全球最低税规则对税收激励政策的影响及应对

2024-05-20赵姗何杨陈依珑

税收经济研究 2024年2期

赵姗何杨陈依珑

内容提要：全球最低税规则是国际税收领域的重大变革，通过为全球企业所得税的“逐底竞争”设定底线，将对各国税收激励政策的有效性及国际税收竞争格局产生深远影响。文章在跟踪全球最低税规则最新进展的基础上，讨论其对我国税收激励政策的影响。结合我国现实情况分析国际组织的建议应对方案后认为，GloBE规则对我国的影响总体可控。但要保持并强化我国税制在国际竞争中的吸引力，需提前布局、主动作为，在扩大固定资产加速折旧适用范围、推行参股免税制度、实施合格的可退还抵免以及加大非税激励力度等方面采用应对措施。

关键词：全球最低税；支柱二；税收激励；税制竞争力；企业所得税

中图分类号：F812.422 文献标识码：A 文章编号：2095-1280（2024）02-0039-10

一、引言

长期以来，一些国家和地区通过企业所得税税率的“逐底竞争”吸引外资，由此形成的“税收洼地”为跨国公司开展各类税收筹划提供了极大便利。随着数字经济的发展和新一轮科技革命的纵深推进，全球企业所得税“逐底竞争”与跨国公司税收筹划日趋激进，所导致的税基侵蚀与利润转移问题日渐凸显，给现行基于传统经济模式设计的国际税收规则体系带来严峻挑战。为从根本上削弱跨国公司向“税收洼地”进行利润转移的避税动机，遏制全球有害税收竞争，经济合作与发展组织（OECD）提出了建立全球最低企业所得税的“支柱二”方案。该方案的核心是基于各国国内税法实施的全球最低税规则（以下简称GloBE规则），旨在确保大型跨国企业集团在其开展经营活动的每个税收辖区承担不低于15%的有效税率（以下简称ETR）。然而，在GloBE规则下，各国税收激励政策的效果可能会被部分或全部抵消，这将在一定程度上倒逼各国全面审视和改革现行税收激励政策。当前，我国实行了类型多样的企业所得税激励政策，如何应对GloBE规则可能产生的客观影响，结合现实情况适当调整税收激励政策，充分保障税制竞争力和税收利益，成为我国在持续推进高水平对外开放进程中必须解决的重要问题。

二、全球最低税规则的最新进展

（一）规则概述

2019年1月，OECD发布了应对经济数字化税收挑战的政策说明，首次提出“双支柱”方案，其中就包括建立全球最低企业所得税的“支柱二”方案。在二十国集团（G20）的政治支持下，经过多轮公众咨询和谈判，“支柱二”方案的基本内容在2021年10月达成共识。同年12月，OECD发布《应对经济数字化带来的税收挑战——支柱二全球最低税规则立法模板》（以下简称《立法模板》），并于2022年3月发布《立法模板》注释，标志着GloBE规则在技术层面的基本完成。此后，OECD又出台了《支柱二全球最低税规则征管指南》等一系列实施层面的指导文件，以协助各税收管辖区推进GloBE规则的立法转化。

GloBE规则由收入纳入规则（Income Inclusive Rule，以下简称IIR）和低税支付规则（Under Tax Payment Rule，以下简称UTPR）共同组成。其中，IIR是主要规则，赋予跨国公司最终母公司所在辖区征税权，即允许其对ETR不足15%的子公司就差额部分补征税款。UTPR是辅助规则，赋予跨国公司关联实体所在辖区征税权，在跨国企业适用IIR缴纳补足税后的ETR仍未达15%时，允许其通过限制税前扣除等方式继续征收补足稅。此外，《立法模板》中提出实施国内版的GloBE规则，即合格境内最低补足税规则（Qualified Domestic Minimum Top-up Taxes，以下简称QDMTT），其计算基础与GloBE规则相同，允许实施辖区就本辖区产生的低税所得优先征税，实施后该辖区的ETR将被视同于15%的最低税率，将避免税收流失至跨国公司的最终母公司或关联实体所在辖区。

