洁、立法协调难度较小的低碳发展促进法和适应气候變化法，或者由国务院制定法律效力较低位阶的碳排放交易管理条例。

为此，中央全面依法治国委员会在2022年将“推进应对气候变化立法进程”列为年度工作要点。生态环境部、国家发展和改革委员会等7部门联合印发的《国家适应气候变化战略2035》（环气候〔2022〕41号）要求加强气候变化监测预警和风险管理，将人体健康、水资源、农业等列为适应气候变化重点领域，建立完善适应气候变化相关法律法规和制度体系、健全适应气候变化协调工作机制等。生态环境部等7部门联合印发的《减污降碳协同增效实施方案》（环综合〔2022〕42号）要求一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核，强化目标协同、区域协同、领域协同、任务协同、政策协同、监管协同，增强生态环境政策与能源产业政策协同性。这些国家顶层设计均体现气候变化应对的系统思维、统筹思维。但由于国家政策难以简单平移为法律，立法机关仍有待将政策话语转译为法律规则，将温室气体协同减排嵌入生态文明法治体系，使气候变化的协同治理真正成为气候变化因应和风险规制的国家基本战略。

2 中国气候变化立法采取协同关系说的理论阐释

相较而言，协同关系说在规范解释与立法建构方面更具优势。其既具有政治、事实与功能维度上的可行性，也有助于推进预防原则的精细化、比例原则的普适化及各自的规范适用，从而促进气候变化法治原则体系融贯，消弭行政法与环境法规范的部分对立或隔阂。以下分别从学理、事理、法理等维度予以阐释论证。

2. 1 学理阐释：适宜指引中国气候变化立法的建构路径

从学理维度来看，协同关系说更适宜指引比例原则与预防原则在中国气候变化立法中的规范表达。协同关系说将二者定位为相互平等、相互促进的适用关系，而非其中一项法律原则对另一项法律原则的否定或限制。这意味着二者在适用上并不存在固定的顺位关系，也不存在何种隶属或包含关系，而始终处于一种持续调整、灵活演变的动态均衡和协同配合状态。进言之，协同关系说充分兼采比例原则与预防原则各自的核心理念，能够在有效预防气候风险的同时，避免规制过度或规制不足问题的发生。该学说并不强求政府一次性作出既符合比例原则又符合预防原则的气候风险规制行为，而是将有关该两项法律原则的内容审查分散至气候风险规制的全过程［20］，并注重以下三个层次的适用条件。

首先，预防措施至少在被作出时被认为有助于减缓可能存在的严重气候风险。一方面，严重风险的客观存在是政府实施风险规制的前提条件，但气候风险的不确定性使得政府很难在风险预防的初始阶段便确认风险真实存在。此时，只能根据已有信息进行合理判断，这是在兼顾风险预防与成本收益均衡要求的前提下，政府所能采取的最优方略。另一方面，适当性原则要求预防措施应当有助于减缓风险，否则就不应当采取预防措施。但气候变化风险的变动性使得政府很难保证预防措施的稳定性及其在气候风险规制的全程均具有适当性。因此，较为务实的做法是要求政府仅需担保预防措施在被作出时的适当性。

其次，预防措施至少在被作出时是必要且损害最小的。预防措施在带来气候风险预防收益的同时，也会耗费政府的行政规制成本，并使得其他潜在收益全部或部分丧失。依照比例原则的子原则必要性原则的要求，行政规制成本与消失的潜在收益之和应当相对最小。然而，气候风险信息的不周延性使得政府很难在最初就确保预防措施是必要且损害最小的。因此，为减缓气候风险规制中比例原则与预防原则适用的紧张关系，对预防措施的必要性判断只需限定在被作出时即可。

最后，根据最新风险信息对预防措施作出及时适当的调整。气候风险的不确定性、变动性与信息的不周延性使得气候风险规制很难一蹴而就。为回应气候风险预防的最新要求，政府负有持续更新预防措施，并为公民环境健康权提供动态保护的义务。但预防措施的调整变动也有可能侵害部分行政相关人的信赖利益，产生气候风险不当转嫁的事实效果。为平衡对公民基本权利的动态保护与对第三人合法信赖利益的全面保障，政府在适时调整预防措施时，还需依照比例原则综合权衡不同的利益与价值，在为基本权利提供动态保护的同时，避免给私人增加不必要的损害或负担［21］，并且，对于因动态调整预防措施而损害的第三人合法信赖利益，还需要依法给予适当行政补偿。

