以流程改造监督为主线的执行模式重塑

牛忠志,杨维松

(河北大学 法学院,河北 保定 071002;临沂市中级人民法院,山东 临沂 276000)

一、引言

基于“一人包案到底”办案模式存在的弊端,最高人民法院要求深化执行体制机制改革,推进执行案件和执行事务的繁简分流、分权实施。上述要求是从顶层设计层面对执行改革进行全面系统部署,为当前各项执行改革工作指明了方向,但由于全国四级法院并未设计统一的执行权运行模式,仅是在顶层搭建起“四梁八柱”主体框架而已。对于具体怎么改,考验的则是基层智慧。实践层面,全国各地法院针对人案捆绑、乱执行、消极执行、选择执行等情况进行了相应的改革,但缺乏系统性和可复制性;理论层面,现有对执行办案模式的研究主要是外部视角下的回应性对策,存在诸多局限性。例如,各地法院执行的方式多是集中式、运动式,如“百日会战”“集中攻坚”“凌晨行动”等,或引入高科技手段的信息化执行,虽然短时间内效果明显,但缺乏长效发力机制。因此,解决问题的关键在于刀刃向内,以流程改造监督,重塑执行办案模式。不可否认,刀刃向内的执行改革会触及固定利益群体的奶酪,但司法的真正危险在于对合理改革的胆怯与抵制,对法律陈规的“顽固坚守”[1]。要确保执行改革的决策部署在基层法院落地生根,就必须以供给侧改革思维和方法对执行体制、执行流程、执行机制进行流程再造[2]。

二、问题提出:倒逼执行办案模式在结构和功能方面应作出调整

在“一人包案到底”的办案模式下,执行权过于集中在承办主体一个人手中,办理案件时存在选择执行、消极执行等可能性,导致“供给侧”提供的司法服务满足不了“需求侧”的当事人[3],且对办案过程的监督和惩戒又存在缺失、缺位,进而加剧了执行供需矛盾。

(一)“执行三问”对“一人包案到底”模式的质疑

1.承办主体是否存在选择执行、消极执行的可能?

某执行案件立案后,人为分案到某一庭室,再由庭室负责人分案到执行承办人手中。上述过程中,如果分案人员或者承办人看到案件的被执行人系自己近亲属,是否存在拖延不分案或分给与自己要好的承办人?当亲情战胜理性,如果承办人拖延办理案件或枉法办理,是否有相应的主体发现并制止这种消极履行或不完全履行法定职责的行为?

2.监督主体和监督程序是否缺失或缺位?

任何一个执行案件都有很多环节需要完成,例如执行文书的制作、送达,执行财产的查封、冻结、扣押,被执行人的拘传等等。这个过程中,每个环节是否都有相应的人员去实施?如有人员负责实施,那每个环节的规定步骤是否都在法定期限内完成了?执行过程是否公开透明?是否有专门人员负责节点管控?

3.节点管控、业绩评价等机制是否健全?

有的执行案件得到了顺利执结,有的执行案件则一拖再拖。这一过程中,执行案件最终有没有执行完毕、承办法官执行的效果好不好,有没有进行相应地全程留痕?有没有进行科学合理的评价?如果有,评价的结果有没有真正用起来?

上述执行三问的答案均是肯定的,所以执行流程和模式改革势在必行。

(二)机械化肢解执行权的“分段实施”模式改良不足

鉴于“一人包案到底”模式的弊端日趋凸显,全国相当数量的法院依据功能分化理论对办案模式进行了改良——“分段实施”。2008年,北京二中院作为“分段实施”模式的试点法院将执行实施权分为执行启动、执行查控、执行处置和执行结案四个阶段,并成立内勤组、查控组、处置组和综合结案组分工执行,对执行权的实施进行了全面改良[4]。无独有偶,天津一中院于2010年也实行“分段集约”模式,它把执行实施权化分为查控、处置、结案三个阶段,并成立查控组、处置组和结案组分工执行[5]。至此,全国多地法院学习、复制、推广了上述执行办案模式,但改良不足,收效甚微。

