诉源治理视阈下我国调解机制现状及优化

李卫国 谌锦华

摘      要：近些年来，我国各级人民法院受理案件的数量一直居高不下，司法审判工作面临严峻的挑战。为了有效缓解法院“案多人少”的矛盾，应当通过发挥调解机制的作用来强化诉源治理，避免大量纠纷涌进法院。我国当前存在司法调解、人民调解、行政调解、律师调解及其他调解等众多调解类型，但调解重叠设置与分工不均衡、调解效力不强、调解专门人才匮乏与调解保障措施不足等问题也是必须正视的事实。针对上述问题，首先，应充分利用调解联动体系、建全调解引导机制、鼓励个人调解机构成立来理顺各类调解间的关系以避免过度重叠与分工不均;其次，需优化调解协议司法确认程序的管辖与审查方式进而增强调解效力、完善调解人才培养机制与建立调解员职业荣誉制度等来突破人才匮乏与保障不足的困境;最后，运用信息科技搭建统一电子调解平台、电子备案制度进一步为调解提质赋能。

关  键  词：诉源治理;调解机制;纠纷解决;调解保障

中图分类号：D925.1      文献标识码：A      文章编号：1007-8207（2024）05-0082-11

一、問题的提出

党的二十大报告强调在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。[1]诉源治理概念最早出现在人民法院“五五改革纲要”中①，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是人民法院参与社会治理的有效路径。[2]在我国，自社会主义市场经济体制确立后，由于社会背景变迁、经济快速发展、依法治国的大力推进以及近些年立案登记制等司法制度的改革，人们对于纠纷的认识及其解决观念发生了一定转变，矛盾纠纷更愿意通过诉讼的途径处理，我国司法实践中法院受理的案件数量大幅增长。[3]

和谐无讼是中华传统法律文化价值取向和智慧经验的重要体现，[4]我国自古以来就倡导“无讼”“和为贵”的价值追求，崇尚人际和谐的社会环境，注重纠纷的事前预防，避免纠纷“对簿公堂”。调解符合这种纠纷解决的理念。在我国传统的正义体系中，一个核心目的是解决纠纷，尽可能做到诉讼的至少化、法庭判决和正式司法花费的最小化以及社会和谐的最大化。[5]依据我国的国情与文化等元素，再加上民事诉讼相对于其他民事纠纷解决方式是一种成本较高的纠纷解决办法[6]，使得调解在息讼止争扮演着重要的角色。调解是化解民事纠纷的多元化机制之一，系指在第三方的主持下，通过斡旋、协商、劝说、教育等手段，促使纠纷当事人之间达成基于自主意志的协议、以消除争议的一种方式与机制。[7]所谓诉源治理视阈下的调解机制，即通过发挥各类调解的作用功能、各类调解配合方式等将社会矛盾纠纷予以合理分流，高效、公正化解，从而避免大量案件涌入法院，在源头上减少法院受理案件数量、减轻人民法院办理司法案件负担的解纷机制。

二、我国调解机制的现状考察

我国调解分类多、覆盖范围广、效力也有不同，从类别上看，主要包含司法调解、人民调解、行政调解、律师调解与其他调解。

（一）司法调解

司法调解又称诉讼调解、法院调解，主要是指当事人把争议诉至法院后，法院组织原被告双方进行调解排纷止争，②《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第九十六条规定，人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解;《民事诉讼法》第一百条第三款规定，调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。从以上规定中可知，法院主持下进行的调解，其调解结果具有法律效力，且司法调解最大的特点就在于具备法律强制执行力，在人民法院主持下达成的调解，如果一方当事人不履行的话，另一方可直接申请强制执行。司法调解的效力源于自身的属性，法院作为司法机关主持下的调解已经动用了“司法资源”，已然可视为一种“司法受理”与“司法处理”。从客观的角度而言，该案经人民法院实体处理，也耗费了人民法院的人力物力等资源。司法调解具备强制执行力的优势，能够高效化解纠纷。

