对特种设备检验检测报告（证书）违法违规行为及其适用情形的探讨

毕陈帅 戴光宇

（1.天津市特种设备监督检验技术研究院 天津 300192）

（2.国家市场监管重点实验室（特种设备数字孪生共性技术） 天津 300192）

1 问题提出

特种设备检验检测报告（证书）是指特种设备检验检测机构根据客户（政府部门亦视为客户）的要求或委托,依据相应的标准方法、技术规范或协议,对检测对象实施检验检测后出具的一种客观证明,是检验检测结果、结论等信息的载体,是特种设备检验检测机构的有形“产品”（无形“产品”是服务）。检验检测报告（证书）的真实性、准确性和有效性事关检验检测报告（证书）的质量[1,2],其重要性不言而喻。就检验检测报告（证书）及其载明信息而言,为了界定和区分重大违法违规行为与一般违法违规行为,通常冠以“不实”“失实”“严重失实”“虚假”等形容词来对其进行属性归集和描述。所谓“虚假”是指没有客观依据、凭空臆造,例如检验检测机构根本没有真正实施检验检测活动,凭空捏造一份检验检测报告,其中的检验检测结果和鉴定结论必然是虚假的。所谓“不实”或“失实”,与“虚假”不同,“不实”或“失实”并非完全没有客观依据,是指检验检测结果和鉴定结论与客观事实存在不同程度的偏差,而出现偏差的原因往往是检验检测机构及其检验检测人员行为和工作不负责任。具体表现为：在CMA 资质认定领域和CNAS 实验室认可领域,依据《检验检测机构监督管理办法》（国家市场监督管理总局令第39 号）（以下简称39 号令）,主要有“不实检验检测报告”和“虚假检验检测报告”两种检验检测报告违法违规类型,二者是侧重于从检验检测报告整体性而言；在特种设备检验检测领域,依据《中华人民共和国特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》,主要有“虚假的检验、检测结果和鉴定结论”和“检验、检测结果和鉴定结论严重失实”两种检验检测报告违法违规类型,其主要是侧重于从检验检测报告（证书）中的结果、结论等载明的局部信息而言。

为促使法律法规更具可执行性和可操作性,避免基层监管实践层面的自由裁量混乱,在CMA 资质认定领域和CNAS 实验室认可领域,39 号令对“不实检验检测报告”和“虚假检验检测报告”适用情形和范围予以了界定。而在特种设备检验检测领域,《中华人民共和国特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》等法律法规及有关部门规章未予以界定,以至于在基层监管实践中仍存在如下困惑和疑问：

问题一：“不实检验检测报告”“虚假检验检测报告”及其适用情形和范围是否适用于特种设备检验检测领域？“虚假的检验、检测结果和鉴定结论”“检验、检测结果和鉴定结论严重失实”是否适用于CMA资质认定领域和CNAS 实验室认可领域？

问题二：如问题一的回答是肯定的,那么在特种设备检验检测领域,如何界定“不实检验检测报告”“虚假检验检测报告”“虚假的检验、检测结果和鉴定结论”“检验、检测结果和鉴定结论严重失实”的四者范围？或者“虚假检验检测报告”与“虚假的检验、检测结果和鉴定结论”有何区别？“不实检验检测报告”与“检验、检测结果和鉴定结论严重失实”有何区别？

问题三：适用于CMA 资质认定领域和CNAS 实验室认可领域的“不实检验检测报告”“虚假检验检测报告”是否能对应地等效视为特种设备检验检测领域的“检验、检测结果和鉴定结论严重失实”“虚假的检验、检测结果和鉴定结论”？

上述3 个问题的澄清,有助于更好地指导基层监管实践。为此,本文拟结合CMA 资质认定、CNAS实验室认可和特种设备检验检测领域相关法律、法规、规章、规范或准则和标准,尝试对相关问题予以剖析和讨论。

2 分析与讨论

2.1 关于问题一：四种检验检测报告违法违规行为在不同领域的适用性分析

从基层监管实践来看,仍然存在不少基层特种设备安全监察机构的从业人员,以及经市场监管部门核准但未取得CMA资质认定行政许可的特种设备检验、检测机构及其从业人员,对39 号令是否适用于特种设备检验检测领域这一问题感到困惑和存在疑问。对此持肯定观点的人是基于“特种设备检验检测机构是检验检测机构的一类分支的专业技术组织”的前置语境下,则很自然就得出39 号令适用于特种设备检验检测机构的结论。然而,事实并非如此,笔者总结如下3点原因：

