食品安全智慧监管：一个新的分析框架

赵忠学

长春市市场监督管理局

一、问题的提出

食品安全是国家治理现代化的历史命题、理论课题和实践主题，寻求有效的监管理论和监管模式一直是我国食品安全监管体制改革和机制创新的内在动因。特别是，2018 年机构改革将食品安全纳入市场综合监管范畴，并跟进采取了事中事后监管、包容审慎监管、“互联网+”监管、信用监管等一系列创新举措，这次改革范式既未延续传统做法，也有别于国际惯例，被认为是对原有监管格局的系统性、整体性重构，必然会带来监管理念和监管模式的转变。同时，改革进程中也逐渐暴露出市场监管的理论支撑问题与机构的融合问题[1]，事中事后监管等“碎片化”应对措施也缺乏整体统筹与精神内核[2]，而以往监管理论和实践经验不足以充分解释上述情况。那么，当下食品安全监管体制变革的动因和遵循的逻辑是什么？有何理论依据？与之匹配的监管模式是什么？是否存在一种规范的学术术语能够概括新时代我国食品安全领域的系列变革？

此外，随着近年来我国“互联网+”和国家大数据战略的实施，食品安全智慧监管研究逐渐兴起。研究初期囿于技术路线，普遍认为“智慧”源于数据，数据驱动智慧监管，目的在于提高政府监管效率，彰显监管的信息化水平。随着研究的深入，研究人员意识到食品安全智慧监管不应仅仅是“传统监管+互联网技术”的代名词，智慧监管应具有行政监管、自我监管、数据监管和信用监管等多手段综合运用的意涵[3]，以实现“信息技治+治理合作”[4]融合发展的愿景。也有研究表明，智慧监管是一种通过思维创新、制度创新、手段创新形成的监管新模式，监管创新的特征和关注点应是监管的有效性[5]。对于未来食品安全智慧监管的研究，有研究人员强调推进智慧监管应有更高层次视角，并建议从政府和市场关系的最基础逻辑出发，正确看待智慧监管的时代意义[6]等。但上述观点尚未有进一步的学理展开和实践检证。

鉴上，本文聚焦新时代我国食品安全监管体制变革的理论困境和实践困惑，从分析国内外智慧监管研究现状入手，着眼监管的衍变和监管改革发展趋势，探索建立我国智慧监管理论体系和智慧监管分析框架，并以此回答我国食品安全监管体制变革背后的逻辑遵循和本质内涵，以满足当下市场监管体制改革的理论需求，回应食品安全监管面临的现实挑战。

二、国内外智慧监管研究的简要述评

（一）作为监管模式的智慧监管

智慧监管①“智慧监管”是英文“smart regulation”的翻译，尽管我国有研究人员将其译为聪明监管、精巧规制、精明规制、灵活监管、精准监管，但随着研究的深入，我国学界对“智慧监管”这一译法已逐渐达成共识。是由Gunningham等[7]针对20 世纪后期日益严重的环境问题提出的一种全新监管理念，用以解释非政府组织和企业正在逐渐填补以前由国家占据的监管空间的现象。研究人员认为，命令-控制型监管模式在解决最初的环境问题方面发挥了优势，但到了20 世纪80 年代初，因其对新的环境问题反应迟钝而受到批评。智慧监管是对命令-控制型监管和自由市场都无法提供令人满意答案的一种监管回应和折中方案，其通过采用多元监管主体和多种政策工具，以互补的、针对具体情况的组合方式，避免命令-控制型监管的过度和低效[8]。智慧监管强调既要认识政府监管的局限，也要考虑非政府组织的监管潜力，特别是推动更多工具的运用，包括命令-控制、经济手段、自我监管以及信息策略等[9]。

智慧监管的本质是一种更富有想象力、更灵活、更多元化的环境监管方法，其原则包括[10]：①避免相邻政策的不利影响；②选择包含广泛工具的政策组合；③政府赋权第三方监管；④开发或使用新工具；⑤强调用激励性和信息性工具；⑥选择干预最少的方式；⑦通过递进式的工具组合来回应监管需求；⑧增加监管者与被监管者之间双赢机会。国外研究人员将智慧监管原则和方法已应用于航运[11]、电子垃圾[12]、健康[13]、金融监管[14]等领域。我国研究人员也针对本土问题开展了智慧监管的适用性研究，包括：医疗保险监管[15]、证券监管[16]、食品安全和市场监管[17]、新冠疫情防控[18]、地方政府监管改革[19]、区块链金融监管[20]、无人机监管[21]、学前教育立法[22]等。上述研究均强调应充分借鉴智慧监管主张的主体多元化、工具多样性和政策灵活性等方法，解决我国相关领域的监管困境。