（二）人民调解

人民调解主要依据是《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）。根据《人民调解法》第二条的规定：本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。之所以把人民调解作为调解分类之一，不仅是因为考虑到人民调解具有广泛的基层性和一定的规范性、组织性特征，还考虑到其法定性①。其作为一种法定的人民内部解决纠纷的方式，不同于由国家机关主导下作出的调解结果。人民调解委员会作出的调解书，其法律效力往往是“合同效力”，这不同于司法调解。

人民调解对于矛盾纠纷的处理起到了十分重要的作用，其广泛性、基层性、灵活性等特点使得其成为我国社会治理的重要内容。目前人民调解的调解结果仅为“合同效力”，随着调解协议的司法确认制度的建立，弥补了这一缺陷。但当前人民调解的队伍建设、机构设置以及效力等方面还需要进一步优化。

（三）行政调解

行政调解指在行政机关主持下进行的，充分尊重当事人意愿，秉持平等自愿、平衡各方利益诉求、不违背国家的法律法规、国家政策与公序良俗，按照相关的程序对当事人之间发生的涉及民事纠纷、行政纠纷进行的调解活动。[8]行政调解的主体、范围、方式、效力具有多样性。

其一，行政调解主体较多。承担行政管理职能的机关都能参与调解活动，例如我国法律明确规定了乡（镇）政府能对农村土地承包经营纠纷的解决进行调解②。公安机关可对打架斗殴和财产损害进行调解③，也可对一般的民商事案件进行主持调解等，再如市场监督管理部门可以在自身权限范围内对消费纠纷进行调解④;其二，调解的方式多样、范围广。包含依职权主动履职进行调解或依申请启动调解、线上与线下调解或深入社区摸排纠纷，群众主动到行政机关请求帮助等方式。由于行政机关主体的特殊性，往往在调解活动中有一定的权威让群众接受配合。其三，效力具有多样性。行政调解效力的多样性体现在行政机关主持下的调解协议有合同效力或者强制执行的法律效力。一般而言，行政机关作出的调解协议往往具有合同效力，但某些领域除外，如在土地承包经营调解仲裁中。我国农村土地承包仲裁带有比较浓厚的行政公益色彩，行政权力对农村土地承包仲裁的影响力度较大。[9]农村土地承包调解仲裁中所作出的调解协议从广义上讲是一种具备法律强制力的行政调解，若当事人不履行此调解协议可强制执行。

行政机关虽为公法上的管理者，但并非介入任何问题都以行政管理者的身份。在行政调解中，行政机关可以平等居中组织调解，也可进行管理。如上文所言，这就使得此类别调解的效力有合同性质或者强制执行性质①。行政调解有一定优越性，但也存在一些问题，如部分调解案件过度集中于某些行政机关等，不利于纠纷合理高效化解。

（四）律师调解

有学者将律师在诉讼外的调解归纳为社会调解，[10]律师调解涵盖了诉讼调解和非诉调解，诉讼调解包括诉前、诉中调解。诉前调解就是在立案后人民法院开庭审理前，人民法院通过通知双方当事人及其律师进行调解，并由律师直接参与的调解。诉中调解是在诉讼过程中包括开庭审理中由律师参与进行的调解。非诉讼调解即诉外调解。律师在诉讼外的调解实际上属于社会调解，在当前调解工作对于律师参与有很强需求背景下，把律师在诉讼内与诉讼外的调解归纳为律师调解的范畴有积极意义。

当前，律师无论是在诉讼中，还是非诉中对于纠纷的解决已经有了很大的参与度。申言之，律师调解可视为一根“纽带”，连接着不同的调解主体与方式进行调解，不管是在司法、行政、民间等调解中都有律师参与的身影。并且，律师调解优势在于能够处理很多专业化、复杂化的矛盾糾纷。实践中，有律师调解处理案件涉及标的额高达13.6亿元，主体有780个机构与自然人，律所律师共联络660余人，电话联系1300余次等。[11]可见，较之于传统的民间调解，律师调解能够胜任和处理较为专业和复杂的纠纷。所以，从一定意义上讲，律师调解更符合调解法治化这一现代调解的本质要求。[12]从2006年开始我国陆续成立专门的律师调解服务机构，[13]标志着律师作为解纷主体不再是个体，而是能够成为同人民调解委员会、消费者权益保护协会等组织相似的纠纷解决机构。所以，律师调解无论在诉讼与非诉阶段，不管是从主体还是内容上来说，都可被划归为同行政调解、人民调解等并列的调解类型。

