基于“结构—功能”视角的中国居家养老服务政策文本评估

孙少芹 任家庆

摘要：[目的/意义]中国老龄化问题迫在眉睫，居家养老服务是政府积极推行的养老服务模式，评估居家养老服务政策文本有助于居家养老服务模式的推广。[方法/过程] 本研究从“结构—功能”视角，统合定量和定性方法的优势，使用PMC指数模型，对中国居家养老政策文本进行量化分析和评估，量化分析供给主体与使用政策工具的匹配关系，及其对政策文本效果的影响。[结果/结论]研究发现：（1）现有政策在内容、项目和措施方面覆盖得较为全面，主要依靠政府力量推动社会服务供给，但政策法律位阶总体不高，服务对象、供给主体和资金来源参差不齐，缺少对市场主体的激励和规范；（2）政策工具的使用和供给主体的参与对政策评估得分影响大，增加政策工具或增加企业这一供给主体，会对政策效果有较大影响。根据以上结果，本研究得出以下启示：政策制定既要关注政策体系内容完整性，又要重视政策工具的中介意义和市场主体的治理参与，这需要政府使用好环境型和需求型工具，激发系统活力，夯实韧性环境。

关键词：居家养老服务政策    文本评估    政策工具    数据驱动    PMC模型

分类号：D632.1

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2024.02.04

1  引言

中国人口老龄化速度自20世纪90年代以来逐年加快，老龄化问题迫在眉睫。《中国人口和就业统计年鉴（2023）》[1]显示，中国人均寿命比1990年提高了近10岁，65岁及以上人口数量占比从1990年的6.9%上升至2023年的15.4%，人口结构老龄化尤为突出。庞大的老年群体养老问题将冲击地方财政和传统的经济发展模式，使用个人账户收支平衡优化模型预测，人口结构老龄化和平均寿命延长会加大养老金收不抵支的风险，到2050年，中国养老金累计缺口将高达135万亿人民币[2]。

对此，中国在“十三五”期间提出了“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”的政策方针。“十四五”将在“十三五”基础上，建立人口老龄化战略的基本制度框架，促进老龄事业的有效协同和高质量发展。在这些政策方针的指导下，中国形成了家庭养老、机构养老、居家养老和社区养老4类养老模式。其中，居家养老是养老服务体系的核心和基础，它以家庭为载体，以政府、社区与机构为依托，由专业服务人员上门护理老人，满足养老需求，在农村社区和城市社区均可开展。居家养老在形式上整合了家庭养老与机构养老，克服了传统养老模式的弊端，是当今中国政府积极推进的模式[3-4]，更是当今社会背景下较为经济的养老模式。社会政策评估既是智库理论势能的喻义所在，更是智库实践当仁不让的内在责任 [5]。作为社会公共服务，居家养老的推进和改进离不开政府出台的政策，基于政策文本评估居家养老服务政策具有现实意义。本文对居家养老服务政策样本评估，为未来决策及政策制定提出了学理建议。

2  文献综述

在中国，政府主导居家养老服务供给。政府直接提供服务会涉及财政和政府偏好等多方面的问题，行政化的管理和直接补贴并不能完全满足中国老龄人口需求[6]。随着社会的变迁和政府职能向市场监督者与保障者转变，政府逐渐开始通过直接出资或间接补贴，引入第三方组织承接养老服务供给，以此提升服务效率和质量，减轻政府负担[7]。在这其中，政府需要采用多种政策工具引导多元主体参与，多元供给主体包括家庭、社会组织、机构和物业。按供给主体和政策工具的组合关系，政策工具可分为供给型、环境型和需求型3类[8]。供给型是指政府直接投入居家养老服务，作为供给主体参与其中。环境型是指政府不直接参与其中，而在外部为居家养老服务设施建设提供支持，引导供给主体参与。需求型是指政府创造需求，吸引市场力量提供服务，如服务外包、政府采购等[9]。

