警务辅助人员管理制度建设研究

2024-05-23杨中华

上海公安高等专科学校学报 2024年1期

杨中华

（甘肃警察职业学院，甘肃兰州 730046）

警务辅助人员是社会化警务工作的具体实践者，是指未纳入公安机关的专项编制，由公安机关管理使用和指导监督，协助公安机关及其工作人员履行与之工作岗位相匹配的警务职责的人员。我国关于警务辅助人员的使用和管理工作是逐步推进深入的，先后在不同层面发布不同级别的文件，对警务辅助人员参与社会治理的广度、深度作出规定。各地结合本地实际，出台一系列警务辅助人员管理的地方性规章或政策。如何完善警务辅助人员管理制度，如何更好地发挥警务辅助人员维护社会治安稳定、服务社会发展的作用，业已成为公安机关面临的一项重大课题。

一、制度建设是警务辅助人员管理的题中之义

制度一般指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，也指在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范或一定的规格。制度是人类给自身施加的一种约束，是社会运作的规则。其是群体、组织和社会为了实现集体目标、维持内部秩序而建立或形成的调节成员行为与活动的规范系统的总称。①司汉武. 制度理性与社会秩序[M]. 北京：知识产权出版社，2011：21.其基本要素包括“有意识地制定”“强制性”“行为规则”等。警务辅助人员是社会化警务工作开展的主要力量，其融入到社会大环境，协助公安机关及其工作人员履行与之工作岗位相匹配的警务职责。而社会环境是一个复杂的多元复合体，制度环境是其重要的一个方面。因而，制度环境必然是影响警务辅助职业社会认同度的关键变量。

在不同的行业、不同的部门、不同的岗位都有其具体的做事准则，目的都是使各项工作按计划按要求达到预计目标。警务辅助人员管理制度，即国家或公安机关针对警务辅助人员的管理所制定的一系列法律法规及部门规章制度的统称。所以，警务辅助人员管理制度是指这样一些行为规范，它们以某种明确的形式被确定下来，并且由行为人所在的组织进行监督和用强制力保证实施，如各种成文的法律、法规、政策、规章、标准、合同等。

近年来，虽然警务辅助人员管理制度建设引起了广泛重视，但仍然存在诸多问题。一是体系建设不健全、制度化水平不够。制度建设的关键是顶层设计及架构设计，但目前制度制定的层级不明晰，表现为警辅人才培养和使用制度相对完整，但评价和激励方面的制度相对落后；东西部地区间制度建设发展不同步不平衡；政府部门没有协同合力参与警务辅助工作的发展和制度建设等。二是在具体实施过程中，警辅制度建设往往重具体制度、轻顶层设计；重人才招录制度建设，轻使用和激励制度建设；重主体制度建设，轻环境要素建设；重制度制定，轻制度水平的提升等。

从全世界范围看，制度化建设是各国专业社会工作运行和发展的重要基础。没有一整套的制度体系，专业社会工作是无法运行的。必须要通过制度建设去完成专业社会工作服务体系的建构；必须通过制度建设去满足“建立一支宏大的社会工作人才队伍”的要求。随着社会治理工作布局的调整，警务社会化也在逐步深化，许多地方不断探索各类警务辅助力量参与社会治安的制度实践，并取得了诸多成功的经验和成效。警务辅助队伍越来越庞大，分布的社会行业和社会层面越来越多样，其中坚力量的作用也越来越凸显。警务辅助人员作为警务工作开展的主要辅助力量，其素养高低是影响警务工作成效的主要因素。在警辅人员职业进程中，制度环境是核心要素，警务辅助队伍职业化要依托完备的制度建设来实现。工作机制的建立、职业标准的设定和岗位授权体系等的设立，对实现社会警务工作的职业化至关重要。因而必须创造良好的制度环境，加强制度建设。没有制度化的保障，警辅工作的发展将举步维艰。警务辅助人员管理制度建设有利于推动警辅工作职业化发展，对社会警务工作体系的建立和运行意义重大。

二、制度变迁理论对警务辅助人员管理的适用性

制度变迁从字面意义上来说，就是从一种制度安排，经过人们的修正、完善、更改、替代、转换、废除、创立、创新等各种方法而变成另一种新的制度安排，所以制度变迁也就是制度变革、制度变化、制度更新。虽然坎贝尔和诺斯针对经济学研究提出制度变迁理论，但是制度变迁理论不仅适用于市场主体，也同样适用于政府主体。因此，在警务辅助人员管理制度建设中，要充分考虑制度变迁理论对警务辅助人员管理的适用性。