2. 2 事理阐释：政治、事实与功能维度的三重可行性

从事理维度来看，中国气候变化立法需构筑于应然与实然的交汇点。换言之，气候变化立法需避免规范要求与现实情况相脱节。相较于前述两种关系理论，中国气候变化立法采取协同关系说更具政治、事实与功能等方面的现实可行性。

在政治可行性方面，采取协同关系说的气候变化立法进路符合中国国情与国家利益。理由有三：一是揭示和批判国际“碳政治”中的生态帝国主义逻辑［22］。协同关系说同中国在气候变化应对问题上的国家自主贡献主张理念相合，在该学说指引下，气候风险预防理应由主权国家基于本国国情与发展计划自主实施，而不受任何域外势力干涉。二是破除西方国家在对华贸易中构筑的绿色壁垒。在协同关系说的指引下，绿色关税的征收应当合乎比例地予以开展。依照“谁受益谁担责”的公平准则，西方国家不能只关注生产者碳责任，而完全忽视消费者碳责任［23］的客观存在。将国际贸易中的气候风险预防责任全然归于生产者或出口国显然不合乎国际法与比例原则，反而应该由作为消费者与主要受益者的进口国承担更为适宜。三是提升中国在气候变化应对领域的国际领导地位。长期以来，气候变化应对的国际话语权与规则制定权一直为欧美西方国家所垄断。而采取协同关系说的气候变化法治之构建有助于增强中国主张的号召力，为其他发展中国家参与全球气候治理提供可资借鉴的中国法治方案。

在事实可行性方面，采取协同关系说的气候变化立法可以确保国家义务不会超出其所不能承受之重。自2021年9月以来，《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（中发〔2021〕36号）《2030年前碳达峰行动方案》（国发〔2021〕23号）等碳达峰碳中和“1+N”政策体系中的文件，均要求在能源、工业、建筑、交通等重点领域，以及煤炭、电力、钢铁、水泥等重点行业，出台碳达峰碳中和的科技、财税、金融等保障措施。这些均体现了国家强化区域协调发展和统筹组织实施路径的决心。而协同关系说能够较好适应这些现状。具体而言，一是适应中国作为世界最大发展中国家的国情。协同关系说的立法适用将从事实层面给予中国更多碳排放空间与碳减排时间，以改善不充分、不均衡的发展现状，进而强化应对气候风险所需的全方位能力。二是契合经济下行背景下中国碳减排压力大的现状特点。协同关系说能够指导政府在当前气候变化国际合作的不确定性与国内主要矛盾转化的复杂性背景下，统筹好降碳减排与能源安全、产业链供应链安全、糧食安全、群众正常生产生活等多对复杂矛盾关系，进而有效应对可能伴随的经济风险、金融风险或社会风险，确保气候风险行政的平稳运行。

在功能可行性方面，采取协同关系说的气候变化立法有助于促进相关法律和政策的规范适用。具体而言，一是全面落实《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）中的环境保护国家目标条款。根据《宪法》第26条的规范指引，国家目标条款对国家课以的环境保护义务包括控温减排、碳中和与气候变化应对国际协作等内容，其蕴含的气候保护诫命因此也具有法规范性。国家和社会至少应承担现状维持、损害修复、质量改善等方面的气候风险规制义务和气候变化立法具体化任务。在协同关系说指引下，气候风险规制对气候的现状维持、损害修复、质量改善等事项需要各有侧重，并随社会发展、气候风险规制阶段等方面的变化适时恰当调整，进而协调气候变化立法的相对稳定性与气候风险的不确定性间的紧张关系。二是处理《环境保护法》第4条与第5条所规定的基本原则之间的适用关系，在协调发展中推进风险预防，以风险预防促进协调发展。三是补强解释《大气污染防治法》第2条中有关预防原则的表述，为源头治理、规划先行的工作原则注入比例原则的理论内核，推进适度减碳。四是深入贯彻《中国应对气候变化的政策与行动》等国家政策中的协调式新发展理念。尤其是通过“双碳”的分阶段式目标安排，推进减污降碳协同增效和经济社会可持续发展。