供给主体与政策工具之间有多重匹配关系。社会组织供给养老服务属于需求型。首先要政府发起购买，从而引起政府与组织之间相互合作。如果政府向组织定向购买养老服务，将会导致购买行为“内部化”，缺乏独立性；如果组织与政府一开始就相对独立，组织资金来源于社会，那么服务会相对专业[10]。养老机构对政府的依赖性较强，一般同时使用供给型、需求型和环境型工具。对于养老机构而言，政府的供给既是一种资金来源，又是对养老机构的治理手段。政府能够通过购买服务和质量监督，干预养老机构服务质量与定价。研究发现，政府部分质量监督有利于提升公益类养老机构的服务竞争力[11]。物业企业提供养老服务兼具社会性和市场性，政府主要使用环境型和需求型工具促进和保障供给。物业的服务资金既有自筹，又可以有政府补贴，政府在购买物业服务时，要注意党组织引领资源分配，从而更好地吸纳物业成为社区治理主体之一[12]。

学界已经认识到政策的实施与底层治理逻辑不协调，并从政策执行的角度评析了服务的机制和效果，针对行动主体提出了对策建议[13]。居家养老服务是一项政策议程，从政策角度看政府意愿和行为是传统制度分析在当代中国的现实复归[14]。以量化手段将居家养老服务政策文本可视化，能更高效地识别政策热点主题，梳理政策变迁规律，检验政策执行效果，发现政策文本存在的问题并做出预测，为政府治理提供更多依据，是实证主义范式下政策评估的精确化[15]。本文借助“结构—功能”视角，统合定量和定性分析方法，视政策评估为政府行动系统中的微观子系统。系統中功能的发挥取决于要素在系统中的结构位置，要素关系也应当符合功能性要求。前者是理论取向，后者是实证测量所采取的技术路径[16]。“结构—功能”架构起政策体系（即功能）与体系外要素（即结构）之间互相依存、制约的关系，体现出静态结构与动态运行相结合。本研究按上述思路搜集现有居家养老服务政策文本，对文本特征定量描述；在获取目标相似的政策数据基础上，使用政策建模一致性指数模型（policy modeling consistency index，简称PMC指数模型）评估政策文本的一致性，作为功能效度；在功能层次之上，计量政策工具、供给主体与PMC指数模型计算的基准效果之间结构关系，讨论政策工具和供给主体与政策效果之间适配关系（图1）。

3  政策描述

在中国居家养老服务政策初级阶段，各类居家养老服务政策的基本目标是宏观上推进政策实施，总体上内容存在共性，社会基础相似，政策目标呈现“大同小异”特征，需要对现有政策进行全面的梳理和筛选，在一致性评估基础上，着重分析政策工具、主体、对象、内容等方面的特点和联系。本研究在国务院政策文件库和“北大法宝”等政策数据库平台搜集居家养老服务相关政策法律文本，文本选取遵循以下原则：（1）政策标题中体现“居家养老服务”一词；（2）政策提及居家养老服务相关问题，并给出政策意见。删除失效文件、批复、回函、通报等非目标文献后，共剩余173条数据，其中，中央层面17份，地方层面156份（含138份地方规范性文件和18份地方条例），检索到的最早文献出现在2004年，最新文献截至2022年5月，数据如表1所示。2013年前后，中央政策逐渐完善并向地方扩散，出现发文小高峰；2019年之后，发文数量相对减少，多数中小城市和经济欠发达地区还未出台相关政策。

本研究使用Rost.CM6软件，对173条数据主题进行分词标注和词频统计，得到前30个高频词及对应频数，如表2所示；随后使用基于词频共现结果，构建语义网络，更清晰地体现出内容关联，之后手动删除有关政策文本类型和地区名称等词汇，如图2所示。图2中，围绕居家养老服务这一概念大致分化成3个主要模块。第1个模块以“居家”为核心，包括了社区、物业、购买、资金、补助、管理等词。这说明居家作为一种养老模式已得到政府关注，现有政策主要涉及資金的提供方式和多种政策工具的使用。这种模式通过政府购买、财政补助等方式，吸纳社区和物业参与供给。第2个模块以“试点”为核心，包括了服务、“十三五”、机构、推进、项目等词。这说明在“十三五”时期，居家养老服务以项目的形式开展了广泛的试点工作，这一时期的试点工作并不是自发地推进，而是在国家战略规划的背景下，在有基础的地区展开的。第3个模块以“养老”为核心，包括城乡、体系、健康、照料、卫生、行政、社会、事业、老龄、进一步等词。这说明在养老事业的语境下，居家养老服务关注了城乡一体化、养老体系建设、老龄、健康、照料、卫生等关键问题，这些问题还需要进一步研究和解决，需要社会和行政的力量共同参与。