智慧监管将回应性监管的平面“金字塔”升级为立体“金字塔”，使根据被监管者的情况给予差别化待遇成为可能，更进一步是将企业自我监管和第三方机构监管纳入监管主体范畴[23]。平面“金字塔”仅利用政府监管这一单一工具，而立体“金字塔”则体现由多重主体来实施不同监管工具的可能性[7]。可见，智慧监管呈现了监管的“多中心”性，但有国外的研究人员认为智慧监管忽视了国家政策风格、监管者的权力和能力，未能解决体制问题、合规类型的具体反映、业绩敏感性和监管制度的适应性问题[24]，例如第三方监管者没有足够的权限或权力选择某些监管工具[25]。再有，面对灾难性风险时不适合采取逐级递进的回应方式，对只有一次干预机会来影响相关行为时，首选强硬措施或更具有正当性[7]。也有国外的研究人员认为智慧监管是一个“伪装”的放松监管议程，优先考虑了企业而不是公共健康、安全和环境，忽视了命令-控制型监管可以比自我监管更有效的证据[26]。我国研究人员对国外的智慧监管模式也提出了疑虑：①并非所有监管政策工具组合都是互补的，有的组合反而会降低效率，难于操作；②向第二、三方授权可能引发责任伦理问题，下放或外包监管权利要求监管人员应具备承担风险的能力[27]。

（二）作为监管改革的智慧监管

自20 世 纪80 年代开始，减少政府过度监管的呼声越来越高，经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）中的国家和地区开始积极开展放松监管、去监管或合作监管运动[28]。然而，20 世纪90年代食品安全、环境和金融危机事件屡发，各国和地区意识到单独依靠政府监管或放松监管难以产生最佳效果[29]，政府监管改革重点从“放松监管”转向“更好监管”[30]。“更好监管”旨在减轻企业负担，提高监管质量，维护公众对政府监管的信心，尤其鼓励政府重新审查传统的命令-控制型监管，使用更具响应性的基于市场的监管工具和灵活的基于绩效的监管标准，并将监管纳入成本效益分析[31]。因此“更好监管”成为政府监管改革议程的“明显标签”[32]，其既是大部分国家和地区政治议程上的一个重要议题，也是政府行政职能和政策转变的核心[33]。智慧监管作为“更好监管”改革的一种策略和工具[29]，其理念影响了政府或政府间组织的行为模式[20]，推动了政府智慧监管的实践。

美国第12866 号行政命令《监管计划和审查》（Regulatory Planning and Review）提出：要建立一个保护公众利益、降低企业合规负担、改善经济运行、可理解、可接受的监管体系[34]。美国第13579 号行政命令《监管和独立监管机构》（Regulation and Independent Regulatory Agencies）指出：智慧监管取决于公众的参与和对监管可能产生后果的认真分析[35]。美国第13610 号行政命令《识别和减轻监管负担》（Identifying and Reducing Regulatory Burdens）[36]、第13771 号行政命令《减少监管和控制监管成本》（Reducing Regulation and Controlling Regulatory Costs）[37]都旨在 加强各机构之间的协调，减少多余的、不一致的或重叠的监管，以减轻负担，激发市场活力。欧盟将智慧监管定性为推动实现更简洁、更公平、更具竞争力的手段[20]，其智慧监管的目标在于增长和创造就业机会，消除商业壁垒，保持欧盟在全球经济竞争中的优势。欧盟智慧监管的实施策略包括：为经济目的制定有效立法；减轻公司的行政负担；让公众更易理解自己的权利和义务；避免过度监管等[38]。2010 年8月，欧盟发布了《欧盟智慧监管》（Smart Regulation in the European Union）[39]。加拿大于2003 年5月成立了外部“智慧监管”咨询委员会，2004 年9 月发布了《智慧监管：加拿大监管规划》（Smart Regulation:A regulation strategy for Canada）报告，并宣布了73项具体措施[40]。由此可见，政府监管改革推动下的智慧监管目的是支持社会和经济发展，鼓励更有活力的经济，树立全球卓越监管的典范[20]。

20 世纪90 年代中期以来，我国由指令型国家转向监管型国家[41]，监管体制构建及改革成为我国行政体制改革的重要内容，历 数1982～2023 年9 次国务 院机构改革，都致力于围绕经济发展推动政府职能转变。党的十八大以来我国持续实施“放管服”改革，旨在下放权力、降低制度性成本、提高行政效率、优化营商环境。2013～2015年，国 务院部门共取消或下放行政审批事项537项[42]；2018 年以来实施的审批服务便民化和“证照分离”改革，重在压缩和减少审批材料、审批环节、审批时间等，通过转变政府职能降低制度性交易成本[43]。2019 年我国发布了多项监管政策，一个监管理念、监管原则和监管手段不断推陈出新的“监管新政”时期已经来临[44]。OECD 也认为我国近年来的改革实践与其所倡导的政府监管改革十分相似[45]，尤其在行政许可改革上，有些规定与OECD 制定的“更好监管”政策趋于一致[46]，相关改革内容也贴合国际上近年提出的“更好监管”标准和目标，逐渐实现规则趋同[47]。“放管服”改革虽未冠以智慧监管之名，但其综合考量了市场创新、经济竞争、社会力量和监管效率协同发展等诸多因素，契合当前政府监管改革需要。