（五）其他调解

除了以上调解类别之外，我国还存在其他类别的调解，如仲裁中的调解发挥着很大作用，再如基层群众自治组织自发性组成的非人民调解委员会性质的调解、企业内部的工会调解、行业协会调解、乡邻之间的调解、医疗机构设立的医疗纠纷调解等。再比如，在一些少数民族聚居地，有“寨老”等主持进行下的调解等民间调解。上述各种调解，往往也具有一定的权威性与说服力，也会使得矛盾纠纷达成合意解决，从而使相当一部分纠纷不再诉至法院。

三、我国调解机制存在的问题剖析

（一）调解存在重叠设置与分工不均衡现象

调解方式与机构的重叠设置，不利于全面覆盖各种矛盾纠纷与集中力量化解矛盾纠纷。就调解的范围而言，各类调解设置不合理导致多处调解存在重合之处，基于有效处理矛盾纠纷的原则，如此设定没有太大问题。但是，当很多矛盾纠纷集中于同一个机关处理时，往往会影响其正常的工作运转。如“有事找警察”致使很多民间纠纷集中于公安机关，实际上远远超出了公安机关的管辖范围，也增大了公安机关的负担，若能科学有效分流给其他机关，则有利于公安机关集中力量做好自己职责内的事务。如此来看，应合理布置调解机构，合理分配调解案件，形成相对科学的调解格局，从而更好地发挥调解的作用。

（二）调解种类较多但效力不强

我国调解的类别较多，但是各调解之间几乎都是“单打独斗”。司法调解因具有强制执行力往往能起到较大作用，但是纠纷的解决不能只靠司法调解，不然案件仍大量积压于法院，与诉源治理的初衷背道而驰。除此之外，行政调解中除了存在强制执行效力的调解如土地调解仲裁有着一定的既判力外，其他行政机关的调解与律师调解、人民调解之间无异，因此，往往其他调解处理不了的问题，最终又流向法院，这会导致法院案件增多，“民间调解”有时也没有发挥更好的效用，所以增强调解结果的法律效力十分重要。

调解成功后所签订的调解书与调解协议往往存有三种效力：其一，无任何法律效力。通常为口头调解后让争议双方履行，至于履行与否则不一定，调解结果无效力通常存在于调解初期。其二，民事合同效力与法律强制力。除法院所作的调解之外，其他的调解协议主要为双方的合意，如果不履行此合意，另一方可诉至法院追究违约责任。法院所作的司法调解则直接赋予了法律强制力，可以直接申请强制执行。其三，区分不同调解，有合同效力、法律强制力、司法确认效力。针对法院外的调解，通过司法确认调解协议以弥补合同效力的不足非常有必要，最高人民法院于2016年发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》中第三十一条提到了完善司法确认程序，较为完善的司法确认程序为调解协议注入法律执行效力。当前也不容忽视调解协议司法确认程序中管辖、程序、审查方面问题，只有这些方面更为完善，调解的司法确认程序方能更好适用，进而增强调解协议效力。

（三）调解后备队伍与人才匮乏

无论是什么类型的调解最终都离不开调解员的主持来进行运转。司法调解与行政调解、律师调解中由于存在国家公务员招录考试、法律职业资格考试，往往并不缺乏高素质人才，这些种类的调解人才队伍有一定的稳定性与持续性。但此类调解队伍对人才也存在一定垄断。从诉源治理的视角分析，不能只依靠该类调解。调解作为我国化解矛盾纠纷的一项制度，类别较多，除了坚持发挥好司法调解、行政调解、律师调解作用，还应当把注意力放在民间调解、人民调解，此类主体多为兼职不受重视，导致了其队伍建设、人才补充显得较乏力。随着公众解决纠纷的多元化需求增加以及调解案件数量增多，处理矛盾纠纷的模式机制也不能单一，对于人才的要求更高。培养专业且源源不断的调解人才队伍是打开调解制度效用的关键“钥匙”。调解人才是调解制度实施的重要基础，优化调解人才队伍组织与大力培养后备调解人才是重中之重。