1）从制定依据来看,39 号令第一条明确其制定依据是“《中华人民共和国计量法》及其实施细则、《中华人民共和国认证认可条例》等法律、行政法规”,其明确了39 号令作为部门规章的上位法的法律法规渊源是《中华人民共和国计量法》及其实施细则、《中华人民共和国认证认可条例》等法律、行政法规。依据TSG Z7001—2021《特种设备检验机构核准规则》[3]、TSG Z7002—2022《特种设备检测机构核准规则》[4],特种设备检验检测机构监督管理依据的上位法的法律法规渊源是《中华人民共和国特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》等。因此,笔者有充分理由认为特种设备检验检测机构并非《中华人民共和国计量法》及其实施细则、《中华人民共和国认证认可条例》、39 号令等法律、行政法规、部门规章框架下的检验检测机构的一类分支,而是《中华人民共和国特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》等法律法规框架下设立的一类专业技术组织,其独立于CMA 资质认定领域和CNAS 实验室认可领域外的特种设备检验检测机构。

2）从官方答复来看,可以从国家市场监督管理总局（简称总局）公众留言回复得到进一步的印证,经检索输入“关于总局39 号令的咨询”内容,得到“《检验检测机构监督管理办法》不适用于特种设备检验检测工作”答复。

3）从既定监管实践来看,具体到特种设备检验检测领域,举例来说,锅炉作为典型的高能耗特种设备,对锅炉进行能效测试是开展特种设备节能监管工作的重要抓手,为此总局相继分期分批公布了在用工业锅炉能效测试机构名单[5],其前提条件之一是检验检测机构需要取得覆盖锅炉能效测试项目的CMA 资质认定。换言之,即便取得了锅炉能效测试能力的CMA资质认定的检验检测机构,仍需要经总局准行政许可意义上的形式审查且批准后方可依据TSG 91—2021《锅炉节能环保技术规程》[6]、GB/T 10180—2017《工业锅炉热工性能试验规程》[7]等安全技术规范或标准开展锅炉能效测试。而对不在经批准的锅炉能效测试机构名单,但依据RB/T 214—2017《检验检测机构资质认定能力评价 检验检测机构通用要求》[8]取得GB/T 10180—2017 检测标准或方法的资质认定的检验检测机构,仅从《中华人民共和国计量法》及其实施细则、《中华人民共和国认证认可条例》、39 号令、《检验检测机构资质认定管理办法》（国家质量监督检验检疫总局令第163 号）（以下简称163 号令）等法律、行政法规、部门规章令框架来看,其开展锅炉能效测试工作理应合法合规。从这个意义上来看,特种设备检验检测和资质认定检验检测领域虽然同属市场监管部门具体职能工作内容的两个不同方面,由此导致的实质上的两者不协调、不统一的表象,既令人费解,也浪费了有限的行政资源。换言之,两者应区别看待,不能等同视之。

综上所述,从特种设备检验检测机构和CMA 资质认定领域检验检测机构的监管依据的上位法渊源来看,显然问题一所述的4 个术语不能两两交互适用。然而,一方面,从既定的基层实践层面来看,同时存在如下两种混用的情形：情形一是在特种设备检验检测领域使用“不实检验检测报告”和“虚假检验检测报告”的情形[9-11]；情形二是在CMA 资质认定和CNAS 实验室认可领域也存在使用“虚假的检验、检测结果和鉴定结论”和“检验、检测结果和鉴定结论严重失实”的情形[12-13]。另一方面,从术语学角度来看,无论“不实检验检测报告”“虚假检验检测报告”,还是“虚假的检验、检测结果和鉴定结论”“检验、检测结果和鉴定结论严重失实”,四者均是对检验检测报告（证书）及其载明信息违法违规行为的一种归集性地凝练描述而已,四者以及以“虚假”和“不实”或“失实”或“严重失实”等用来修饰和界定检验检测报告（证书）及其载明信息违法违规行为属性的形容词,在术语学意义上具有普适性,术语本身并不存在适用领域的区别和差异。正如前文指出,侧重整体性或局部性的归集性描述并不影响四者在不同领域的适用性,四者能否交互适用主要取决于他们适用的上位法法律渊源对四者范围的界定。

2.2 关于问题二：四种检验检测报告违法违规行为适用范围的区别

基于2.1 节对问题一的分析,本节试图在特种设备检验检测领域的语境下对“不实检验检测报告”“虚假检验检测报告”“虚假的检验、检测结果和鉴定结论”“检验、检测结果和鉴定结论严重失实”四者适用情形和范围予以回答。正如前文指出,前两者侧重对检验检测报告（证书）的整体性描述,后两者侧重对检验检测报告（证书）中载明信息的局部性描述,且后两者中“检验、检测结果和鉴定结论”是前两者“检验检测报告”的必不可少的组成内容,换言之,前、后两者是整体与局部的关系。就整体性而言,39 号令中第十三条、第十四条对“不实检验检测报告”“虚假检验检测报告”具体适用情形予以了明确；就局部性而言,虽然特种设备相关法律法规未对“虚假的检验、检测结果和鉴定结论”“检验、检测结果和鉴定结论严重失实”予以进一步的界定,但“检验、检测结果和鉴定结论”语义本身的含义已经很明确,似无进一步细化的必要性。