2. 3 法理阐释：促进气候变化法治原则和制度体系的融贯

从法理维度来看，采取协同关系说可以有机统合气候变化应对的科学原理与法律原理，并与中国实现“双碳”目标的政策要求相契合，因此是促进中国气候变化立法中法律原则和制度体系融贯的较优选择。

一是通过规范预防原则的适用，促进预防性气候变化诉讼和救济体系的规范建构。如前文所述，预防原则被诟病之处在于其内涵的空泛性。尽管预防原则表达了风险预防的观念，但其本身并不能为气候风险规制提供具体指导。2015年1月6日，最高人民法院公布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（注释〔2015〕1号）也没有进一步释明重大风险的判断标准与依据。但通过与比例原则的协同适用，预防原则因内容空泛而缺乏可操作性，进而导致气候风险规制的行政恣意等问题可得到一定纾解。比如，将预防性公益诉讼的类型从民事公益诉讼拓展至行政公益诉讼，将受案范围从危害控制型拓展至风险预防型，将其责任形态从程序救济拓展至实体风险防御［24］。尤其是要明确预防性环境公益诉讼或气候变化诉讼的适用情形，构建预防性救济制度体系，以最低成本实现最佳气候风险规制和碳达峰碳中和目标。

二是可以拓展比例原则的适用领域，协调经济社会发展与气候变化应对的关系。比例原则的法律适用在传统上通常以事后救济形式出现，但这已难以满足气候风险规制防患于未然的特殊需求。为协调预防原则与自由秩序型宪法结构间的紧张关系，事前预防型的调控手段正被引入比例原则理论［25］，比例原则在某种意义上已具备促进气候风险规制合理化的方法论意义。如前所述，要将比例原则引入气候风险规制领域面临多重法理阻碍。近年来，比例原则在适用法域上已实现由部门法向跨部门法的延展，并在适用范式上实现由规范命题到方法论的转型。但是，气候风险所具有的科技不确定性、机制变动性、影响广泛性，仍使得传统比例原则难以适用于气候风险规制这一新兴特殊领域，并时常引发气候风险的预防过度或预防不足，造成公共资源的无端浪费或私人合法权益的普遍受损。但通过与预防原则的协同适用，比例原则在适用条件上可以实现从事实明确性向科技不确定放宽，在适用模式上实现由一次性审查向多阶段审查的转型，在适用功能上实现由事后救济向事前预防的进阶。进言之，将比例原则引入气候风险规制领域，构建跨流域管理与区域管理相结合体制、跨部委综合协调机制、区域一体化协同治理机制，可以加强碳排放的国内法治与国际法治互动，并在未来《生态环境法典》等相关法律中强化涉碳制度间的均衡协调，促进碳排放规制目标与制度体系的融贯。

三是可以促进气候变化应对的协同立法和跨部门法调整。应对气候变化的各项政策与法律是相互关联的，而对这些政策、法律的协调不足，是导致出现气候风险预防过度或预防不足的关键原因，需要将这些看似不同的气候变化法规、责任、计划和预防措施整合到一个连贯的体系当中［26］。因此，需要统筹协调气候风险规制中的经济、社会和环境的利益关系，兼顾应对气候变化和保障民生，采取全面均衡的政策制度措施。加强《气候变化应对法》与《大气污染防治法》《中华人民共和国循环经济促进法》等法律在立法目的、基本原则和基本制度等方面的衔接，并对比例原则、预防原则等法律原则的被实现程度作出适当制度安排。而协同关系说以整体观为要旨，以协同推进为目标。在法律原则的融贯方面，其能够最大程度地同时实现比例原则所欲追求的自由价值与预防原则所欲追求的安全价值，从而体现法律原则作为“最佳化命令”［27］的特殊地位。在制度体系的融贯方面，协同关系说注重绿色低碳发展的党规国法衔接与综合交叉，强调碳排放规制与协同控制的制度设计需覆盖源头防控、过程控制、末端治理的碳排放规制全生命周期。这些均能够为推动大气污染物与温室气体的协同控制提供新的解释思路。从而在气候风险规制及央地专门立法中综合运用该二项法律原则，并从总体上彰显立法目的与立法理性、生态理性等。