（一）警辅管理制度制定者的主体是公安机关

2016年国务院办公厅印发的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（以下简称《意见》）第5条规定：警务辅助人员管理实施总体上遵循“谁使用、谁管理、谁负责”的原则；第28条规定：县级以上公安机关应当建立七项警务辅助人员制度；第42条规定：各地公安机关可以结合本地工作实际，制定警务辅助人员管理具体实施细则。由此可见，公安机关是警务辅助人员管理制度制定的主体，公安机关内部政策制定者的行为对警务辅助人员管理制度的变迁起着重要的作用，是警务辅助人员管理制度得以产生、演进的推动力量。公安机关的行政架构特征对警务辅助人员管理制度会起到一定程度的结构性制约，政策制定者即使敢于进行大胆的制度创新，也必须保证警务辅助人员管理制度符合公安机关目标，有利于更好地实现公安机关的职能、职责。同时，警务辅助人员管理制度的改进也受到制度变迁路径依赖及报酬递增的限制，因此这一制度的研究需要在公安机关特有的结构性制约之下，在原有制度基础之上来完成。

（二）制度变迁要充分考虑警务辅助人员的内心感知

个人是促使制度变迁的主体之一。警务辅助人员的内心感知是制度变迁的根本动力来源。警务辅助人员管理制度建设要充分考虑警务辅助人员的物质利益与思想观念，同时也应当考虑政策制定者与人民群众对于警务辅助人员的认知与态度。政策制定者会根据警务辅助人员管理制度实施的效果对制度进行调整改进，引起制度的变迁；人民群众对政策制定者、警务辅助人员的反馈意见也会影响警务辅助人员管理制度的变迁；警务辅助人员自身对制度是否合理有充分的发言权，他们在日常工作中时刻都会受到制度的影响，因此会对制度当中不合理的内容提出改进意见，极端情况下甚至会消极工作，迫使政策制定者接受“意见”更改制度，从而实现制度的变迁。因此，正是在政策制定者、人民群众与警务辅助人员共同的影响下，实现了警务辅助人员管理制度的变迁。当然，在这三者当中，警务辅助队伍对于制度变迁起着最重要的作用，警务辅助人员自身的利益与观念是警务辅助人员管理制度变迁最根本的动力。

（三）警辅制度变迁要重视延续性和适应性能力

从制度理论来看，警务辅助人员管理制度是强制性的社会规制，一旦确立就会对人的心理、行为及组织行为产生刚性约束。社会警务工作制度作为一种强制性的社会规则，对社会警务工作职业的建立、运行、发展乃至社会警务工作职业的社会认同产生影响。面对警务工作社会化程度越来越高，警辅人员希望职能部门出台更具倾向性的政策，从而带来更高的配置性效率，减少对改进警务辅助人员管理制度的阻力。但是依据诺斯的观点，一项制度的配置性效率所能起到的作用是短暂而有限的，适应性效率才能对制度起到长期深远的作用。所以，立足实际不断探索研究，提高制度的适应性能力，才应当是完善警务辅助人员管理制度的可取之道。

三、警务辅助人员管理制度的构建

警务辅助人员是承担社会化警务工作的主要力量。关信平指出，当前我国专业社会工作制度主要包括以下几个方面的内容：建立为社会工作这一职业所需的制度体系；建立与社会工作岗位相应的制度体系；建立与社会组织运行相关的制度体系；建立社会工作的财政制度。①关信平. 论当前我国专业社会工作的制度建设[J]. 国家行政学院学报，2017，（5）：21-28.因此，警务辅助人员管理制度应是分层次、分领域的，制度建设需注重体系建设；制度体系应以警务辅助人才制度为核心，包括职业制度、岗位制度、组织制度、财政制度、评价制度、保障制度等。建立并完善警务辅助人员管理制度体系，必须坚持法治原则，应在充分的法律制度和政策的框架内建构，重点是建设一个相互联系、相互促进的制度体系。据此，笔者主要从以下四个方面对警务辅助人员管理制度的构建作一阐释。