（二）实施动向

从全球范围内的实施动向来看（见表1），截至2024年1月17日，已有包括法国、英国、日本在内的多个税收辖区批准通过了GloBE规则的国内立法，西班牙、加拿大、新西兰等辖区发布了GloBE规则的立法草案。为应对税基侵蚀并增加投资吸引力，欧洲地区“支柱二”方案推进最快，总体对“支柱二”方案持积极态度，希望通过实施GloBE 规则限制部分小国的税率“逐底竞争”。其中，在欧盟支柱二全球最低税指令的协调下，法国、德国、荷兰等18个欧盟成员国已率先完成GloBE规则的立法转化工作。英国、列支敦士登等非欧盟成员国也积极通过了相关立法。在美洲地区，美国并未推行“支柱二”方案，而是实施了与GloBE规则类似的公司替代性最低税（Corporate Alternative Minimum Tax，CAMT）与全球无形资产低税收入（Global Intangible Low-taxed Income，GILTI）制度，但为遏制税基侵蚀与利润转移，增加本国税收竞争优势，美国对外积极推动全球最低税达成协议并要求其他国家实施，是促进“支柱二”成为多边方案的重要推手。在亚太地区，韩国、日本两大发达经济体已率先完成GloBE规则的相关立法，部分辖区在综合考虑如何保障好本辖区征税权及税制竞争力因素的基础上或持续观望、或谨慎跟进。此外，印度尼西亚、马来西亚、越南以及毛里求斯、津巴布韦等发展中国家，多是被动跟随“支柱二”方案的立法进程，试图优先引入境内最低补足税（Domestic Minimum Top-up Taxes，DMTT①）以确保自身的税收利益。总体来看，GloBE规则在各辖区的立法转化工作已经进入全面提速阶段。

（三）潜在影响

GloBE规则的推进实施，不仅会通过限制跨境逃避税活动引发一国（地区）财政收入的直接波动，还会削弱相关国家（地区）的税收激励效果、挤压激励措施制定的空间，对一国（地区）的经济增长及国际税收竞争格局产生更为长远和复杂的影响。事实上，发达国家和发展中国家普遍都将税收激励作为吸引投资和促进经济活动的重要举措。对企业施以降低税率、税收减免、税收抵免等不同类型的激励，可能造成跨国企业在相关辖区的ETR远低于该辖区的法定税率。根据OECD相关报告，2017—2020年间，全球各辖区的有效税率相较同一辖区的法定税率平均低6.9%②，由此形成的低税辖区以及从低税辖区产生的来自大型跨国企业的营业利润，就可能受到GloBE规则的影响。同时，基于税收激励的多样性及GloBE规则的复杂性，高税辖区同样可能产生符合GloBE规则调整范围的低税利润。OECD相关报告指出，全球净利润中约有37.1%属于有效税率低于15%的低税利润，而在低税利润中，又有56.8%来自法定税率和平均有效税率均高于15%的高税辖区③。

在推进高水平对外开放、构建国内国际“双循环”新格局的历史时点，促进外资扩增量、稳存量、提质量仍是我国的重要任务。就税率来看，2019—2022年间我国企业所得税的法定税率为25%，平均有效税率为21.05%④，属于平均有效税率高于15%的高税辖区。但由于设置了研发费用加计扣除、高新技术企业优惠税率、西部地区优惠税率等普惠性、行业性、地区性的税收激励政策，叠加享受后跨国企业中国成员实体的ETR可能不足15%。例如，何杨等（2023）对入围GloBE规则的在我国境内拥有子公司的境外跨国企业集团进行了研究，通过分析2783家至少在2018—2023年入围过一次的境外跨国企业，发现“信息技术”“电信服务”行业的企业占比约为18%，在叠加享受相关行业的各种激励政策后，这些跨国集团在我国的子公司的ETR极有可能低于15%。在此类情况下，GloBE规则可能导致跨国集团中位于我国的低税实体将被征收补足税，不仅会使得我国部分税收激励政策的作用被GloBE规则所抵消，还会造成我国税收利益的流失。因此，GloBE规则的持续推进将在一定程度上改变我国现行税收激励政策的“生存环境”，有必要重新进行审视。