（四）调解保障措施不足

除了司法、行政调解等调解主体是国家机关工作人员，其保障可由国家财政负担，并且调解也是其机关与人员的工作内容之一。在其他类别的调解中，律师调解分有偿调解与无偿调解，实践中有观念认为对于有诉求委托律师可通过为诉讼业务支付律师费，而对非诉调解有一种观念认为无须律师，不愿支付同诉讼业务相同的律师费。同时，调解的收费也比不上诉讼，这导致经验丰富的律师热情不高，初入行业的律师又难以胜任，但好在参与调解能使年轻律师获得成长机会[14]。除了上述法官、行政机关工作人员、律师这些调解主体之外，一般公众充当的调解员的保障，虽然近年来有所提升但仍不足，并且调解员的社会地位也通常不高。调解员为基层社会矛盾纠纷的化解贡献着力量，其作用、价值对国家稳定和社会和谐十分重要。笔者认为，除了应继续给予物质支持、保障，从精神层面而言也有必要建立调解员荣誉制度。

四、诉源治理视阈下我国调解机制的优化举措

（一）完善各调解之间的衔接

⒈充分利用调解联动体系衔接各类调解。调解联动体系并非新事物，三调（人民调解、行政调解、司法调解）联动在实践中已存在①并取得了一定成效。也有许多学者对其他调解联动体系进行过探究，主要有三调联动、五调联动、六调联动之说。[15]笔者认为，无论是三调联动还是五调联动等，都应该在有限的调解资源中把各调解衔接联动起来，尤其在一些基层偏远地区要充分利用有效的调解资源联动，同时在调解机构比较多的地区，更应互相联动，分流调解事宜，以节约调解资源，发挥调解功效。

⒉建全调解引导机制。引导公民选择适用恰当调解方式处理纠纷，有利于让错综复杂的调解体系变得清晰可见。在调解体系中由于能够进行调解的机构较多，但并非所有机构都受理不同性质类别的调解。应当引导有调解需求的当事人能寻找合适调解机构，引导机制在《人民调解法》早有规定①，其内涵为当公民将调解事项诉至某一负有调解义务的机构时，若非该机关管辖，应当积极地为当事人指引，引导其去适格机构予以解纷，但主体限定为人民法院与公安机关，笔者认为只要公民有求于行政机关都应当积极引导，而非局限于人民法院和公安机关。此种引导行为并非一种情谊行为，应具体规定为一种法律责任，不履行此义务可追究不作为的责任。原因有三：其一，正确高效的引导将减少当事人的负担;其二，增加纠纷化解的高效率，避免各机关之间互相推诿;其三，引导机制能起到“穿针引线”的作用，能够使得错综复杂的调解体系变得井然有序。

⒊鼓励个人调解机构成立。社会矛盾纠纷化解不仅仅是国家与社会的责任，社会和谐安定的最终受益者也包含普通公众。矛盾纠纷化解、社会和谐安宁、诉源得以有效治理也需要全民参与。个人调解机构这个概念其实早已被提出[16]，司法部也对此提出指导性意见②，实践中也有建立个人调解机构的情况。推进个人调解机构的建立，有利于用个人调解这个点去弥补其他调解覆盖的不足，能够起到“查缺补漏”的作用。通过政策鼓励保障个人调解的建立，有助于解决部分调解重叠设置于某一地或较为零散等问题。可参考人民调解委员会与律师事务所的运行模式，通过政府机关提供一定保障或者同个人调解机构签约调解服务等方式来保障其长久运行。