3 协同关系说对中国气候变化立法的指引效应

自2012年中国社会科学院法学研究所公布《中华人民共和国气候变化应对法》（专家意见稿）以来，截至2024年1月1日，中国在气候变化应对领域已出台1项全国人大常委会决议、13项省级地方性法规、4项市级地方性法规、3项省级政府规章，但仍存在立法分散而難以形成合力、滞后于政策实施、缺乏专门的气候保护基本法等问题。其原因主要在于：一是当前中国应对气候变化立法仍处于从起步摸索到总结归纳的过渡阶段，立法者采取渐进式策略，主动放缓应对气候变化法进程，恰恰彰显其审慎与理性［28］。二是《巴黎协定》所开创的国家自主贡献与履约监督审查相糅合的全新方案，在相当意义上重塑了全球气候治理秩序，也直接导致了已有草案的滞后性与不周延性。三是正在编纂中的《生态环境法典》设置了绿色低碳发展编，如何在法典化背景下统筹推进气候变化立法或者碳中和立法，以及如何调和比例原则与预防原则的关系，是继续讨论的重要议题。鉴于此，协同关系说可以为国家与地方层面的气候变化立法提供以下三方面理论指引。

3. 1 坚持适度风险预防的气候变化应对基本原则

适度风险预防意指政府总体上应采取适当且必要的行政手段以预防气候风险，并且规制成本应与气候风险所可能导致的损害相均衡。这区别于传统意义上的强风险预防与弱风险预防，是比例原则与预防原则的协同关系理论在气候风险行政中的具体化。这既是基于中国当前在人口结构、能源供需、经济社会转型、高质量发展等考量下做出的妥适安排，也是防止出现运动式减碳和一刀切式减碳等气候风险过度预防问题的合理抉择。具体建议如下。

一是在立法目的条款中规定推进经济社会发展与气候变化应对相协调。立法目的蕴含着一部法律的价值定位和目标预设，明确立法目的，有助于廓清立法的逻辑起点，进而为气候变化立法提供应然的制度模式与实证规范的法律解释标准［29］。至于如何规定面向气候变化以及融合碳达峰碳中和的立法目的条款，相关地方立法可资借鉴。例如，《青海省应对气候变化办法》《山西省应对气候变化办法》等均将最终立法目的指向推进经济社会可持续协调发展。如此，既能体现中国气候变化立法以人为本、高质量发展理念，同时也有助于气候风险行政的协同配合并增强气候变化立法的系统性、整体性、协同性。

二是在法律原则条款中规定适度风险预防原则。采取何种气候变化立法的基本原则，攸关该法律的基本性质、价值取向与发展方向等问题。对此，相关立法或专家建议稿均可提供借鉴。例如，应对气候变化的地方性法规或省级政府规章大多规定了统筹规划、保护优先、合理利用、趋利避害等原则性内容。其中，保护优先、趋利避害等内容体现积极应对，预防为主的原则理念，而统筹规划、合理利用等内容则暗含科学应对，适度规制的比例原则理念。2012年《中华人民共和国气候变化应对法》（专家建议稿）第4条、第6条、第8条所规定的可持续协调发展原则、减缓与适应并重原则、政策协调原则等基本原则，均体现比例原则与预防原则的协同理念。因此，国家气候变化立法有必要提炼法律原则的公因式，将适度风险预防原则作为指导这些地方性法规或政府规章的上位法原则。在表达形式上，建议以独立规范或完整条款的形式对比例原则和预防原则分别作出规定，以充分发挥这两项基本原则条款辅助气候风险行政及司法裁判的规范功能。

三是坚持总体国家安全观，将适度风险预防全面融入气候变化立法。党的二十大报告要求“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”“积极稳妥推进碳达峰碳中和”“有计划分步骤实施碳达峰行动”。在立法进程中，应以社会经济发展情况和现实需求确定阶段性立法目标，以适度转化为原则推进气候政策向法律转化［30］，并统筹安排相关配套法律法规规章的立改废释工作，实现立法进程与碳达峰阶段和碳中和目标实现阶段的协同对应［31］。建议制定《气候变化基本法》或《应对气候变化法》，强化立法推进、合作治理、保障实现等工作。首先，气候变化立法重点在于推进立法目的协同、体制机制及法律制度的协同，以及既有相关法律间的规范协调，并运用比例原则对央地气候变化立法进行合宪性审查。其次，重点对环境资源监管体制进行调适与创新，建立跨部门、综合性的统一议事协调机构，优化统一监管与多部门协同配合、公众深度参与的治理体系。再次，针对综合性或专门性立法实施暴露的问题，及时修正立法目的、基本原则、核心制度等，加强党规国法的多元规范协同。最后，将气候风险预防全面嵌入生态文明建设整体布局，提炼各项分散立法中的共性规则并融入国家气候变化立法，兼顾实现永续发展、生态-社会系统韧性建设、循环经济转型等多重目标，系统性推进气候变化立法。