三、全球最低税规则下我国税收激励政策的审视

当前，我国基于推动科技创新、加强环境保护、促进特定区域发展等政策目标，实施了种类多样且力度较大的企业所得税激励政策。然而，不同类型的政策受GloBE规则的影响程度有所不同。在计算ETR⑤时，我国部分税收激励会减少分子，部分会增加分母，部分不在GloBE规则适用范围内，还有部分因GloBE规则的特殊处理而不受影响。基于此，本文结合GloBE规则，对我国现行税收激励政策进行了分类，如表2所示，考量如何在保障税基的同时，继续实现我国稳定外商投资预期、提振外商投资信心的政策目标。

（一）不受GloBE规则影响的税收激励政策

根据《立法模板》设定的适用范围和排除及豁免规则，我国部分领域的税收激励政策将不会被纳入GloBE规则的影响范围。在实体层面，GloBE规则仅适用于属于最终母公司合并财务报表年收入在受測财年之前的四个财年中至少有两个财年为7.5亿欧元或以上的大型跨国企业集团成员实体，内资企业、收入没有达标的跨国中小企业、小微企业享受的税收激励政策不受影响。作为排除实体的政府实体、国际组织、非营利组织、养老基金、作为最终母公司的投资基金或作为最终母公司的房地产投资工具在我国的实体所享受的激励政策同样不受GloBE规则的约束。处于国际化活动初始阶段的跨国企业①首次成为GloBE规则适用范围内企业后的5年内豁免适用UTPR，相关激励政策将在一定程度上不受限制。基于微利排除规则，若跨国企业在我国辖区内的收入低于1000万欧元且利润低于100万欧元，相关激励政策的有效性也将不受影响。在所得层面，一方面，跨国企业集团成员实体符合条件的国际海运所得不包括在其所在辖区GloBE所得或亏损之中，另一方面，基于公式化经济实质排除规则，辖区基于实质的所得排除额②应从辖区的净GloBE所得中扣除，因此与上述所得相关的激励措施未被纳入GloBE规则的影响范围。此外，在税种层面，GloBE规则仅涉及企业所得税，跨国企业在我国适用的增值税、个人所得税等其他税种的激励政策不受影响。

（二）GloBE规则可能影响较小或不影响的税收激励政策

如表2所示，固定资产加速折旧、亏损结转、参股免税等政策基本不会受到GloBE影响。固定资产加速折旧是我国促进企业研发创新的重要手段，可显著提高企业的固定资产投资水平和研发创新强度和效率（王宗军等，2019；于井远等，2022）。在这一激励政策下，固定资产在使用年限中折旧抵税总额不变，但企业能在固定资产购入当期计提大量折旧，减少当期应纳税所得额，获得递延纳税所带来的货币时间价值。依据《立法模板》4.4条，在计算经调整的有效税额时需要将由加速折旧政策所导致的无须支付的应计项加回。因此，加速折旧激励不会造成企业ETR的波动，这使得企业仍可以享受到加速折旧政策提供的优惠。亏损结转与加速折旧形成的暂时性差异机制类似，《立法模板》4.4条允许调整结转的亏损，在计算GloBE所得时予以抵减，同样可确保税收红利为跨国企业享有。参股免税是指对符合条件的境外直接投资所得免征企业所得税的一种激励政策，《立法模板》3.2条允许在确定GloBE所得或亏损调整时排除股息，但可扣除的股息需要符合持股比例超过10%且持股期限超过1年的条件。当前，我国对在海南自由贸易港、横琴粤澳深度合作区设立的部分行业企业符合条件的新增境外直接投资所得提供了该政策，与《立法模板》相比，虽然缺乏最低持股时间要求，但是总体上受GloBE规则影响相对较小。