（二）优化调解司法确认程序

调解协议的法律性质经历过无法律效力、民事合同效力、以及后面的经司法确认的法律执行力阶段。[17]《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》明确了不予认定调解协议书的情形③，对调解协议书的制定也有较为严格的要求，调解协议书制定后需要进行司法确认以获得法律强制执行力。但调解协议书司法确认的程序存在一些问题，需从调解协议的管辖、司法审查等角度优化，从而提高其适用性。

《中华人民共和国民事诉讼法》（2012年修订）第一百九十四条规定由调解组织所在地的基层法院管辖①，然而在2011年出台的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第二条规定可由基层人民法院与它的派出法庭管辖②。2015年施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《解释》）第三百五十三条规定扩大了管辖主体，增加了所在地的人民法庭，第三百五十四條规定若调解协议由两个调解组织进行调解的，可共同管辖。最高人民法院2016年发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》三十一条③同2015年《解释》的规定一致。《民事诉讼法》（2023年修订）第二百零五条规定，管辖主体若纠纷涉及中级法院则可向中院申请。④

从调解协议司法确认发展规律可知，为了衔接调解机制，管辖的法院在不断增加。但司法实践中，并非每个人民调解委员会等调解组织所在地都会有一个人民法庭与之匹配，司法资源较为落后的地区，通常是一个基层法庭管辖多个乡镇。笔者认为，可考虑基层法院以下的调解协议申请司法确认不受所在地法庭限制，也就是甲县B镇作出的调解协议可由甲县A镇人民法庭确认。原因如下：第一，在基层法院以下的调解协议，如果能就近找所在地相邻的人民法庭进行司法确认较为合适;第二，只在县级范围内，考虑纠纷解决的便利性与审查的成本，不宜把范围扩大;第三，地区发展差异较大，发达地区的人民法庭受案较多则可分流部分到乡邻法庭。除此之外，对于调解协议的司法确认尚未规定协议管辖，立法机关可能是考虑到协议管辖会因案件脱离争议发生地而令司法机关审查难度加大。笔者认为，对于一些无争议，事实认定清晰，证据充足的调解案件基于当事方的意思自治，可以考虑确立协议管辖。另外，调解协议涉及到对当事人权益的处分认定，对其进行一定的监督与救济显然很有必要。一方面，可对调解过程中介入有限的司法审查进行优化来确保调解协议的合法性、真实性。另一方面，建立调解过程视听资料制度，视听资料最大的优势在于声音与图像能完整地反映整个过程，能够方便司法工作人员事后审查监督。

（三）完善调解人才培养机制

《人民调解法》规定县级以上的司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训①，同时考虑到调解队伍的水平参差不齐，在一些边远地区人民对法律法规缺乏认识，处理纠纷的依据更多是基于道德和习惯，增加道德和习俗方面培训，对于缓解基层矛盾有一定效果。但对于调解员培训不仅需要在业务上和地方风俗习惯上加强培训，也要加强法律知识方面的学习，要依据基层的特点、调解的特点进行有针对性的培训。若调解成功后正确引导双方进行司法确认，若调解不成则帮助其寻求救济途径。对调解人才的培养包括专业技能与职业道德、职业归属感等。培养调解人才可从以下几点出发：其一，高校设置“调解学”专业，编写相应的教科书，制定培养体系，为调解队伍的发展提供源源不断的后备新生力量;其二，构建以专职全职为主，兼职为辅的调解员体系，《人民调解法》中有相应规定为调解员制度发展提供了法律依据②，应适当扩大保障范围;其三，现有的调解员队伍上需要继续加大培训，提升调解能力与水平。

（四）建立调解员职业荣誉制度

为提高调解员的积极性、增强其职业认同感、抚慰其辛劳付出，建立调解员的职业荣誉制度很重要。这不仅是从制度方面完善对调解员的保障，也是从职业认同感上认可调解员的辛劳付出。学理上对于调解员的保障研究大多数都注重物质条件上的待遇，但精神上激励、认可调解工作人员，能让其更有职业认同感、归属感。建立调解员职业荣誉制度可从以下几个方面进行考虑：第一，推进调解员公开宣誓制度。公开宣誓，能够让调解员牢记为民、中立、公平正义的原则，增强责任感。第二，设计专属于调解员的服饰。统一的调解员服饰有利于树立与提高形象，增强其职业认同感，同时也能起到自我约束，方便管理等作用。第三，建立统一的表彰体系。从表彰、待遇等方面进行完善，如依据调解付出和贡献的程度授予一二三等奖加以表彰。