（一）招录制度建设

职业资格制度建设对就业准入意义重大。警辅人员的招录制度是警辅人员的资格标准、准入规范，主要包括招录方式、招录条件和招录程序等方面的内容。科学合理的招录制度既能保证公安机关招录到满足工作需求的警辅人才，也有利于保护应聘者的合法权益，更是实现公共利益的必要保障。

1. 加快警辅队伍管理制度顶层设计。在2016年国务院办公厅颁布的《意见》的指导下，中央主管部门已经明确警辅的法律定位、职责范围及权利保障，以法律法规的形式清晰界定警辅招录选拔的具体条件和标准。从2016年至2021年底，全国已有19个省出台了警务辅助人员管理的地方立法，多部地方立法在层级化管理、特别优秀的警辅人员报考公安民警职位给予适当照顾等方面设定了援引条款，需要国家相关规定的有效指引与统制，这向国家层面的立法或政策提出了基准制定需求，应当探讨在国家层面制定警辅人员管理法的必要性与可行性问题。①史全增. 警辅人员管理的地方立法实践检视及其改善[J]. 公安学研究，2022，（1）：52.如《甘肃省公安机关警务辅助人员管理条例》第29条第2款规定：“警务辅助人员的层级设置、评定、升降、管理等按照国家有关规定执行。”

2. 建立从警辅队伍招录到使用的多层次队伍管理体系。各地可根据自身经济发展状况，依据《意见》制定本区域内的警辅管理办法及相关细则，对本地区的警辅队伍进行具体管理。警辅的招聘录用实行省级划定标准、市级执行监督、县级管理使用的原则。省级划定标准是指由省级人民政府公安部门按照国家和地方有关警辅管理的法律法规，充分考虑本省的实际情况，统一确定本省警辅招录的具体标准。市级执行监督是指警辅的具体招录工作由市级人民政府公安部门在遵循上级制定标准的基础上，根据本市需要统一实施相关招录方案，并对县级公安部门的管理使用进行监督。县级使用是指县级人民政府公安部门一方面根据自身工作需要向市级公安部门申请配备警辅的数量和岗位，另一方面对市级公安部门统一招录、培训后分配来的警辅进行具体管理和使用。

3. 严格招录条件和招录程序。任职条件的设定是警辅招录体制的关键。只有建立严格的警辅人员招录条件，才能把好警辅人员的准入关。警辅人员的招录，根据执法实践的需要，在年龄、学历、身体素质、法律素养、岗位匹配等方面对准入门槛进行限制与规范。应当参照《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国人民警察法》，明确警辅人员任职条件的规定，包括应当具备的条件和禁止的情形等。从目前已颁布的地方性条例或办法来看，个别地区关于警辅人员招录的禁止性情形过于笼统，不利于警辅队伍招录的实际操作，例如《甘肃省公安机关警务辅助人员管理条例》第14条规定：“禁止聘用法律法规和国家有关规定所规定的不得从事警务辅助工作的人员。”

因此，应根据警辅岗位需求分析结果，岗位职能具体的内容要求，制定相应的招录程序、应聘人员的标准及要求、考试（测试）内容及标准，其中应该包括思想政治考察、体能测试、心理测试、人际交往能力考察、法律知识考察、专业技能测试等。警辅招录的程序应当坚持公开、公平、公正的原则，择优录用，定岗定人。警辅招录计划的审批、录用、考察、体检、公示等都应当按既定程序进行。

（二）教育训练制度建设

教育训练制度，在人力资源的成长方面具有重要的作用。①郑晓坪，黄鹏. 创新社会治理下的辅警法制问题研究[J]. 净月学刊，2014，（4）.警辅人员教育训练制度是警辅人员管理制度的重要组成部分，也是提高警辅人员工作能力的必由之路。教育训练制度的建立，应当注意对不同类别的教育训练进行系统地规制，确定相应的教育训练机构、教育训练内容、教育训练时间和教育训练考核等。

1. 公安机关是教育训练制度的主导者

公安机关是警辅力量招聘、管理和使用的主要部门，最了解这些力量的岗位需求和职业素质要求，对警辅开展教育培训的目标和任务最具有发言权。公安机关在多年的警务活动中，已形成了较为成熟的教育培训体制，积累了较为丰富的教育培训经验，具有制定教育培训计划的优势。基于此，按照谁主管谁负责、谁聘用谁负责的原则，公安机关对社会警务力量既要使用，更要培育，公安机关在警辅教育培训制度建设中居主导地位。警辅的教育培训应由公安机关负责制订规划，不仅要有宏观层面的规定和要求，更要有具体的、可操作的、针对不同层次和类型人员的教育培训计划，并提出相应的质量要求和保障措施。国务院《意见》及各地出台的警务辅助人员管理规定，均在相关条款对警辅力量进行教育训练作了原则性的规定，尚需要建立专门的行政规则来规范警辅人员的教育训练。