为促进区域协调发展、推动形成更高层次改革开放新格局，我国出台了海南自贸港、西部大开发、横琴粤澳深度合作区等在内的区域性税收激励措施，不仅提供15%的优惠税率，往往还累加多种形式的其他税收激励，使得缴纳补足税的可能性不断增加。然而，GloBE规则下的ETR计算是以整个辖区为单位，我国幅员辽阔、经济纵深性强，跨国公司可以同时布局高税率和低税率的活动或实体，从而提高总税率。因此，辖区汇总法的存在可一定程度上削弱GloBE规则对区域性税收激励的冲击。

此外，除了税收激励，财政补贴也是我国稳市场、促创新的重要辅助手段，近年来不断发力为企业纾压解困，对企业进行创新激励（肖鹏和代龙涛，2023）。GloBE规则下财政补贴可视为企业的所得，可能会扩大ETR的分母，相较直接减少分子的税收激励政策，其对ETR的影响相对较小。

（三）GloBE规则可能高度影响的税收激励政策

首先，提供优惠税率或“免税期+优惠税率”的税收激励模式可能会受显著影响。在提供优惠税率方面，当前我国对符合条件的高新技术企业、技术先进型服务企业以及从事污染防治的第三方企业减按15%的税率征收企业所得税。高新技术及污染防治是我国税收激励聚焦的重点领域，叠加促进研发创新和绿色发展的其他企业所得税激励，企业的ETR极有可能低于15%，在GloBE规则下跨国企业将被征收补足税，大大抵消了税收激励的预期效果。

“免税期+优惠税率”的激励模式分为针对特定行业的企业及针对特定类型的所得两种类型。在针对特定行业企业激励领域，集成电路企业、软件企业及动漫企业可能深受影响。集成电路和软件作为“卡脖子”工程，是我国税收激励关注的重点领域。当前，我国对国家鼓励的软件企业及集成电路生产企业，在提供一定时长的免税期后，还给予降低税率的优惠待遇。其中，代表性的激励方式是“两免三减半”，即自获利年度起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年按照25%的法定税率减半征收。在这种激励模式下，企业的ETR极有可能低于15%，税收优惠让渡给母公司所在国，企业无法享受到相应的税收优惠，不仅会使我国税收优惠政策对外资的吸引力下降，还会使税收利益流出。此外，动漫产业是近年来我国大力支持发展的文化产业之一，经认定的动漫企业自主开发、生产动漫产品，同样可申请享受“两免三减半”优惠，可能会深受影响。在针对特定类型所得的激励领域，企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得及企业投资经营符合规定条件和标准的公共基础设施项目皆享受“三免三减半”，该政策不如针对特定行业企业的激励影响直接，企业的ETR可能会因为其他所得被中和提高。相较针对特定行业企业的激励，该政策受GloBE规则的影响相对较小。

税额抵免及加计扣除的激励效果也可能受到较大影响。在GloBE规则下，为促进环境保护、安全生产的税额抵免政策以及激励企业加大研发投入的研发费用加计扣除政策，将直接减少有效税额，对ETR的影响较大，增加了企业缴纳补足税的可能性。同时，我国针对技术转让所得“免征+减征”模式的激励与其他技术创新激励叠加后，也会影响企业的ETR，进而增加企业创新成本。

四、相关国际组织的建议应对方案

税收激励不仅是我国吸引经济活动的常用工具，也被其他发达和发展中经济体广泛使用，因此各辖区皆需考虑GloBE规则对其税收激励政策的影响。2022年9月，世界银行发布了《全球最低税：从协议到实施——政策考虑、实施选项和后续步骤》①的相关研究报告（以下简称“世界银行报告”）。该报告旨在帮助各国评估应对GloBE规则的措施及必要性，研究了包括GloBE规则对税收激励措施的影响在内的多种关键因素，最终确定了四种应对GloBE规则的可选建议方案。2022年10月，OECD发布了关于《税收激励和全球最低公司稅：GloBE规则之后重新考虑税收激励》②的报告，专门聚焦税收激励问题，关注发展中经济体，分析了GloBE规则对税收激励使用和设计的影响，并为发展中经济体提出了可行的政策选择。总体来看，相较世界银行报告，OECD更加聚焦GloBE规则对发展中国家税收激励的影响。在这一问题上，OECD的建议在一定程度上与世界银行报告的一级措施和三级措施类似，认为引入QDMTT和税制改革以帮助提高急需的国内收入可能是重要的第一步，之后可考虑税收激励以外更全面的税制改革，详见表3。