总体上，各个模块的核心高频词之间关联性较强，网络密度高，说明各政策文本内容之间结构良好。但仍能看到一些词之间网络关系相对稀疏，如卫生、健康等词与社区、购买、基金、管理之间的关系还比较薄弱，说明政策在制定时还需要将现存的养老问题与政策工具多结合使用。“十三五”“项目”与关于“居家”和“养老”方面的高频词之间的网络还不密切，说明“十三五”时期的主要工作在于推行服务的试点和项目，奠定了组织和制度基础，未来需要在现有基础上，推行更加具体的服务项目。

4  模型构建

4.1  功能模型

PMC指数模型是一种兼具理论和数据双重驱动的多变量政策计量模型，主要从政策体系角度分析政策文本内部一致性。评估过程分为3步：第1步，构建体系，即基于政策文本特征和理论分析，设计两级指标体系；第2步，计算指数，即依据指标对政策样本赋分，带入指标模型计算，构建矩阵；第3步，抽样分析，即抽取典型样本绘制曲面图比较与理想状态的差异。本研究按此逻辑对居家养老政策进行计量和评估。

第1步，构建体系。基于前文政策描述，本研究设计如表3所示的指标体系，包括10个一级指标和68个二级指标。按照表中二级指标审阅政策文本，若文本表达了二级指标的可测标准，则记该项二级指标为1分，反之则为0分。在表3的体系中，二级指标X11支撑类具体包括环境、人才、资金、平台等关键词；X12引导类包括灵活、扶持、民办、合作等；X13规范类包括行业协会、评估、准入、申报、等级等；X14保护类包括税费减免、专项政策、财政补贴、建设保障等。X94自筹的机构吸纳了包括养老机构、医疗结构、物业、（村）居民自治组织在内的民间资本力量。X96包括商业保险、证券、基金、信贷、信托等金融投资产品。由于获取的政策公开，X10分值固定为1。

第2步，计算指数。PMC指标计算式为式（1），设Xi为一级指标分值，Xij为二级指标分值，n为每个一级指标下的二级指标数量，IPMC为政策的PMC指数值。Xi在数量上等于各二级指标的均值，对Xi求和得到PMC指数值。由于本研究设计的二级指标较多，评分结果将呈现总体右偏、区分度明显、样本分差密集等现象，所以将评价标准设定为：[1，6）分为合格，[6，7）分为良好，[7， 10]分为优秀。

第3步，抽样分析。由于政策样本过多，逐一比较繁冗薄功，一般抽取典型样本研究。绘制曲面图时，由于研究共10个一级指标且X10分值固定，所以只需为X1到X9这9个变量构建平衡矩阵，如式（2）所示。将矩阵与（1，1，1）完美平面比较，凹陷程度越低，说明政策越理想。本文使用的计算和绘图软件是Origin 2021。

4.2  结构模型

政策工具与供给主体作为两个主要的影响因子，均会对政策效果产生影响。政策工具的适用性和组合关系直接关乎政府治理能力[17]。政策工具作为指导政府提供资金的合法依据，是政策体系之外影响政策执行效果的重要因素，体现了政策的执行效果。加入对政策工具的结构分析，可使评估更加完整深入。政策工具的结构意义在于中介性，它沟通了政策主体与客体，是实现政策目标的桥梁。结合前文的文献综述和政策特征挖掘，本文归纳了3种工具：供给型、环境型和需求型。供给型有政府组织设施改造、科技化与智能化、人才建设等；环境型有规范示范、法律法规、社会保障、信息咨询、监督、优惠、文化等；需求型有政府购买、财政下拨、试点工作、市场外包等。

无论是政策实施还是服务评估，参与主体的设置都是一个必须关注的因素。从新公共管理运动到新公共服务理念，各界人士始终在努力突破政府单一主体供给的模式，探索政府与社会、市场力量与合作提供服务的路径。当代中国公共服务的供给已呈现多元主体发展趋势，现有供给主体可归纳为家庭、机构（含社区机构）、组织、企业（如物业）和政府5类。在理论上，政策工具和供给主体具有一致性[18]，例如，当政策工具采用市场外包时，供给主体只可能是市场中承包的企业；在供给型的工具模式中，一定包括政府这一供给主体。现有成果认为，政策工具类型的选择与供给主体的复杂性是中国重大公共政策制定的两大主要难题，二者的组合决定了政治发展的特点[19]，由此推测政策工具和供给主体之间的关系，可能共同影响政策效果。

