基于预算管理一体化的行政单位预算管理研究

姜丽云 定远县消防救援大队

引言

预算管理是实现政府职能、完成既定目标的重要手段，行政单位的预算管理直接关乎政府政策目的的实现和社会公共产品的有效配置。随着社会主义市场经济体制的不断完善和行政管理体制改革的深入推进，我国的政府职能正在发生重大变化，行政单位的职能定位和工作重心也在发生改变。在这种背景下，进一步加强和改进行政单位的预算管理，实现预算编制、执行、管理和监督各环节的有效衔接和良好配合，形成预算管理一体化，对于推动行政单位预算管理制度化、规范化、科学化，实现财政资源的合理配置和有效利用，提高行政管理效率，促进经济社会发展具有重要意义。

一、行政单位预算管理的现状

（一）行政单位预算管理概况

我国行政单位预算管理经历了从传统预算管理到现代预算管理的转变。在传统预算管理模式下，预算编制简单粗放，执行僵化被动，监督形式化，信息系统闭塞，缺乏科学的绩效管理和风险预警机制。改革开放以来，我国行政单位预算管理不断深化改革，实行“收支两条线”管理，逐步建立中期预算管理框架，改进和创新预算管理方法，加强信息系统建设，推进绩效管理，加大预算监督力度。

目前，我国行政单位预算管理在一定程度上实现了预算编制、执行、管理和监督之间的衔接，但仍存在预算编制不科学、预算权责缺乏约束、监督不力等问题。如何进一步推进预算管理一体化，实现预算过程各环节的有效对接，提高财政资源配置效率，促进行政单位职能转变和目标完成，是摆在我们面前的重要课题[1]。

（二）行政单位预算编制中存在的问题

当前，我国行政单位预算编制中存在着一些突出问题。第一，编制过程中部门利益驱动严重，各个部门都想争取更多的预算资源，这会造成预算编制缺乏全局性、战略性。第二，编制方法简单化，依然停留在增量预算编制上，无法根据工作需要进行零基预算编制。第三，编制内容不够具体，只强调输入资源投入，而不关注工作成果。第四，编制程序不够开放透明，预算谈判不充分，编制后期仓促上报。以上问题导致预算编制与部门实际需求脱节，无法推动部门提高财政资源使用效率。要想实现预算管理一体化，必须从预算编制入手，转变预算编制理念，创新和完善编制方法，充分吸收各部门意见，强化绩效导向，使预算编制成为部门实现战略目标和提高管理效率的有力工具。

（三）行政单位预算执行中存在的问题

我国行政单位预算执行过程中也存在一些问题：

第一，预算执行存在形式主义现象，部分部门将预算视为完成手续的“数字游戏”，而非指导工作的有效工具。预算执行中重过程不重结果，无法发挥预算的指导和约束作用。

第二，预算执行管理粗放，部门内部预算执行方案不够完善，对资金使用的监控不严格。预算资金使用监管的软弱环节影响了预算约束的有效实现。

第三，预算执行调整不够灵活机动，面对政策目标和环境变化，难以快速调整资金使用方式，影响了预算资源配置的时效性。

第四，预算执行阶段的绩效评价不够严格全面，难以发现预算使用效率低下的问题，无法及时优化资金配置。

第五，部门内部预算执行责任不清，预算执行中缺乏有力的追责和问责机制。预算约束在部门内部无法有效贯彻。

上述问题导致预算执行无法有效发挥对部门工作的指导和约束作用，也难以提高财政资源使用效率。要想推进预算管理一体化，必须将预算执行作为实现预算目标的关键环节，建立规范的执行方案，加强执行监控，实现动态管理，并严格绩效评价和预算执行责任，使预算执行成为部门正确履行职责的重要保障。

（四）行政单位预算监督中存在的问题

我国行政单位预算监督中也存在一些值得关注的问题：

第一，预算监督过于注重程序合规性，而未充分关注预算绩效。预算监督侧重检查资金使用是否符合规定程序，而对预算执行效果缺乏监测分析[2]。

第二，预算监督范围窄，多集中在年终余额审计上，未能实现全过程监控。重大项目预算使用情况难以被监督部门及时发现。

第三，预算监督信息化建设与要求不匹配，监督部门无法快速获取各部门预算执行信息。“信息孤岛”制约了监督的时效性。

第四，预算监督结果反馈和整改不足，监督仅停留在问题发现层面，对预算管理改进作用有限。

第五，社会监督与部门自我监督不够，监督体系尚不完善。公民和媒体的监督作用有待进一步发挥。

综上所述，现行预算监督尚未完全发挥预算约束和管理效果提升的效用，存在范围窄、手段简单、反馈不强等问题。要想实现预算管理一体化，必须扩大监督范围，创新监督方式，加快监督信息化，强化监督反馈，充分发挥各类监督主体作用，使预算监督成为提升预算管理效果的重要保障。