（一）不采取任何措施

当前，各个国家自愿选择是否引入和执行GloBE规则，因此“不采取措施”的选择在理论上是可行的。但该选择造成的风险不容忽视，尤其是在一国放弃税收收入从而给另一国征收补足税留出空间的情况下，会造成税收激励的失效和税收利益的流失。如上文所述，当前GloBE规则在各辖区内的立法转化工作已经全面提速。在此背景下，对我国而言，不采取任何措施将对我国税制竞争力和征税权产生双重负面影响，不符合我国现实利益。

（二）保护税基

GloBE规则的一大特点是低税利润可以在其他国家被补足征收。对此，世界银行报告建议各国采取行动保护税基，具体提供了两个选项，一是引入QDMTT，二是评估税收激励措施，必要时进行改革以确保其与GloBE规则兼容，从而能够继续执行政策目标。这与OECD提出的方案基本一致，OECD认为，各辖区应在引入QDMTT作为保护本土税基临时性措施的同时，积极探索开展税制改革，为引入GloBE规则作好准备。

1.积极引入QDMTT作为短期应对措施

OECD、世界银行报告及联合国贸发会议①都提及各国可考虑引入QDMTT作为一种应对措施。尤其是在针对发展中国家的分析中，OECD指出开展税制改革一般需要讨论和评估的时间，在此期间政策制定者应采取一些短期行动。一方面，应避免在不考虑GloBE规则影响的情况下推出任何新的税收激励政策；另一方面，在开始税收激励改革之前或期间，各辖区还应考虑引入QDMTT作为一种快速反应措施。通过QDMTT给予税收激励的辖区在其他辖区适用IIR和UTPR之前对这些低税所得征收补足税的权利。这不仅可以在财政资金紧缺情况下保障急需的税收收入，还不会造成任何额外的竞争力损失。但应当注意，引入QDMTT无法替代税制改革的作用，只能作为税收激励改革工作的补充。如果不对无效的税收激励进行改革，那么在GloBE规则下可能会遗留一系列无效的税收激励，增加政府的征管成本以及投资环境的复杂性。

然而，OECD也提到了各辖区对引入QDMTT的征管成本的顾虑。事实上，QDMTT的实施不仅适用于总体税率低于15%的情况，也适用于因某些与GloBE规则不兼容的税收激励政策而低于15%ETR的情况。避税天堂符合第一种情况，而我国有可能符合第二种情况。QDMTT要求国内企业所得税的税基与最低税的税基基本相同，对于没有所得税或所得税制比较简单的避税天堂而言，改革更易于实现。因此，QDMTT可能更适用于税率低于15%的避税天堂。

2.评估和改革税收激励政策

世界银行报告指出，GloBE规则可能对某些税收激励的有效性产生重大影响，各国应谨慎评估税收激励制度。在税收激励导致ETR低于15%的情况下，辖区会面临激励效果削弱、管理成本增高及税收利益流失等多重损失。对此，OECD认为，GloBE规则的实施为推动税收激励改革提供了契机，各国应对税收激励在后GloBE环境中是否仍然有效或高效进行评估，优先考虑对那些补足税风险较大及收入流失风险较大的税收激励进行改革，并借机清理无效的激励政策，提高税收激励政策的质量。其研究结论和建议可总结为以下几点：税收激励仍可为不属于GloBE规则范围的公司提供优惠；免税期可能会导致大量的补足税，应对其重新进行评估；与基于所得的激励相比，基于支出的税收激励可能会导致较少的补足税；提供折旧优惠或有形资产加速折旧的税收激励通常不受GloBE规则的影响；与其他广泛的激励相比，针对性更强的税收激励可能受GloBE规则的影响较小；与不可退还税收抵免相比，某些可退还税收抵免通常受GloBE规则的影响更小，例如，跨国公司成员实体取得的合格的可退还税收抵免（Qualified Refundable Tax Credits，QRTC）应计入GloBE所得，而其他税收抵免则被视为减少有效税额。