之所以称为“改良”,是因为“分段实施”换汤不换药,未从根本上解决“执行三问”的难题。虽然法院在组织架构上去行政化,但仍保留原有的庭、科、室内设机构功能;在资源分配上,仍存有院、庭长分配情形,执行权缺乏有效畅通,形成“一放就散”或“一管就死”现象;职权资源配置上,实行“一人包案”到底,从立案到执结由一人完成,出现“人案捆绑”、违背案件能入能出的司法分流规律。运行机制缺乏动态调整因素,绩效考核缺乏科学要素,造成执行职位的“冷岗”和内外部人员流动不畅异象。执行流程节点控制不畅、全程留痕不完善,执行全流程的公开透明度不高。执行裁决权与实施权集于承办主体一人手中,缺乏有效的内外监督制约机制,导致全院统一管理、统一指挥、统一调配、统一协调机制失灵,监督和保障措施失位。终因程序形而上的设计与司法实践的具体操作之间存在较大差距,未能到达预期目标而被迫停止实施。

三、原因探究:对“一人包案到底”和“分段实施”的症结分析

(一)关于“一人包案到底”模式弊端的分析

1.内部因素:办案模式被动适应执行权规制

(1)办案的团队架构行政化色彩浓厚。法院的组织架构、权力配置、工作流程,均在层级管理的基础上建立,层级过多,容易导致案件真实信息的传递缓慢和失真,权力和责任的错位,一定程度上易造成管理层对案件决策的失误。上级对下级层层节制,不利于调动下级办案法官的积极性,案件数量越积越多,人案矛盾不断加剧。此外,层级管理链条结实,权力寻租空间较大,容易滋生腐败。

(2)办案的人为主观随意性尺度过宽。法律理性人告诉我们,如果权力主体享有的权力不受约束就容易滥用权力。从事物的性质来说,要想防止权力被滥用,就要对其规制,以权力约束权力[6],执行权也不例外。执行案件分流到具体承办主体手中,什么时候执行、能不能执行、查没查到财产、是否查封冻结、是否扣划拍卖,案件节点众多,信息不透明,监管难度较大。

(3)办案的长效性机制未真正建立。近年来,各地法院解决执行难的做法多是“百日会战”“集中攻坚”“凌晨行动”等运动式执行[7],或是引入新科技手段、变通执行方法等外围式执行,其效果都很难持续[8]。如果不从法院内部对执行权运行进行规制,单纯依靠集中行动、部门联动构建起来的治理格局难以发挥长效作用。

2.外部因素:办案模式被动适应执行权监督

(1)被执行人千方百计逃避执行。之所以开展执行工作,是因为在全社会范围内尚未建立起诚信体系,尚未完全形成信仰司法而主动履行生效裁判文书内容的良好氛围[9],当事人不履行法院判决、裁定,不讲诚信,违法成本较低。在目前的社会环境中,有不少被执行人绞尽脑汁以转移或隐匿财产、隐藏行踪等手段规避执行,更有甚者暴力拒执[10],一定程度上阻碍了执行工作开展。

(2)社会外界想方设法干预执行。法律需要被信仰,否则形同虚设。从社会现实看,我国还是典型的熟人社会,遇到事情还是喜欢讲人情,有时候案件还未分到具体的承办主体手中,就有人“打招呼”,甚至干预执行。

(二)关于“分段实施”模式弊端的分析

1.从组织架构看,团队组建扁平化但未平行化

从组织架构看,有的法院在执行庭下继续设置执行团队,有的法院是执行大团队管理执行小团队,只是换了名称并未实现真正意义上的扁平,也没有真正实现团队的平行化[11]。院、庭长不再直接过问案件,但是院、庭长依旧对审判资源的分配、行政保障配给、荣誉表彰的提议等享有话语权,某种程度上依旧享有传统管理职能。真正的“分段实施”模式应是建立在平行化管理的基础上,要求流程节点在一条直线上运转。

2.从流程运转看,单纯的分段演变成“权力肢解”