为进一步检验政策工具、供给主体和政策效果关系，本文以PMC指数模型为基准，加入政策工具和供给主体两个维度，构建三维评估模型，评估政策文本的结构效果，其中自变量政策工具（z轴）和供给主体（x轴）均使用计数变量，以便计量与PMC指数值（y轴）对应[20]。研究对象与PMC指数模型样本一致，以便控制政策工具和政策主体之间差异，有利于在相对统一的基础上分析工具与主体和效果之间的匹配性，保證系统的稳定性。本研究通过构建三维系统，拟合系统中的散点，得到数量方程以评估政策工具与供给主体的组合结构对政策评估结果的影响。为深入研究政策工具与供给主体的匹配关系，避免内生干扰，本研究补定性方法，进一步研究供给主体与政策工具相匹配的结构关系。

5  结果分析

如前所述，中国居家养老政策在2013年后快速扩散，所以本文分别从国务院及各部委、省政府和市政府多个层级，抽选了6条在2013后发布的、法律效力不同的政策作为测量样本（表4）。抽选时考虑效力级别和时间，目的是使评分结果呈现阶梯差异，更具有代表性。样本指数结果汇总如表5所示。

5.1  功能性结果：评估政策体系一致性

5.1.1  指标评估    首先，从总体趋势进行分析。（1）PMC指数平均值为6.55，在取值[0，10]情况下标准差为0.91，这得益于多数文本能贯彻党的十九大精神，在老年人权益保障法、地方各级政府相关条例的指导下做出规划，覆盖了对象、内容、服务项目、政策措施方面，地方政府理应中央治理意图保持一致。（2）横向比较各个政策文本可知，P5表现最好，指数得分为7.75，紧随其后的是P26，二者均属于优秀政策，这样的结果与政策的法律效力相对应。P66和P14表现良好，P40和P64表现合格。（3）最大组间差为2.20分（P5与P64），主要区别在X2法律位阶和X5政策目标。此外，P64在政策的内容、范围、措施和资金方面也有表现不足的地方。（4）样本分差呈现出差序格局，说明抽样有一定效度。

其次，从一级指标得分进行分析。（1）X1总体得分情况最好，均分0.92，说明政策能兼备多种功能和性质。P64和P40缺少引导性质，需更加关注社会力量的参与。（2）X2平均分最低，这是因为目前可获得的政策样本总体法律位阶不高，大多数政策是地方的规范性文件。X5和X2平均分均低于低于0.50，说明政策目标基本在3个以内。多数政策有意构建养老服务体系，X55养老服务体系占比为83%。X51体制改革和X53市场与产业出现得少，行动上缺乏养老服务市场化。（3）X6、X7、X8得分均在0.7左右，政策中规定的服务项目数量和类型相似，地方政府出台配套政策设施。X3、X4得分均在0.6左右，说明政策的目标群体和政策的执行者在逻辑上对应较好。

最后，从一级指标差异进行分析。（1）X1、X6、X9标准差较小，说明各样本在政策性质、政策内容、资金来源方面具有较好的一致性。X6的标准差小且均分高，说明政策内容总体表现良好，体现了政策样本均落实国家规划，多数地区开展了完善配套设施、划分主体职责、推进政府购买和医养结合等工作。X3—X8的结果说明在具体执行和设计方面还需要进一步完善和标准化。这也启示以后在政策评估内容时，有必要增加其他参考指标。X9的标准差小但得分低，多来自财政补助和金融投资。（2）X3、X4、X5、X7、X8标准差均大于0.15。X3最为突出，由此推断政策的目标群体较为分散，是影响IPMC最终结果的重要指标。X4与X3均表现为高平均分和高标准差，说明政策样本总体上兼备足量的客体和对象，但是完整度差异大。X4和X8在方差上和均值上相似，说明政策制定角度下，参与供给的主体和政策工具的使用具有一致性。

5.1.2  样本评估    为逐一评估各样本政策在具体指标方面的差异，本文绘制样本矩阵Si曲面图，如图3所示。为美观显示，曲面图均做适当旋转，曲面平滑参数为0.05。P5作为国家层面的指导性政策，在所有样本中表现最好，表现出优异的全局规划和示范价值。但作为宏观政策，在发文对象和资金来源方面笼统地提及了政府、机构和社区等主体，给地方政府留出了更多扩展空间，资金渠道只包括财政补助、福彩公益、金融投资和个人4类，可能限制了政策目标的实现和服务项目的实行。