在全球最低税环境下，我国若不及早行动并修订现行激励政策，可能会面临税收收入流失和征管成本增高的双重损失，削弱我国激励政策对外资的吸引力。因此，重新审视和改革现有复杂的税收激励体系是我国应对GloBE规则影响的现实要求。

（三）实施核心GloBE规则

世界银行报告的二级措施涉及实施核心GloBE规则，即IIR与UTPR。世界银行报告建议，一个国家是否实施IIR应主要取决于其辖区内是否有跨国公司的最终母公司。如果一个国家没有最终母公司，就不应该立即要求实施IIR；相反，在辖区内拥有跨国公司最终母公司的国家有充分的理由实施IIR。然而，各国并没有义务必须实施IIR，不实施可能会破坏规则的效果，促使跨国公司将其母公司设在没有IIR的国家。因此，GloBE规则通过UTPR解决这一问题。若一国有规则范围内的跨国公司实体，且跨国公司最终母公司所在国不执行IIR，则可考虑实施UTPR。同时，如上所述，各国可通过QDMTT保护其税基，且UTPR要在IIR之后一年才会生效，故考虑到资源的有限性，世界银行报告建议，在考虑IIR和QDMTT的实施时，可以推迟实施UTPR的决定。

世界银行报告的二级措施建议较为笼统，仅对应当选择引入IIR和UTPR的一般性标准作了简要概述。事实上，是否采用这些规则最终还是取决于各国的具体情况以及跨国公司在该国的ETR等条件。当前，作为外资流入和资本输出的大国，我国既有“引进来”的跨国企业集团，也有“走出去”的跨国企业集团，初步符合世界银行报告中关于实施IIR和UTPR的前提条件。然而，未来我国何时引入GloBE规则、引入哪项具体规则以及引入的次序等牵一发而动全身，会造成系统性影响，其中包括对现有税收激励政策有效性的影响。

一方面，我国需要审慎考虑实施GloBE规则的影响。具体来看，IIR赋予了我国作为跨国企业集团的居民国征收补足税的优先权，是实施GloBE规则中不宜放弃的税权。该规则具有一定触发机制，即境外成员实体在某一辖区ETR低于15%，才需要在我国境内补税。UTPR赋予的是母国以外其他国家的补充征税权，我国并非低税地，实施可能不利于我国吸引外资的战略，可以暂不实施。但是对于外资在我国的恶意避税现象，仍可通过现有的反避税规则加以规制。QDMTT尽管可以使我国境内的成员实体免于在其他辖区缴纳补足税，但是会提高我国境内成员实体的税收负担，在采用顺序上应低于IIR。另一方面，我国需要审慎考虑实施GloBE规则的具体时机。如果过早引入，可能会对我国的税制竞争力带来负面影响。如果过晚引入，则可能会使GloBE规则范围内集团总部在我国境内的企业面临在其他辖区补缴补足税的风险。因此，可密切关注欧盟、美国等主要经济体以及中国香港、新加坡等投资密集地的改革动向，设定触发机制，若核心利益相关方正式实施，那么我国可以同步实施GloBE规则。

（四）考虑范围更广的企业所得税改革

1.考虑更广范围的包括税率政策在内的企业所得税改革

在部分国家，高企业所得税税率与大量税收激励措施并存，大型跨国公司享受优惠税率，而范围之外的企业则面临更高的税率。世界银行报告指出，在GloBE规则下，重新审视和取消部分激励措施可能会为各国提供契机，使得各国在满足15%ETR的前提下，为国内所有企业提供更低的企业所得税税率，与简化税制和扩大税基等措施相配合，增加税收收入的同时提高对投资的吸引力。