2. 充分利用业已成熟的公安教育训练资源

教育训练应当注重成本效益分析。所谓成本效益分析，是指通过核算教育训练的投入，以及由此获得的收益，通过成本和效益的比较，从而寻求一种效益最大化的管理方法。②史全增. 中国警务辅助人员管理制度研究[M]. 北京：中国人民公安大学出版社，2018：169.借助公安教育资源开展警辅教育培训，可极大地提高辅警队伍的职业素养。本文所指的公安教育训练资源是个广义的概念，既包括承担未来公安人才教育培养任务的各级各类公安院校，也包括各级公安机关具有教育训练职能的机构、部门、人员，即所有与警务工作人员教育培训相关的硬件、软件、管理体制等。③杨中华. 辅警素质提升与公安教育训练资源效能最大化[J]. 北京警察学院学报, 2015，（5）.对警辅职业意识和素养的培养，必须紧紧依靠公安教育资源，公安教育训练资源是对这些警务主体进行教育培训最适宜的资源，也是公安教育资源效能发挥的重要目的之一。多年的教育实践表明，借鉴公安院校业已成熟的专业设置和课程体系，依托各地公安民警教育训练基地对警辅力量开展教学培训，不仅为社会输送了高素质的警辅力量，而且为警辅力量教育培训及职业素养提升积累了丰富的经验。

3. 完善警辅教育训练长效机制

根据警辅工作性质及岗位特点，全面分析职业岗位需要，围绕从事职业岗位工作应具备的能力目标，应完善“岗前必训”“在岗培训”“专项培训”三个主题的培训机制。首先，落实岗前必训。培训内容应分为三个部分。第一部分是理论知识，包括法律常识、涉及警辅的各项法律规章制度、警辅工作程序和职责要求、警辅职业道德等；第二部分是实战技能训练，包括体能格斗、警械的操作使用、查缉战术等；第三部分是队列训练，以警务化管理的要求，通过严格的队列会操，培养辅警令行禁止的习惯和服从命令、遵守纪律的意识。其次，强化在岗培训。即结合公安部门“轮值轮训、战训合一”的经验，应保证辅警每年不少于一定教学时数的封闭式训练，训练内容包括：新的法律及涉及警辅的规章制度、新的实战技能、新的查缉战术、工作经验总结交流、格斗体能强化训练等。再次，注重专项培训。对于一些需具备特殊技能的工作岗位，制定专门的培训计划和方案，通过开展专项培训，培养并提高辅警开展专门工作的能力。

（三）保障制度建设

保障制度，是警辅队伍管理中的重要内容，也是当前警辅管理着力要解决的问题。当前保障制度的缺失是警辅队伍不稳定、人员职业倦怠的主要原因，迫切需要构建一套健全的保障制度，主要包括：法律制度保障、薪酬福利保障、劳动关系保障。

1. 法律制度保障为警辅人员在警务工作中的行为提供执法依据。当前警辅人员没有执法权，只能协助民警进行工作，但是很大比例的警务工作都有执法行为，所以迫切需要完善此类法律法规，警辅的组织机构、经费保障、执法行为、权益保障等都需要以法律形式加以规定。因此，应尽快出台警辅管理法律法规，以解决以上诸多问题无法可依的问题。

一是确立警务辅助人员行政助手的法律地位。基于行政辅助理论，将现阶段的警辅定位为行政助手更为合适。将警辅定位为行政助手使得警辅与正式警察得以区分，解决警辅地位尴尬的问题。警辅在公安机关的指挥和监督下参与执法行为，能有效避免因执法水平低而产生的违法执法行为，有利于加强对警辅管理的规范化，提高公安机关执法工作的效率。无论从警务辅助人员规范还是其参与警察执法的现实状况来看，我国警辅的法律地位多为行政助手的痕迹。警辅人员参与执法是在人民警察的指挥和监督下进行的，不能以自己的名义独立执法，且从事的是不具有行政执法终局意义的辅助性和事务性工作，处于次要性地位。