青海某县法院、长沙市某区法院的“分段集约”模式暴露出为了分段而分段,虽然能够解决外部干预执行的难题,但过分强调执行案件的分段实施而忽略了案件的整体性,进而导致同一案件的不同流程重复做某一项工作,甚至为了执行结案而终结本次执行程序,导致执行案件的实际执结率偏低,并未达到高效集约的目标。

3.从监督制约看,未有节点管控、业绩评价等保障机制

在原来的行政管理体制下,院、庭长既管案又管人,还要协调调配,监督管理工作依附于审判权和执行权。改革后,法院内部没有专门的分案机构、分案标准和程序,而庭长已无分案、协调职权,那么由谁来分案?按照什么样标准分?法官与专业怎么实现最优匹配?平行化后,团队成为互相竞争的办案主体,如果继续靠民主测评或单纯考核办案数量,容易导致评价结果不客观、不准确,与法官实际司法能力、办案质效不匹配。

综上所述, “一人包案到底”办案模式存在的突出问题和“分段实施”模式的改良不足,倒逼执行办案模式在结构和功能方面必须作出相应的调整。

四、再造前提:组建平行化团队为执行流程再造打下组织基础

改革现有的执行体制,组建平行化团队为执行流程再造打下组织基础,这是重塑执行流程的前提。

(一)宏观理念

执行机构设置是解决哪个机关来行使民事执行权的问题[12]。长期以来,人民法院的组织运行架构和管理模式借鉴了行政化运行模式。执行权在上述模式运行过程中,执行承办主体与执行申请人相互组成了执行行为结构。因执行承办主体享有执行权的公权力并依执行申请人的申请作出具体行为,执行申请人处于弱势地位,所以存在“供给”与“需求”不对等的状态。

供给侧结构性改革作为经济改革路径,同样适用于司法改革[13]。司法改革不仅涉及司法判断权的优化配置,还涉及管理体制的调整;不仅涉及司法权运行机制的完善,还涉及人财物等配套措施的跟进,是一项复杂的系统工程[14]。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》指出,案件数量较多的基层人民法院,可以组建相对固定的审判团队,实行扁平化的管理模式。本轮司法责任制改革就是要扁平放权、去行政化,解决审判不独立、外部因素干扰的问题,充分尊重法官主体地位,倒逼对执行案件的承办主体及其组织框架进行扁平放权式的优化重构。

(二)微观设计

按照结构扁平化、内部去行政化的司法责任制改革目标,可根据不同的流程节点划分不同的执行团队,对执行权进行细化分解。具体说来,按照“执行局—执行团队”的模式建立以执行法官为核心的平行化执行团队,为“执行全流程”打下坚实的组织基础。组建团队时,不给团队分层级,团队完全扁平化,不分大小和高低,均是位于同一平行线上的团队,不受行政管理层级干预。在执行局下直接组建指挥中心团队、精执团队、监督团队,当然也可以根据法院实际情况设置不同的团队,如速执团队、流程团队、精执团队、监执团队、终本维护团队等。但无论如何设置,每个团队之间都是独立的关系而非隶属关系,各团队只负责所在流程的执行工作,是“直线化”生产线流转,实现真正意义上的扁平化、平行化[15]。

需要指出的是,执行团队的组建要注意突出执行法官的主体地位,不仅要在执行独立方面还权于承办主体,还要在团队组建、业绩评价等各方面尊重承办各方主体的意愿。主要体现在两个方面:其一,法官专业化是自身业务专业化,而非由院领导意志决定的“被专业化”。法官作为案件的承办主体,对案件的相关情况最有发言权,因此要让法官根据自己的知识结构、专业特长自由选择案件类型,而不是由院领导安排承办主体负责某一类案件。其二,法官自主决定团队人员和工作量,即双方自由选择和谁一起审理、审理多少案件。对于团队成员,实行法官与法官助理、书记员之间的双向自由互选,院领导不再搞强制人员搭配,完全尊重各主体的主观意愿,而且在工作中如有团队成员不合适,可随时提出申请,进行相应地互选调整。