（五）人工智能赋能“智慧调解”

⒈建立统一的电子调解平台。目前，我国有“一站式”法院调解平台，但统一的电子调解平台尚未形成。统一的电子智慧调解平台建设是指利用互联网技术构建一个统一的调解平台，涵盖司法调解、行政调解、人民调解、律师调解与民间调解。构建统一的电子调解平台具有一定可行性，原因如下：一是互联网有自身优势，能够把较为分散的各类调解衔接起来，给予当事人提示、选择，能够减少线下调解诉诸无门的情况;二是调解成本较低，其较大的储存空间也能纾解调解档案难以存留的问题;三是高效的便捷性与灵活性也能促进调解的高速运转与矛盾纠纷的高效化解。不过，在线调解作为互联网技术发展的产物之一，在推广应用过程中对当事人技术能力和技术设备提出较高要求。并非所有的群体都具备适用在线调解的能力，部分特殊群体，如老年人群体在接受和学习新事物方面通常具有被动性和滞后性。[18]电子调解平台的构建并非取代了线下调解，而是线上与线下相结合，充分利用互联网与科技赋能调解机制的发展，共同发挥各自的优势达成调解目的。

⒉建立电子备案制度。调解工作结束后，不是每个案件都能取得预想的结果，除了由人民法院主持下进行的调解与经过司法确认的调解有强制执行力外。其他的案件当事人可能会反悔，由于调解制度的特殊性，已调节案件的当事人可能还会去到其他调解机构，这些无疑增加了调解工作难度与强度。鉴于很多调解并非终局性的，建立协调型的调解备案制度是有意义的。备案文档中主要记载：无争议事实，不可泄露公民的个人隐私等。此举能深化各调解机关、组织的合作，也能优化调解制度的运行，即便调解阶段没有解决该纠纷，诉至法院后也能帮助法院在有需要时认定事实，但前提必须符合法律法规。备案要遵循下列原则：其一，符合法律法规与公序良俗;其二，征得当事人同意，双方无异议、愿意留存;其三，工作人员需要严格保密、规范操作，严格避免泄露当事人隐私。

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Current Situation and Optimization of Mediation

Mechanism in China from the Perspective

of Source of Litigation Governance

Li Weiguo，Shen Jinhua

Abstract：In recent years，the number of cases accepted by the peoples courts at all levels of our country has been high，and the judicial work is facing severe challenges. In order to effectively alleviate the contradiction of“fewer cases”in the court，we should strengthen the governance of the source of litigation by playing the role of mediation mechanism to avoid a large number of disputes pouring into the court. There are many types of mediation in our country，such as judicial mediation，peoples mediation，administrative mediation，lawyersmediation and other mediation，but the overlapping setting of mediation and unbalanced division of labor，weak mediation effectiveness，lack of specialized personnel in mediation and insufficient mediation safeguard measures are also facts to be faced. To solve the above problems，first of all，we should make full use of mediation linkage system，establish mediation guidance mechanism，and encourage the establishment of individual mediation institutions to straighten out the relationship between various types of mediation to avoid excessive overlap and uneven division of labor. Secondly，it is necessary to optimize the jurisdiction and review of the judicial confirmation procedure of mediation agreement to enhance the effectiveness of mediation，improve the training mechanism of mediation talents and establish the professional honor system of mediators to break through the dilemma of lack of talents and insufficient security. Finally， the use of information technology to build a unified electronic mediation platform，electronic filing system to further enhance the quality of mediation.

Key words：source control;mediation system;dispute resolution;mediation guarantee

（责任编辑：刘  涵）