二、预算管理一体化的内涵和作用

（一）预算管理一体化的概念和内涵

预算管理一体化，是指在预算管理过程的编制、执行、监督各环节之间实现高度融合和有效衔接，使各环节相互制约、相互促进，形成闭环，以此促进财政资源的合理配置和效果的最大化。

具体来看，预算管理一体化的内涵主要体现在以下几个方面：

第一，预算编制要充分考虑后续的执行需求，编制预算时要制定详细的执行方案，使预算执行环节能够顺利开展。第二，预算执行要建立对预算使用情况的监控和反馈机制，必要时进行动态调整，确保预算执行持续符合既定目标和方案。第三，预算监督要关注预算绩效，并及时反馈执行中存在的问题，以推动编制和执行环节的改进。第四，要加强预算绩效管理，建立科学的考核指标体系，持续推动各环节提高预算管理效果。第五，要构建统一的预算管理信息平台，实时共享数据，增强各环节的协同性。

通过推进上述举措，预算管理的编制、执行和监督环节可以高度融合，形成相互制约和促进的状态，从而显著提高财政资源的配置效率和管理效果，更好地达成既定的财政目标，实现预算管理一体化[3]。

（二）预算管理一体化的作用

实施预算管理一体化，可以发挥以下重要作用：

1.提高财政资源配置的效率

预算管理一体化可以打通预算编制、执行、监督各环节之间的壁垒，实现信息互通、数据共享，以及编制、执行和监督环节的联动配合。在这种机制下，财政资源的配置可以更加精准、高效，有助于提升财政资源使用效益。

2.加强预算执行过程中的动态监控

一体化使监督部门可以实时掌握预算执行情况，发现问题及时提出改进意见，也使执行部门能够及时调整，实现预算执行的动态管理。这有助于保证预算按计划、按目的高效利用。

3.强化预算约束和监督

实施预算管理一体化，可以促进各环节之间的制约和监督作用更为充分发挥，有助于减少违规用款、提高资金使用效率，强化预算执行的约束力。

4.创新预算管理模式

预算管理一体化有助于打破预算管理传统模式的桎梏，采用立体化、信息化、绩效化的管理手段，形成更科学、灵活、有效的管理模式。

5.提升政府行政效能

预算管理一体化可以提高行政单位的财政资源利用效率，有助于部门更好完成预算目标，落实政府职能，从而提升政府管理效能。

综上所述，推进预算管理一体化，对于构建现代化预算管理体系、提高政府管理效率、确保财政资源合理配置具有重要作用。这是推进预算管理改革的重要内容。

三、行政单位预算管理一体化的实施对策

（一）预算编制阶段的一体化监督

为实现预算管理一体化，需要从预算编制环节入手，建立科学、系统的预算编制监督机制。具体而言：

第一，建立部门间交叉参与的预算编制机制。允许各个行政部门相互派代表参与到其他部门的预算编制过程，充分表达意见建议，减少部门间的利益驱动，提高预算的公平性和科学性。同时，各部门要对其他部门的预算编制质量进行评议，将其作为预算评审的重要依据。这可以形成部门间的制约与平衡，有效防止某一部门的预算跑偏。

第二，广泛吸收公众参与预算编制过程。通过提前公开部门预算编制草案，举行公众听证会，开设预算意见热线等方式，吸收社会公众对预算编制的意见建议，增强过程的透明度和公信力。公众参与也可以对政府预算设置形成监督，提高预算的公平性与合理性。

第三，建立科学、严格的预算绩效考核制度。在预算编制之初，就要与各部门签订预算绩效目标责任书，明确部门的工作目标、资金使用计划和绩效考核办法。同时，要建立问责追责制度，如果部门预算使用出现重大失误，要进行通报并追究相关负责人的责任。这对约束部门编制预算行为、提高预算绩效发挥关键作用。