五、流程再造:供给侧视角下重塑执行全流程

执行团队的组建,等于重建了“硬件”设备。若要其科学运行,还需安装新的“操作系统”,即流程改革。对执行流程再造,具体分为审执衔接程序、速执程序、流程程序、精执程序、监执程序、终本维护程序等六个流程节点。

(一)审执衔接程序:在诉的初始源头将执行思维贯穿审执全过程,止执行于未发

执行办案模式的重塑,应站在破解执行难的全局高度去思考,切不可头痛医头脚痛医脚,要坚持源头执行、系统执行、综合执行,努力解决深层次问题。同时要有整体思维,在确认与执行存在联系的基础上,揭示执行权具体运行系统和规律,以实现功能优化。因此,在诉的初始源头将执行思维贯穿审执全过程,止执行于未发。具体说来,将执行思维贯穿于立案、审判和执行全过程,形成法院内部解决执行难的合力[15](P173)。例如,立案阶段就要加强财产保全意识,及时告知诉讼风险,提前防范被执行人抽逃、转移、隐匿、处置财产。审判阶段要注重调解、和解方案、判决主文的可执行性,防止表述不准、模棱两可、无法执行,促进当事人自动履行,减少进入执行程序的案件。

(二)速执程序:在诉的次级源头对执行案件进行繁简分流,解执行于萌芽

对于未能化解而进入执行程序的案件,可在诉的次级源头进行繁简分流,解执行于萌芽。具体说来,可组建速执团队,赋权允许其对简单明晰的首执案件进行筛选过滤,并赋权1个月的期限由其快速、高效地执结案件,让申请执行人尽快体验到获得感。

需要说明的是,承办法官作为执行案件的具体承办主体,对案件繁简最有选择权和发言权。因法官的阅历经验、司法能力存在差异性,对法官甲来说复杂的案件,对法官乙可能是简单案件,故应将执行案件的繁简分流权力交给速执团队,由其自主甄别案件繁简、适不适合速执。对于筛选的执行案件,一旦发现案件疑难复杂或满1个月未实际执结的案件,即刻流转到下一流程。

(三)流程程序:在诉的争议源头实行“中心统筹、五个一律”,化执行于前端

对于经过速执程序分流后进入流程程序的案件,可在诉的争议源头实行“中心统筹、五个一律”措施,化纠纷于执行前端。所谓“中心统筹”,指的是把执行人员、具体案件放在执行指挥中心,集团队、警务、流程、案件、裁决于一体,统筹执行全流程的工作。

“五个一律”是指在流程阶段针对所有案件和被执行人,对符合法定条件的案件一律纳入失信名单、查控财产、罚款、拘留、移送拒执罪[16]。它是一项“拉网式”的举措,不具有可选择性,采取一切可行的查控、惩戒等措施,让被执行人的人身线索和财产无处藏匿,解决案件承办主体选择执行、消极执行和被执行人规避执行、抗拒执行、外界干预执行问题。 同时,按照流程规定进行流水化操作,可防止案件遗漏,也让向执行人员打招呼、说情试图拖延执行变得无计可施[17]。

(四)精执程序:在诉的争议源头对流转未结案件再次精耕细作,断执行于诉内

对上一个流程期限内未结而流转至精执程序的案件,进行精细化、精准化执行研判,对症下药,穷尽一切可用的执行措施严查被执行人逃匿、转移财产等行为。例如,对于“五个一律”执行措施没有施行到位的继续施行,对于查控的财产没有评估处置完毕的继续处置,对于有新执行线索的案件要及时采取适宜的措施,力争案件在精执阶段的三个月内实现所有案件扎口结案[18]。

这里的扎口包括实际执结口、终本结案口、拒执移送口和横向移交口四个路径,在程序上和实体上实现了终本结案的规范操作,不仅减轻了承办主体的压力,也减少了承办主体的风险系数。

(五)监执程序:在执行全过程中用“一横三提、动态执行”解决案件窝工问题

在执行全过程中要遵循“一横三提、动态执行”原则。所谓“一横”,是指精执团队之间的横向执行转交,即执行案件在精执阶段三个月内未能扎口结案,可以横向流转至其他平行的精执团队继续进行为期一个月的执行。所谓“三提”,是指执行案件经过横向移交其他平行的精执团队后一个月内仍未能结案,可纵向逐级上提至团队长、执行局长和分管院长对该执行案件进行承办,期限也可分别设为一个月。