3. 2 优化减缓与适应并重的气候变化因应制度体系

建立健全减缓与适应并重的气候变化因应制度体系，既是基于气候科学的现实考量，也是遵循协同关系说的必然选择。其中，减缓是指通过减少碳排放或增加碳汇，降低气候变化速率。在此过程中，已生成的气候风险不会消除并仍在不断累积。适应是指通过加强气候风险识别与管理，充分利用有利因素与防范不利因素，以减轻气候风险所造成的损害。相比而言，减缓性气候风险规制具有长期性、艰巨性，更需遵循比例原则以循序渐进。而适应性气候风险规制具有现实性、紧迫性［32］，更需遵循预防原则以防微杜渐。为化解气候风险并尽可能减轻损害，有必要将比例原则与预防原则分别融入减缓性与适应性制度构建当中。

中国在气候变化的减缓与适应等方面已取得一定制度成果。其中，较为成熟的减缓性制度有两种：一是总量控制与交易制度。代表性立法有《碳排放权交易管理暂行条例》《碳排放权交易管理办法（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》等。地方层面也曾在其地方性法规或政府规章中作出了相关规定，比如《宁波市气候资源开发利用和保护条例》第33条要求建立逐年的温室气体排放清单制度。二是目标责任与考核制度。比如《大气污染防治法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国湿地保护法》等均已明确各级人民政府的环境保护目标责任，并通过考核机制促进碳减排或碳增汇。较为成熟的适应性制度主要有三种：一是气候风险监测预警制度。比如《青海省应对气候变化办法》第12条、《山西省应对气候变化办法》第37条均要求气象主管部门会同有关部门，加强对气候变化和极端气候事件的监测，为防灾减灾行动的实施提供依据。二是气候灾害防治制度。比如《江苏省气候资源保护和开发利用条例》第26条、《江西省气候资源保护与利用条例》第23条均要求适时开展人工影响天气作业。三是气候可行性论证与资源规划制度。比如《安徽省气候资源开发利用和保护条例》第29-31条将气候可行性论证列为城乡规划与工程建设的必经环节，《广东省气候资源保护和开发利用条例》第19条规定气候资源保护与利用规划制度。

然而，当前的应对气候变化央地立法无论是外在完整性抑或内在融贯性均远未达到体系化的程度，前述两类制度构建仍有完善空间。其中，在减缓性制度构建方面，同类制度间存在一定的制度重叠、制度冲突、制度缺位等问题，导致政府规制过度或规制不足，影响气候风险行政效率。例如，碳排放配额制度与用能权制度、碳排放目标责任制间分别存在同质化或对立化倾向［33］，并且中国目前尚未建立碳税制度、碳汇制度、资源生产率领跑者制度等。现行法律规范在规制公民碳排放方面也存在诸多问题，如《加中华人民共和国节约能源法》中的公民内容缺失、绿色消费制度失效以及市场激励措施等相关法律不尽完善等［34］。而在适应性制度构建方面，《国家适应气候变化战略2035》（环气候〔2022〕41号）指出现阶段还存在工作体系不完善与重点不突出、重点领域与区域适应气候变化能力较弱、知识经验供给不足等问题。这需要充分利用现有生态文明制度体系协同促进低碳发展，通过源头治理、系统治理、综合治理相结合的制度设计来实现温室气体减排和推动减污降碳协同增效。