既定的基层监管实践表明,仍存在如下疑虑：1）“检验、检测结果和鉴定结论”中的“结果”和“结论”是否仅为安全技术规范中规定的某一具体检验项目的结果和结论？2）对于除39 号令中第十三条、第十四条中规定之外的非检验项目“结果”和“结论”的信息或内容,如使用未经检定或者校准的仪器、设备、设施等情形,该如何界定其违法违规行为的类型？针对疑虑1）,结论需要从结果中总结提炼得出,是对整个被检对象检验结果的定性。显然,术语学意义上的“结果”和“结论”较为狭义,虽然规避了法律法规中涉及该术语条款的误判,但并不能涵盖除检验检测报告中检验项目“结果”和“结论”外的其他信息或内容,这同样会给基层监管实践带来实质上的困惑。针对疑虑2）,基于2.1 节分析和疑虑1）的分析,39 号令中第十三条、第十四条对“不实检验检测报告”“虚假检验检测报告”具体包含情形对特种设备检验检测具有重要的借鉴和参考意义,正是基于此,同时结合特种设备检验检测工作实际,重点分析和参考《辽宁省特种设备检验检测机构监督管理办法（试行）》（辽市监发〔2023〕37 号）在第十八条、第十九条中引入了“不实检验检测报告”和“虚假检验检测报告”术语（经文献检索和考证,目前仅有辽宁省出台了《辽宁省特种设备检验检测机构监督管理办法（试行）》这一地方行政法规,且涉及本文重点讨论的“不实检验检测报告”“虚假检验检测报告”两类检验检测报告违法违规行为内容）,并对其适用的情形予以定性描述。

2.3 关于问题三：四种检验检测报告违法违规行为在不同领域的对应性分析

基于2.1 节、2.2 节分析,抛开“不实检验检测报告”“虚假检验检测报告”“虚假的检验、检测结果和鉴定结论”“检验、检测结果和鉴定结论严重失实”适用领域属性与以“虚假”和“不实”或“失实”或“严重失实”等修饰检验检测报告（证书）及其载明信息的形容词不谈,“不实检验检测报告”与“检验、检测结果和鉴定结论严重失实”不能等效视之,同理“虚假检验检测报告”与“虚假的检验、检测结果和鉴定结论”也不能等效视之。从整体与局部关系视角来看,整体自然覆盖局部,“报告”整体是其“结果”“结论”等局部组成要素的集合,但整体的“虚假”或“不实”必然是因为存在局部的“虚假”或“不实”,局部的“虚假”或“不实”能够推导出整体的“虚假”或“不实”。换言之,“不实检验检测报告”包含但不限于“检验、检测结果和鉴定结论严重失实”等信息,“虚假检验检测报告”包含但不限于“虚假的检验、检测结果和鉴定结论”等信息。

3 不实和虚假特种设备检验检测报告（证书）适用情形初探

在《特种设备安全监督检查办法》（国家市场监督管理总局令第57 号）（以下简称57 号令）实施前,《中华人民共和国特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》中提到的“重大违法行为”“严重事故隐患”两个术语并未做出进一步细化,使得基层监管实践对具体的违法违规行为和事故隐患程度难以做出准确判定。为弥补这一疏漏,总局在《市场监管总局关于进一步加强特种设备安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作的意见》（国市监特设〔2020〕）198 号）[14]中明确“在国家标准或规范性文件发布前,特种设备安全隐患的分级参照标准T/CPASE GT 007—2019《特种设备事故隐患分类分级》[15]”,且最终在部门规章（57号令第二十四条、第二十五条）对“重大违法行为”“严重事故隐患”适用范围和情形予以明确规定。类比于“重大违法行为”“严重事故隐患”在制度上的完善过程,从制度层级来看,建议采用①行政法规（《特种设备安全监察条例》）或②部门规章（借鉴57 号令对“重大违法行为”“严重事故隐患”适用范围的界定）或③安全技术规范1：依据《关于公布现行有效规范性文件和废止部分规范性文件的公告》（国家质量监督检验检疫总局公告2011 年第71号），《特种设备检验检测机构管理规定》（国质检锅〔2003〕249 号）已于2011 年5 月24 日废止，被TSG Z7001—2004《特种设备检验检测机构核准规则》及其第1、2、3 号修改单和TSG Z7005—2015《特种设备无损检测机构核准规则》代替。目前，后两者相继被TSG Z7001—2021 和TSG Z7002—2022 代替（综合性安全技术规范TSG Z7001—2021、TSG Z7002—2022 等）或④安全技术规范+引用推荐性标准（《中华人民共和国特种设备安全法》赋予安全技术规范的法律效力,在安全技术规范中引用推荐性标准,使之强制执行）等四种方式对不实和虚假特种设备检验检测报告（证书）的适用情形和范围予以明确。综合上下文来看,②或③或④均具有可执行性和可操作性。