2.优化税收激励措施，促使其与GloBE规则兼容

世界银行报告认为，除了一级措施的评估和改革税收激励政策外，各国可进一步考虑与GloBE规则相容的新激励措施。对此，OECD也提出各辖区可利用“支柱二”提供的机会，在受GloBE规则直接影响的范围之外，更全面深入广泛地重新评估税收激励，消除冗余的和低效的激励，推行更科学的税收政策。在GloBE规则实施后，一些主要依靠税收激励进行招商引资的辖区将失去原有的主要竞争优势和对海外资本的吸引力。跨国企业投资选择将更多地考虑产业链上下游、政治环境、成本等其他影响要素，因此具有成熟、稳定的税制体系和营商环境的税收辖区将在今后的竞争中占有优势。对我国而言，在吸引外资方面，我国已从依赖税收激励政策逐步转向依赖税制优势和营商环境的阶段，全面清理和规范所得税激励政策、开展税制改革有助于实现优化税制、营造良好营商环境的发展目标，推进我国经济向高质量发展转型。

五、政策建议

作为应对经济全球化和数字化挑战的重要抓手，GloBE规则是一项影响深远的国际税收改革。随著其转入实施阶段，无疑会对各国的税制竞争力产生重大影响。本文跟踪全球最低税改革的最新进展，就GloBE规则推进实施对我国税收激励的影响作了尽可能全面的分析。结合国际组织的建议应对方案，本文认为GloBE规则对我国税收激励政策的影响总体可控，但需要提前布局、主动作为，做好实施规划和制度协调。

（一）总体立场

当前，在国际税收新规则重塑的过渡期内，作为全球最具吸引力的外商直接投资目的地和全球第二大资本输出国，我国应积极参与“双支柱”国际谈判，努力担当在国际税收治理中的大国责任，以战略性和全局性的视角动态谨慎观察GloBE规则的实施进展，利用好时间窗口，为我国政治、经济和外交领域的国际合作与协调营造良好的国际环境。在此基础上，我国应长远考虑，兼顾资本双向流动，保持吸引投资的税制竞争力。首先，应做好GloBE规则与国内相关制度的衔接。无论是IIR、UTPR还是QDMTT都不是一个新税种，不需要单独立法，但应注意与我国现行企业所得税税法的衔接，明确GloBE规则的触发条件、适用范围及征管要求。其次，梳理、评估及调整国内企业所得税优惠政策。GloBE规则仅对纳入范围内的大型跨国企业集团产生影响，企业所得税制度总体上可保持稳定。但应以此为契机全面系统梳理和审视现行税收激励政策，评估其在GloBE规则下的有效性，结合我国发展情况对税收激励政策做出相应调整，并在此基础上全面完善所得税制度，提升我国税制的全球竞争力。再次，积极优化税收营商环境。GloBE规则的推行在一定程度上要求各国减轻对税收激励、低税竞争的过度依赖，转为依靠投资环境的改善吸引外资。对此，应进一步推动我国由依赖税收激励转向依赖税制优势和营商环境吸引投资的新阶段，可通过全面推行税收事先裁定制度（王文静，2023）、倡导签署税收遵从协议及创新实施纳税服务承诺制度等措施，为企业营造更好的投资环境，吸引和留住大型跨国公司集团。

（二）优化税收激励政策体系的具体建议

1.扩大固定资产加速折旧政策适用范围，适当延长亏损结转年限

当前，我国允许的企业亏损结转弥补期限为5年，对高新技术企业延长至10年，并仅对制造业企业提供固定资产加速折旧激励。依据GloBE规则，固定资产加速折旧及亏损弥补等税收激励带来的暂时性差异不会影响ETR的计算。因此，若将固定资产加速折旧激励的适用范围扩大到全行业，适当延长亏损结转年限，可减轻企业的所得税税负，充分发挥激励效果。尤其是对于高新技术企业，可在一定程度上中和其他税收激励政策失效带来的负面影响，保障税收红利为跨国企业享有。