对此，可在协同关系说的理论指引下进行立法协同与制度体系优化，加快完善协同增效相关法律法规，强化多元政策工具统筹协同与优化差异性政策的管理协同［35］。一方面，在减缓性制度构建中需更多偏向比例原则，以加强同类制度间的制度耦合、制度选择、制度查漏补缺等工作。例如，加快建立健全碳排放配额制度，推进其与用能权制度实施的指标换算、数据共享、机构合一；促进碳排放目标责任制等命令—控制型规制手段逐步让位于碳排放配额制度等市场激励型规制手段；探索构建碳汇交易等新型制度，促进经济生态化、生态经济化和城乡共同富裕［36］。另一方面，在适应性制度构建中需更多偏向预防原则，统筹碳达峰碳中和与生态环境保护相关工作，强化目标协同、区域协同、领域协同、任务协同、政策协同、监管协同。对此，域外相关实践可资借鉴，例如：英国设立气候变化委员会［37］，以整合与协调各政府部门的管理职能，健全气候风险评估标准体系，完善气候风险沟通机制，促进各环节内容有效銜接，最终形成集气候系统观测、影响风险评估、采取适应行动、行动效果评估为一体的工作体系。日本《气候变化适应法》第12条至第15条规定地方有权联合制订跨区域适应气候变化规划，组建跨部门的统一指挥或议事协调机构等，以强化适应气候变化的区域协同、部门协同、制度协同。美国在气候变化应对领域采取环境联邦主义，在国家气候变化立法条件尚不成熟的情况下，鼓励地方依照本地实情探索推进立法，为未来制定相对完善的国家气候变化法积累知识与经验［38］。

此外，还要协调好气候风险规制中行政权和司法权的关系。一方面，要充分发挥激励型规制、信息规制、社会化规制等弹性规制手段的功能，强化气候风险规制的行政优益性，但要防止过于倚重威慑型执法。另一方面，在构建预防性的气候变化公益诉讼制度过程中，法院要发挥主观能动性，对法律进行合理解释与适用，以确保应对气候变化法律制度实施过程中出现的各类风险得到及时有效化解［39］。同时，也要坚持司法权的谦抑性，防范司法权能动过度或任意扩张，对行政权造成不合比例性的过度干涉。进言之，气候变化的司法治理应当树立温和司法能动主义理念，规范建构下司法的有限作为，以及裁判过程中的司法方法重整［40］。既要驯化、控制行政权，以法官释法、对气候风险行政进行形式合法性审查，同时也要以推动政策形成、规则制定、制度设计等方式促进政府高效完成气候风险行政的目标和任务。

3. 3 构建共同但有区别的气候风险预防责任体系

共同但有区别的责任可被解构为同等情况同等对待的同一性正义与特殊情况特殊对待的差异性正义［41］，这与协同关系说所强调的适度气候风险规制理念不谋而合。特别是《巴黎协定》生效后，国家自主贡献机制赋予中国履行温室气体强制自主减排的国际义务，通过国内法机制予以实现。增强温室气体控制协同规制和自主规制并形成合力需要法律、政策的调整和改革，主要对策就包括制定气候变化应对专门法律［42］。因此，中国气候变化立法需要坚持碳减排义务覆盖的共同原则与时空分配的区别方法，在地域间、行业间、央地政府间构建共同但有区别的气候风险规制体系，从而实现利益协调、利益整合与利益共进的气候善治目标。这既是坚持环境法义务重心论［43］以保障公众合法权益的务实做法，也是强化法定义务主体的气候风险预防责任，增进气候变化立法实效和制度绩效的必然选择。

一是强化不同地域间的气候风险协同预防责任。鉴于绿色金融、气候投融资、碳市场等项目的地方试点已产生先行优势，碳中和进程与地方立法的区域分化差异愈发明显。例如，《青海省应对气候变化办法》规定发展林业碳汇等气候变化适应性措施，在气候风险应对上偏向比例原则；《山西省应对气候变化办法》在章节体例安排上，则优先规定能源结构改革等气候变化减缓性措施，在气候风险应对上偏向预防原则。因此，有必要对各省气候变化因应立法工作进行类型化与经验总结，在坚持减缓与适应并举的总方针下，按照应对能力、应对需求与生态脆弱性等要素，将全国划分为适应性优先区与减缓性优先区。建议基于不同地域的异质性，构建有利于应对气候变化的国土空间总体规划和专项规划，强化区域应对气候变化行动，提升重大战略区域应对气候变化能力。在规制内容的分配上，鼓励适应性优先区更多承担气候变化适应性责任，减缓性优先区更多承担气候变化减缓性责任。同时，还应注意绿色低碳发展的滞后地区与先行地区之间在转型惯性上的差距及其相应的区域制度差异。