P14对物业等服务业主体做出宏观指导。该政策对物业提出了诸多服务项目规划，特别是在智慧养老、医养结合等方面都给出了详细的规划，并探索了多渠道资金来源，突出了物业在提供高质量养老服务和市场化供给方面的优势。但在服务对象和供给主体方面相对欠缺，说明物业在提供服务时，服务受众群体相对狭窄，推广范围还不够大。

P26在所有样本中脱颖而出，体现了地方法规的政策视野和社会关怀。该政策全面细致，有引导社会力量参与的意识，政策服务对象和提供服务的主体覆盖范围广，在所有政策样本中表现最好，可见政策重视基本养老服务兜底性保障。但政策目标集中在基本保障和构建养老服务体系方面，目标将会随着社会发展拓展。此外，政策设计的4条资金渠道对于高分政策而言相对较少，未来在政策执行过程中可能面临资金阻碍。

P40是国家级“医养结合”试点城市早期试行政策，未来需结合本地特点迭代升级。该政策注重南京市养老服务体系建设，系统规划了“区—街—社”三级养老服务机构建设标准和各部门职责，有利于避免效率低下和相互推诿等传统问题[21]，并且在政策内容和服务项目方面表现优秀。由于对服务体系的偏重导致政策过于关

注建设标准，而在目标群体、政策内容和政策措施方面表现欠佳，尚未对需求型政策工具给出细致说明。

P64是热门养老城市三亚市的政策意见。该政策顺应了居家养老服务激增的城市需求，但是政策法律位阶低，代表了新出台的居家养老服务政策。该政策重点在于建设养老环境，规定了享受居家养老服务的对象标准，对申报登记和评估管理做出了详细的规划，服务的项目和措施较为完备，回应了三亚市老龄人口流动量大的特点，但其他方面的表述简略，尤其在政策目标方面。建设资金只有补助和社会保险两类，有待再续增添。

P66短小精悍，突出了政府在提供公共服务时的主导作用。该政策从完善养老设施、培育专业组织、落实扶持政策、推动养老服务改革4个方面对居家养老服务提出要求，在内容方面相对具体。但法律位阶稍低，对服务项目表述简短琐碎，注意到了土地供应、财政补贴、行业监督和机构规范方面，可以在下一阶段继续补充。在政府购买公共服务方面，同P26一样有必要在未来更加重视政社合作的理念和养老服務市场建设。

总体上看，现有政策总体表现良好，政策的功能和性质能够满足构建养老服务体系的要求。但政策之间仍呈现梯度差异，目标上大同小异，行动上缺少对养老服务市场化的关注和管理。具体来看，政策间资金来源和目标群体边界差异大，这可能与政策目标的分散有关，在缺少具体执行要求的情况下，会影响服务供给效果。同时，多数政策重视养老服务供给，而缺少与之对应的供给主体协作与资金来源，导致一些政策文本表现出吸纳社会和市场力量弱的问题，没有在政策文本中表现出解决财政支出风险这一倾向。以上结果反映出政府虽然设计了多种政策目标和服务项目，使用了一定数量的政策工具，但是政策工具使用效率还不能满足社会需求，这可能是受限于政府一元供给主体主导习惯。养老服务市场发育需要政府更多地引导和参与，以协调政策工具与供给主体的结构关系。

5.2  结构性结果：分析政策工具与供给主体配适

5.2.1  政策工具的使用情况    政策工具和供给主体计数结果整理为表6。政策工具的应用情况有以下特点。第一，环境型政策工具应用最为广泛，体现了政府的主导地位。政府强制规定了社会组织和社会力量在提供养老服务时的方式和标准，内容上重点构建养老社会环境，落实服务监督、资金保障和优惠、制度环境和规范等任务。即便一些政府尝试向市场转移，但仍旧是政府主导。需求型的政策力度偏小，与环境型和供给型联系十分紧密，呈现出政府渐进性改革的趋势。第二，供给型方式的政策占到2/3，与环境型搭配使用。供给型方式是政府提供居家养老服务最直接的方式，突出了政府作为公共服务提供主体的重要地位，履行了政府的职责。环境型方式广泛使用，是因为20世纪行政管理中“管办不分”的事业单位制度在当下仍旧有惯性影响，市场化的社会工作嵌入行政主导的社会保障体系中。第三，政策样本结果呈现“差序格局”。P26的政策工具使用较为完善，而P40、P64的政策工具使用还有待提高。样本P14与P40之间具有可比性，两条政策的政策工具使用相似，但是P14的政策工具多，包括了企业（物业），并且PMC指数值明显优于P40，这是因为P40缺少对企业力量的关注，偏重社区机构。由此发现，在政策工具相似的情况下，增加企业这个主体，对政策文本效果有较大影响。比较样本P40和P64发现，在政策工具和供给主体数量相近的情况下，PMC指数值相近。