2.改革税收抵免制度，推行参股免税制度

参股免税制度已成为当前欧美主要经济体的选择，对本国企业在国外参股达到一定比例（一般是10%或5%）的子公司（甚至包括分公司）给予免税待遇。当前，我国对企业的境外所得实施税收抵免政策。与此同时，在GloBE规则下，我国“走出去”企业可能会因承担补足税而加重税负。鉴于GloBE规则允许在确定GloBE所得或亏损的调整时排除股息，而我国对境外汇回的股息所得实际税负低于按我国税法规定所计算的抵免限额时，仍需补缴企业所得税，我国应考虑实施参股免税政策，以部分抵消补足税负担，提高企业“走出去”的积极性。目前我国仅有海南自由贸易港、横琴粤澳深度合作区实施参股免税制度，其他地区仍继续实施税收抵免政策。对此，一方面，我国可进一步完善海南自由贸易港、横琴粤澳深度合作区的现有参股免税政策，增加1年的最低持股时间要求，促使其与《立法模板》相协调；另一方面，应拓宽参股免税制度的适用范围，利用好海南自由贸易港、横琴粤澳深度合作区的实践经验，将该制度推广至全国，并进一步拓展其适用的行业及投资范围，减轻我国“走出去”企业的税收负担。

3.实施合格的可退还税收抵免，保障企业享受优惠的力度

与基于所得的激励相比，基于支出的税收激励可能会导致较少的补足税。我国可考虑将现行基于收入的激励（如免税期、优惠税率等）置换为合格的可退还税收抵免（以下简称QRTC）。QRTC会增加ETR的分母进而降低ETR，但相较于减小ETR的分子，其引发的ETR降幅相对较小，受GloBE规则影响也相对较小。同时，当前我国企业购置并实际使用符合规定的专用设备的投资额可按规定进行税额抵免，但该税额抵免直接减少有效税额进而可能受到GloBE规则高度影响，而QRTC通常被看作一种使税前收入增加的政府补贴（朱青和白雪苑，2023）。因此我国也可将税额抵免激励政策改为QRTC，在一定程度上降低GloBE规则范围内企业的补足税负担。此外，对于受GloBE规则高度影响的研发费用加计扣除政策，也可尝试转变为同等力度的QRTC，保障企业享受优惠的力度。

4.加大其他税种的激励力度，采取财政补贴等非税方式进行投资激励

由于GloBE规则主要影响的是企业所得税，我国可通过强化增值税、个人所得税的激励政策，将在GloBE规则下有效性受到限制的企业所得税激励政策平移到增值税和个人所得税等领域。尤其针对高新技术企业、集成电路及软件产业等重要领域，需要在不同税种和政策目标之间权衡取舍，保持我国的税制竞争力。此外，还可将企业所得税激励调整为非税形式的激励，加大财政补贴力度。由于财政补贴对ETR的影响程度较小，我国可以将因GloBE规则造成的税收激励失效损失以补贴的形式返还给原本享受激励政策的企业，但需注意WTO法律制度和相关国际经贸协定中的非歧视原则和反补贴规则（崔晓静和刘渊，2021）。

参考文献：

[1]何杨，孟晓雨，罗文淇，于曙光.全球最低税：理论溯源、政策实践与影响分析[J].财政研究，

2023，（8）.

[2]王宗军，周文斌，后青松.固定资产加速折旧所得税政策对企业研发创新的效应[J].税务研究，

2019，（11）.

[3]于井远，李林木，范梦珂.税收激励对中小企业绩效的影响——来自固定资产加速折旧政策的经验证据[J].税收经济研究，2022，（4）.

[4]肖鵬，代龙涛.财政补贴、税收优惠与创新激励：效应分析与政策启示[J].经济与管理评论，

2023，（5）.

[5]王文静.后BEPS时代税收裁定制度发展趋势研究[J].中央财经大学学报，2023，（11）.

[6]朱青，白雪苑. OECD“双支柱”国际税改方案：落地与应对[J].国际税收，2023，（7）.

[7]崔晓静，刘渊.OECD支柱二方案：挑战与应对[J].国际税收，2021，（9）.

[8]崔晓静，陈镜先.全球最低税改革的规则创新与中国应对[J].学术论坛，2022，（4）.