为给出不实和虚假特种设备检验检测报告（证书）的适用范围,在参考和借鉴39 号令基础上,同时结合特种设备相关法律法规和监管实际,现做如下分析：

3.1 关于不实检验检测报告（证书）

涉及39 号令第十三条共四款。针对第（一）款,《辽宁省特种设备检验检测机构监督管理办法（试行）》未予借鉴和保留,本文建议借鉴和保留,其原因是部分特种设备检验项目（如锅炉水质检验、设备或其构件的无损检测、气瓶制造监督检验、电梯安全保护装置和主要部件型式试验等）存在第（一）款所述样品管控的情形,且TSG Z7001—2021 附件F5.6和TSG Z7002—2022 附件D5.6 均对样品管控提出了要求。针对第（二）（三）（四）款,《辽宁省特种设备检验检测机构监督管理办法（试行）》予以借鉴和保留,本文予以采纳。对于《辽宁省特种设备检验检测机构监督管理办法（试行）》,涉及其第十七条共六款,其第（一）（二）（三）款等同于39 号令中第（二）（三）（四）款；针对第（四）（六）款（39 号令未作规定）,本文予以采纳,但需结合特种设备检验检测实际予以必要的完善和修正（见表1）；针对第（五）款（39 号令未作规定）,因其“未按照《辽宁省电梯安全管理条例》等规定进行全程录像的”涉及地方性行政法规,但从前文①②③④四个制度层级来看,便于制度在全国范围的普适性,不应当由地方来立法1：依据《关于〈辽宁省市场监管局关于调整电梯检验和检测项目的通知〉（征求意见稿）征求意见的通知》，在电梯安全技术规范中增加若干检验和检测项目。而根据《中华人民共和国特种设备安全法》第八条“特种设备安全技术规范由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定”之规定，疑似前者违背《中华人民共和国特种设备安全法》的立法精神和初衷。退一步来讲，放在当前全国统一大市场的监管理念下，也应当由国家市场监督管理总局负责制修订安全技术规范,而应当在部门规章层面来落实。

表1 39 号令、《辽宁省特种设备检验检测机构监督管理办法（试行）》及本文拟建议的不实和虚假检验检测报告（证书）的适用情形

3.2 关于虚假检验检测报告（证书）

针对39 号令第十四条第（一）款～第（五）款,《辽宁省特种设备检验检测机构监督管理办法（试行）》除了对第（四）款未予借鉴外其余条款均予以借鉴,本文予以采纳,但需结合特种设备检验检测实际进行必要的完善和修正（见表1）。如39 号令第（四）款中“授权签字人”这一检验检测领域的术语,在特种设备检验检测领域则由“检验检测机构负责人或者其授权的人员”代替（行业内俗称报告批准人）。针对《辽宁省特种设备检验检测机构监督管理办法（试行）》第十九条第（五）（六）款（39 号令未作规定）,本文予以采纳。

4 结束语

本文认为,在参考借鉴39 号令基础上,结合特种设备检验检测领域实际,在法规标准体系建立层面对特种设备检验检测领域“不实检验检测报告”“虚假检验检测报告”术语概念、适用情形和范围予以完善和界定,增强法律、法规、规章和规范的可执行性和可操作性,更好地指导基层监管实践。同时为了更为广义地概括、协调统一和规范检验检测行业报告违法违规行为,建议用更具普适性的“不实检验检测报告”“虚假检验检测报告”术语来对特种设备检验检测领域违法违规行为进行定性描述。更一般地,涉及行政相对人利益的相关法律法规,在立法层面上应当审慎研究、广泛调研、综合考量,不能将事前可合理预知的“先天性”立法缺陷或疏漏遗留到事中或事后的基层监管实践中来发现。当然,对于局限于立法当时的认知、技术等客观因素导致的无法事前预知的问题,可通过与基层形成“反馈+回应”常态化机制[16-17],在合规审查、征询意见、过渡试行等阶段及时予以修正和完善,增强法律法规的生命力。