二是明确警务辅助人员参与执法的职权边界。权力是由主体及其行为性质决定的，警辅人员在参与执法中所享有的职权应当由警辅人员及其辅助执法行为的性质来决定，警辅人员的职权范围应当体现警辅的性质。因此只有明确警辅人员的法律地位，确定警辅人员作为公安机关行政助手的地位，才能明确警辅人员的职权范围。

2. 薪酬福利制度，关系到警辅人员的生活待遇。警辅的福利待遇不高，法律地位不明确，面临的职业风险较大，直接影响着警辅主观能动性的发挥；不同地区警辅的福利待遇差距较大，同工不同酬的现象普遍存在；警辅的薪酬经费来源不统一，地方政府、市局、分局、街道等部门互相推诿，也导致薪酬保障不到位。为保证警辅队伍稳定，解决警辅的后顾之忧，应建立由地方政府财政拨款的警辅经费保障制度和警辅工资福利制度。薪酬保障制度需要规定经费的来源，各部门承担的比例，警辅的薪酬层级及最低限度等。具体的经费保障体制可参考公安经费保障机制现行的多级管理模式，按照一级政府一级预算的方式，逐步保证警辅队伍的运转经费。笔者认为，在严格控制警辅人数的前提下，考虑由财政拨出专项经费，辅之以公安部门部分行政经费共同组成警辅的专门经费，这样才能保证警辅制度正常运转，调动警辅的工作积极性。

3. 劳动关系制度，指的是明确警辅和公安机关各部门之间的关系，为警辅的工作提供法律和制度保障，如建立劳动关系，签订劳动合同等。在我国警务实践中，警辅的劳动关系主要有以下几种：一是人力资源和社会保障部门招录，警辅人员同用工单位或劳务派遣公司签订劳动合同；二是由劳务派遣公司负责招聘，并与用工单位签订派遣协议；三是由公安机关乃至派出所直接予以招录，与用工单位签订派遣协议；四是派出所驻地所在的街道办、乡政府招录警辅人员并承担其工资福利，警辅人员在派出所及其人民警察的指挥监督下协助履行警务工作。实践中第二种情况更为常见。

（四）考核、奖惩与晋升制度建设

确立科学合理的考核奖惩制度，并确保其顺利实施，是对警辅人员有效管理的前提条件。目前，我国警辅人员的奖惩制度不完善，导致对警辅人员的惩戒具有较大的随意性，需要从理论和制度两个层面进行细化研究。警辅人员考核奖惩制度的构建，既要有效保障警辅人员的合法权益，也要实现发挥警辅人员价值的目的。

考核制度，即针对警辅的工作表现设计合理的考核测评体系，运用科学的考核方法进行定期考核，考核结果作为奖惩、激励的依据，也为警辅的晋升提供重要依据。警辅人员的考核，是指由警辅人员考核机构使用定性或定量的方法，对警辅人员在工作方面的表现进行统计和评价的活动。警辅人员的考核一般涉及考核内容、考核期限、考核评价等几个方面。考核的目的在于为警辅人员的奖惩、聘请与待遇提供依据。

奖惩制度，具有正向激励和负向惩戒的作用，奖罚分明是充分调动警辅人员工作积极性的有力保障。而在实务中，对于警辅人员的奖励标准不统一并且比较混乱，特别是存在奖励的基本要求和条件不明确、奖励的种类和程序不合理等问题。基于警务实践及警辅人员工作的职责所需，奖惩制度必须明确奖励惩罚的范围、事宜、条件、程序、标准等。

晋升制度，也可以称为警辅的职业生涯规划制度。当前警辅人员职业倦怠及人员流动频繁，主要原因是不重视职业生涯规划、缺乏职业晋升渠道。警辅晋升制度的关键需包括职业生涯规划、晋升渠道、晋升条件、晋升考核等。通过制度的完善，激励警辅人员工作的主动性、提升警辅人员业务水平及工作能力，尽快向实现职业化方向发展。

当然，在加强上述管理制度建设的同时，还应当注重特殊政策制度的研究和制定，例如，《公安机关面向特别优秀警务辅助人员招录人民警察办法》和《特别优秀警务辅助人员认定标准和条件》等，以期对制度建设发挥引领和促进作用。