二是强化不同行业间的气候风险协同预防责任。为适应不同行业的气候变化应对需求，建议依照不同行业的结构与特点，构建差异化的气候风险预防责任。比如，发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等行业部门与气候变化诱因的联系最为紧密，因此针对这些行业的立法应更加偏向预防原则，这些行业部门也应优先纳入碳交易、碳金融等相关法律制度的规制范围，以承担更多的气候变化减缓性责任。而鉴于农业、林业等其他行业部门与气候变化诱因的关联度较小，因此对其规制应偏向能兼顾和促进生态、生产与生活三生共赢的比例原则，承担气候变化的适应性责任。例如，农业农村主管部门需强化农业应变减灾工作体系，构建适应气候变化的粮食安全保障体系；林业与草原主管部门需推进造林绿化工程，不断增强生态系统的碳汇能力。

三是强化央地政府间的气候风险协同预防责任。在纵向上，当前央地政府间的气候风险规制责任分配与履行还存在依赖于运动式治理、专项治理、压力型治理等非常规手段的问题，尽管能快速解决一些气候治理历史难题，但其并未突破传统国家治理模式，难以有效避免气候治理中央地关系的“ 统死放乱”怪圈和周期性震荡［44］。中央集权与地方分权只是国家治理的形式而非目的，二者各有优势。其中，前者在于防范气候风险规制目标离散，实现气候风险规制行为的标准化、一致性，保障气候风险规制所需资源和条件迅速成就［45］，适合对紧迫风险的规制。后者在于防止央地政府间气候风险信息的传递失真，为适当气候风险规制措施创造条件，适合于对非紧迫风险的规制。因此，建议依照地方自主为原则、中央介入为例外的公法辅助原则，对央地政府间的责任分担事项作出合理差异化安排。对于紧急且重要的事项，应允许中央政府强势介入地方气候治理；对其余事项，应给予地方政府充分的规制自主权，允许其依照本地实际对中央政策内容作出适当调整。

4 结 语

综上，气候风险规制中比例原则与预防原则的关系问题源自法律的自由价值与安全价值间的紧张冲突。依照比例原则的要求，政府在气候风险规制中不得过度限制公民的自由权利。而为保障公众环境健康权益免受气候风险的侵害，又迫切需要强化政府气候风险预防义务的履行。可见，比例原则与预防原则在理论和实践的双重层面均具有内在张力。如果过分倚重其中某一原则，可能会对气候风险规制和经济社会发展产生不利影响，因此有必要调和二者间的紧张关系。相较而言，协同关系说更具理论与现实可行性。其肯定这两项法律原则各自的存在与适用价值，因而与气候风险规制的统筹兼顾目标相契合，有助于促进行政法和环境法的沟通与协调，妥善处理法律事实和法律价值间的交互影响关系。当前气候变化等环境风险问题复杂多变，因而持续挑战着传统法律理论。如果固守原有理论不加以更新，將难以适应气候风险规制的现实需要。而不讲条件地或激进地适用预防原则，也可能会破坏原有法治秩序并滋生公权力滥用等问题。

环境法作为特殊的部门行政法，更有待从基于确定性的传统秩序行政和福利行政，转向基于不确定性的风险行政模式，从而促进气候法学、海洋法学等新兴学科的发展。在协同关系说的理论指引下，气候变化立法应当形成比未来的《未来的能源法》《碳达峰碳中和促进法》等相关立法更加特色鲜明的法律规范体系。首先，气候变化法应兼具授权法、保权法与控权法的三重性质。除了积极的行政给付与风险预防之外，还需设置更多法律审查制度全程监督预防措施的作出是否合理，以保障公民自由权利不受过度侵犯、避免公众环境健康权益保护不足。其次，气候变化法应兼具适度性与预防性。在法律规范构建上，既需考虑当前的社会经济可承受能力，又要兼顾长远的气候风险预防需求、国家总体安全和利益。最后，气候变化法应兼顾科技关联性、制度稳定性与政策适应性，从法律、市场、政策等多方面保障气候正义的实现与气候治理现代化。建议在未来的《未来的生态环境法典》“绿色低碳发展编”的核心制度设计中，加强与气候风险规制前沿科技的衔接，为国家气候变化政策的调整预留必要空间。

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（责任编辑：于杰）