过去一个执行案可能会“窝在”一个承办主体人的手里,执行不执行、执行的效果取决于这个法官的能力和职业道德。现在你办不了或者不限时办,就流转到下一个流程办。进入下一流程,上一流程疏漏和对个别案件执行措施的选择会在下一流程中进行堵塞和修补,实现了执行权的横向和纵向制约,良好地解决了选择执行、消极执行难题。

(六)终本维护程序:在诉的末端源头对终结本次执行程序的案件实行集中统一管理

执行案件经过上述流程后基本可以实现终本结案,故成立专门终本维护团队,在诉的末端源头对终结本次执行程序的案件实行集中统一管理,接受当事人查询咨询,化解涉执信访,主要解决无财产可供执行因终本程序不规范、有新执行线索而恢复执行不通畅等问题。

以前案件终本以后,执行人员就不再主动启动执行程序。但是申请执行人又会不断地反映各种执行线索。同时,原来的承办人又分配了大量的新案子,新旧案子两头忙,顾此失彼。现在有了专门的终本维护团队,终本的案子有人管了,一旦发现有新的执行线索,要恢复执行按照新收执行案件进行流转。此外,还可以定期主动启动核查程序,保证监督旧案与办理新案。

六、配套机制:执行流程节点管控和评价监督机制

社会在任何时候都不可能只依赖某一个制度,而是一套相互制约和补充的制度[19]。以上执行程序环环相扣,就像为执行案件张开的一张张大网,一层一层地筛选、过滤,每一层都会执结一批案子,没有执结的案件经过层层过滤,也已经穷尽了各项措施,因此,申请执行人理应能够接受按照法定程序终结本次执行。但这一全流程过于“理想化”,如上一流程故意不作为造成工作下灌怎么办?下一流程不了解上一流程到底做了哪些工作,重复劳动怎么办?下面两个措施,将解决这些问题。

(一)构建“全程留痕”的节点管控机制

全程留痕是手段,节点管控是目的。全程留痕包括纸质、视频、音频和图片留痕等,随卷制作一份案件流程节点表,上下流程之间要形成前后连续的纸质背书,以实现节点管控,增加执行工作透明度。流程节点表具有可追溯性,下一个环节接过案子后,必然要“倒查”上一个环节的节点,其中有没有袒护被执行人的“模糊点”,会被轻易识破,这就形成了一种横向的监督。不仅有利于执行申请人和被执行人对执行法官进行追责,还有利于执行法官对当事人的诬告、陷害等行为进行自我保护,同时还促进了案件执行的科学化、信息化和流程化。

(二)构建“前减后加”的评价监督机制

为解决个别案件承办主体消极执行、选择执行问题,根据执行要素和案件难易程度,对案件设置不同的权重分值,对每一流程的完成时间进行明确规定,配合“前减后加”的考核评价体系,让每一执行团队在负责的流程中不能懈怠、不敢懈怠。对规定时限内结案的团队予以相应的积分考核,对未执结或执行不规范而流转的相应分值计入下一流程,以此类推,不仅能够解决上一流程不作为造成工作下灌的难题,还能对下一流程的执行工作形成正向的激励作用,让案件承办人失去了消极执行、选择执行的可能。

七、结语

一个成熟的经验做法,既要在理论上站住脚,又要符合政策的倡导,既要契合司法规律,又要符合辖区实际,既要一段时间的实践磨合,又要有明显的成效验证,既要具有可推广的价值,又要具有可操作性。执行全流程办案模式符合了上述要求,以流程改造监督,解决了扁平放权后院、庭长无法继续发挥办案督促调度等管理职能的难题,最大限度地激发执行团队的工作积极性;管理具有精准性、科学化,确保了各个流程节点的顺畅运行;机制具有创新性、规范化,前减后加的积分评价富有特色;决策具有民主性、人文化,充分发挥和尊重法官的主体意见等等,都可落实施行。