通过建立统一、高效的编制监督体系，可以有效防止预算编制过程中的各种违规行为，确保预算科学合理、财政资源优化配置[4]。

（二）预算执行阶段的一体化管理

为实现预算管理一体化，预算执行阶段需建立统一、高效的管理机制，应着重从以下几个方面入手：

第一，建立标准化的预算执行方案制度。在预算正式下达后，各级行政部门要及时制定本部门的预算执行方案，对资金的使用和管理做出详细规划，明确工作任务、资金投向、时间进度等，以确保预算顺利落实到位。预算执行方案要以上级预算部门提供的格式和要求为标准，以保证各部门方案的统一性和可比性。

第二，建立预警式的预算执行监控机制。应设立专门的预算执行监测机构，利用信息系统对各部门的预算执行过程进行全面监控，发现预算执行中存在的异常情况，及时进行预警。监控要覆盖各类财政活动如资金使用、设备采购、项目招标等，最大限度地减少违规操作。

第三，实行预算执行的动态管理。在预算执行过程中，要建立定期评估机制，根据工作进展情况，合理调整和优化资金使用方案，及时应对各种不确定因素，保证预算目标的顺利实现。执行部门要与监督部门保持沟通，接受监督指导和建议，及时进行动态调整。

通过建立统一、规范、动态的预算执行管理机制，可以有效实现对预算的全过程监控，确保财政资源合理利用，使预算执行成为实现财政目标的有力手段。

（三）预算监督阶段的一体化监控

为实现预算管理全过程的一体化，还需从以下几个方面加大对预算监督环节的监控力度：

第一，建立全面的监督内容体系。预算监督不仅要检查资金使用的程序合规性，更要重点监测预算执行的绩效效果，及时发现存在的问题。可建立预算执行绩效评价指标，对工作进度、资金使用效益、目标完成情况等进行全面监测。

第二，实施全过程、动态的监督方式。监督部门应利用先进的监控手段，对重大财政资金支出项目进行全过程跟踪，动态监测项目进展情况，发现问题可以及时干预。还可建立预算执行过程信息披露制度，接受社会监督。

第三，构建统一高效的监督协作机制。应建立财政、审计、纪检等部门的监督信息共享和联合行动机制，形成监督合力，对发现的问题进行联合调查处置。同时要加强监督结果的反馈应用，推动各部门不断改进工作。

通过强化过程、方式和协作，可以形成对预算监督的一体化全过程监控，强化监督的实际效果，使之成为保证预算执行的有力保障，从而提高政府预算管理水平。

（四）加强预算绩效管理

为提高预算管理效果，还需着力加强预算绩效管理：

第一，构建科学的预算绩效评价指标体系。要根据部门工作职责制定量化的绩效评价指标，既包括工作量完成情况，也要包括工作质量和效益。指标设置要具体、可测，方便监督部门易于获取数据。

第二，健全预算绩效评价的组织管理机制。要建立包括财政、审计等部门的专项绩效评价小组，采取定量评估和定性评估相结合的方式，对各部门预算使用进行全面绩效评估。评价要每年定期开展，并及时反馈结果。

第三，与预算绩效挂钩的激励和约束机制。要将部门的预算管理绩效与负责人的考核相挂钩，并纳入奖惩体系，对绩效突出的部门给予激励，对问题严重的部门进行问责。同时还要将专项资金的拨付与绩效完成情况相联系。

通过持续推动预算绩效管理，可以促使各部门提高财政资源使用效率，管理水平得以不断提高，有效推动预算管理一体化进程。

结语

通过对当前行政单位预算管理存在的问题进行分析，我们可以看出，预算编制、执行、监督各环节之间存在隔离状态，导致预算管理效率不高、监督不力等问题。要想实现预算管理的一体化，必须打通预算管理各环节间的壁垒，实现信息互通和协同联动。只有这样，才能形成编制、执行、监督各环节之间的有机衔接、相互促进、制约统一，全面提升预算管理的效率和效果。当然，建立统一的信息平台和数据共享机制是保障一体化管理的基础。

展望未来，我国仍需继续深化预算管理体制改革，构建规范化、标准化、信息化、精细化的现代预算管理体系。我们要加快立法步伐，增强政策系统性，并推动管理模式和理念的转变，为实现预算管理一体化提供根本制度保障。