5.2.2  政策工具、供给主体与政策效果的匹配结构

拟合表6中政策工具数、供给主体数和PMC值，得到PMC指数值关于政策工具和供给主体的方程式（3）。其中P=0.002<0.01，调整后的R2=0.97，方程在数量上说明了供给主体和政策工具的组合关系对PMC指数值的解释力；在方法上互证了指标构建的合理性，以及三维模型的内在一致性，侧面证明PMC指数模型指标体系效度；在结果上构建政策工具与PMC指数值之间的相关关系，推测政策工具和供给主体对政策模型评分值均有正向影响，供给工具权重比供给主体略高。

IPMC=0.54mode+0.47subject+3.63             （3）

比较表6发现，一种政策工具匹配多种供给主体。供给型对应的主体一般是政府，环境型对应的主体一般是机构，需求型的主体一般有组织和企业。供给型与政府相匹配的原因比较直接，因为只有当政府做直接的供给主体时，才被定义为供给型方式。从其他两种匹配关系分析才更能说明政策工具与供给主体的对应关系。环境型与养老机构相匹配，说明现有政策如果关注到养老服务设施建设，政策的作用对象很可能是养老机构。在政府社会治理中，政府的规范、优惠和监督措施，多通过带动养老机构，营造适老环境。需求型主要体现在政府向社会购买服务方面，多与社会组织和企业（含物业）匹配，如购买物业、医养和康养等。家庭是居家养老服务供给的基本单元，一些政策重视与家庭配合，制定了优惠和补助条款，也属于需求型。

为控制政策工具、工具主体与PMC指数值的内生关系，本研究列出相关性分析结果（表7），

发现工具、主体与PMC指数值三者相关，但方式、主体并未明显地与PMC指数值内部相关。供给主体与政策工具与PMC指数值间存在某种路径关系，这种路径关系在经济上有关联，但是在统计意义上不明显。数据问题虽未显著影响最终结果，但仍值得注意。未来可以通过机器语言学习等途径，在更大规模的政策样本间提取数据信息，从而实现大样本的实证研究[22]。

6  评估结论与政策建议

本文立足实用主义，基于“结构—功能”视角开发政策文本混合分析方法优势，在173条政策样本中抽取6条典型样本，使用PMC指数模型逐一编码评估政策效果；再在PMC指数值基础上，加入政策工具维度，计量政策工具对政策效果的影响关系，定性比较得到了政策工具与供给主体匹配结构。研究发现：

（1）从政策体系的功能性角度看，现有政策关注到了资金的多样渠道和多种政策工具的使用，并且以项目的形式在各地展开试点。内容上做到了“保基本”的制度目标，关注了城乡一体化、养老体系建设等需要社会与行政力量共同参与的问题，服务项目和措施较为全面。但目前政策法律位阶不高，多数是地方规范性文件，效果呈现出明显的区分度，特别是在服务对象、供给主体和资金来源方面覆盖得不全面，一些层级较高的政府条例强调了政府主导性，缺少对市场主体的激励和规范。

（2）从政策要素的结构化特征看，增加政策工具和供给主体对政策文本效果均有正向影响，政策工具对政策效果的影响更大。政策工具包括供给型、环境型、需求型3种，供给主体包括政府、家庭、机构、组织、企业5种。政策工具以环境型和供给型为主，需求型工具起到辅助作用。环境型是最常使用的政策工具，政府主要通过规范养老机构，制定相关标准，构建外部养老环境。政府已有意识地使用需求型工具吸引社会组织和企业参与供给，企业这一供给主体对政策文本效果的影响较大。

居家养老服务是由政府牵头的社会保障工程，具有刚性发展的特点，与其将人口老龄化、少子化等问题视为社会病态，不如寻求机遇，变危机为机遇。未来政策的调整和接续要在顺应社会新需求基础上对现有政策推陈出新。

首先，居家养老服务政策一方面要关注政策内容系统性，另一方面要补全结构阙如，贡献长期稳定的协作合力。现有政策总体表现良好，各级政策基本保障中低收入家庭老年人基本福利，但呈现出区域和等级分化，集中暴露出服务在普惠性、稳定性和丰富性方面的短板，在政策位阶、资金保障、应用范围等政策工具方面有待创新。未来地方政府在协同治理、发展普惠养老、扩大供给主体和资金来源等方面需要相互借鉴，有的放矢，例如，在“法治中国”背景下，试点的推广离不开地方政府立法，地方需要推进政策法制化，进一步规范投资、保险、公益资金来源渠道与资金管理。

其次，吸引多元主体参与治理是养老服务供给的未来模式。治理理念之内核是多中心参与，吸纳市场与社会力量，提升公共服务效果，保障和改善民生福祉，是政府治理养老问题的伦理价值。一些政策已显露出治理化趋势，如何调动各类供给主体在养老服务方面的积极性，激发政策工具和市场主体的治理活力，是政府在提升政策效力时绕不开的难题。研究表明，增加政策工具和供给主体，对政策效果有积极影响。政策结构调试带动功能变化，政策工具和供给主体的结构性匹配关乎政策效能。政策工具的使用和供给主体的选用，是限制政策效力的内在原因。提升效力应当重视政策工具在供给主体和供给客体之间的中介意义。培育居家养老服务的社会环境，有赖于政策引导市场主体协同，保障居家养老服务可持续、高质量地供给，以此夯实多层次、多支柱的韧性养老治理体系。

最后，在全面推进治理现代化的国家进程中，政府是推进社会治理前进的中流砥柱，无论在理论上多么强调多中心供给，政府职责都不可忽视。政府购买居家养老服务能力建设，是政府职能转型和社会服务化的政策靶向。政策工具的使用是优化政府治理的决策艺术，当今政府仍扮演主导者的角色，多秉持环境型和供给型政策工具，兼顾政府、社会与市场，稳定养老服务供给机制。当然，新出台的政策仍需保留环境规制责任，做好监督和保障，以结果为导向，以增效为目标，营造良好的治理环境，这样才能既发挥市场灵活性，又避免市場弊端，稳固地推进居家养老服务健康发展。在政府向社会寻求力量的同时，“步子不能过快”，应重视单位和家庭在当前保障养老服务供给时的基础地位。特别是在当今财政资金困境下，政策执行的资金保障途径少，在资金开源的同时也要保障现有基本资金，切勿顾此失彼。

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作者贡献说明：

孙少芹：选定研究课题，审阅与修改论文；

任家庆：开展研究工作，撰写与修改论文。

A Text Evaluation of Chinas Home Care Service Policy Texts Based on a Structural Functionalism Perspective

Sun Shaoqin1，2  Ren Jiaqing 1

1School of Government， Liaoning Normal University， Dalian 116029

2Institute of Local Governance， Liaoning Normal University， Dalian 116029

Abstract： [Purpose/Significance] The home care service is one of the most encouraged old-age services in China， and evaluating the relevant public policies can promote the development of this service. [Method/Process] Based on the perspective of structural functionalism， this paper uses a mixed model combining advantages of qualitative and quantitative approaches to evaluate six policy texts， and quantitatively analyzed how the relationships between supply subjects and policy tools impact on PMC score. [Result/Conclusion] Two results are revealed （1） the policies effectively cover the service elements， issues， and methods under the leadership of government departments. However， the legal hierarchies of policies are relatively low in general， and the target population， supply subjects and funding sources vary widely. （2） The emphasis on government dominance results in a lack of direction and incentives for market subjects， which necessitates further exploration of policy tools and supply subjects. Statistics show that the addition of either policy tools or enterprise （as supply subjects） will have a great impact on the policys effectiveness. The above indicates that governments should not only pay attention to the integrity of the policy system， but also emphasize the intermediary significance of policy tools and the participation of market entities in governance.

Keywords： home care service policy    content analysis   policy tools    data driven    policy modeling consistency index

收稿日期：2023-01-30    修回日期：2023-04-07