（三）作为数据赋能的智慧监管

数据赋能视角的智慧监管源于智慧城市研究的兴起。智慧城市概念最早由美国学者Peter Drucker 在20 世纪80 年代的智慧城市运动中引入，用于比较城市的“机动化”和“步行化”[48]。智慧城市概念的再定义发生在2008 年美国金融危机期间，IBM等公司声称智慧城市可以帮助相关国家和地区解决面临的经济问题[49]，IBM 公司提出的智慧地球概念，将人类发明创造安装到地球，使其具有类似人类的智慧或智能[50]。当前版本的智慧城市概念形成于21 世纪初的10 年之中，其强调城市与最新科技成果之间的“基因联系”[51]，普遍认为智慧城市与通过技术驱动实现工业4.0 相关[52]。2014 年我国开始实施互联网+、国家大数据战略，以及开展智慧城市、智慧政府的研究，正是在此背景下展开的。基于此衍生出来的智慧监管概念是对医疗、交通、电力、基础设施、零售业等相关领域智能化变革的监管回应，是政府监管的信息化和技术化解决方案。简言之，智慧城市需要新的控制方式和策略，以应对技术发展对传统政府监管模式带来的经济社会结构、法律结构和权力结构的挑战。

总体上，我国的智慧监管强调数据赋能与政府监管结合，以提高监管效率，处理复杂的经济社会发展问题。目前，我国的智慧监管研究主要集中在电商产品[53]、建筑工地[54]、交通和公共安全[55]、食品、药品、市场监管[56]等领域的监管信息化上，其中食品安全和市场智慧监管研究占据突出地位。上述研究中，有研究趋向是将智慧监管视同大数据监管，基础是信息技术，关键点在于技术和监管的深度融合[57]，并普遍认为“智慧”来源于数据，数据驱动智慧监管。通过剖析这一智慧监管研究进路的逻辑，可以看出大数据赋能国家治理、政府治理和市场治理，以及大数据在政府监管体系中的嵌入，驱动了政府监管方式的创新和政府监管模式的变革[58]。

从上述研究进路的本质看，智慧城市与智慧监管在语义上由“smart”连接。“smart”是具体（specific）、可测量（measurable）、可实现（attainable）、务 实（realistic）和适时（timely）5 个单词的首字母组成。“smart”已成为跨学科性质的概念，并具有可变性。有研究称，“smart”的概念是用“智能的（intelligent）”含义的同名词位表达的，用于命名人工智能（artificial intelligence）现象，例如智慧城市（smart city）、智能手机（smart phone）、智慧房 屋（smart house）。“smart” 本 身具有多义性，包括“聪明”“明智”“有创造力”“机智”等人类品质，以及“聪明使用”的意义，例如“计算机控制的，自动化的”，通过赋予人类思维，可以将任何设备转换为高科技的产品[49]。王湘军等[59]也指出，区别于Gunningham 提出的智慧监管（smart regulation）概念，我国的智慧（智能）监管强调对现代新技术的充分运用和监管方式与手段的智能化，所用英文对应为intelligent。

综上所述，当前国内外智慧监管研究呈现3 种路径，尽管具有一定的差异性，但都体现了政府监管实践的新趋势。智慧监管普遍应用于环境、能源、健康、安全等社会监管领域，以及金融等经济监管领域，这些领域的共性特征是，随着时代发展和科技进步，所暴露出的问题也越发复杂，仅靠政府单一主体和命令-控制单一手段已不足以应对上述挑战，也不足以回应经济竞争、市场创新需求和公众期待，亟待改进监管模式。通过现有研究可知，我国的智慧监管研究聚焦传统监管与信息技术的结合，重在改进政府监管方式，并呈现技术特征。其他国家和地区的智慧监管研究也为重构我国智慧监管体系提供了参考和借鉴，便于我国从更宏观视角审视食品安全改革实践。

三、食品安全智慧监管分析框架重构

（一）智慧监管的基本概念

回顾已有研究，尚未有共识性的智慧监管概念，但普遍认为“智慧”是智慧监管分析的重点。因此，本文从智慧的含义入手，对智慧监管的基本概念进行了描述。智慧意指聪明才智[60]，对事物能认识、辨析、判断处理和发明创造的能力[61]，迅速、灵活、正确地理解事物和解决问题的能力[62]。智慧还可以表现为恰当合理的调控机制[63]、基于度量的方法论[64]，或表现为智力、世界观、悟性、思维重组，以及创新和创意[65]。也有人根据研究主题将“智慧”解构，认为智慧政府中的“智慧”元素包含伦理、公共价值、人性化、更多参与、更为负责、更快回应、更加灵活、更有弹性和保障信用[66]。刘鹏[18]将食品安全智慧监管中的“智慧”分解为：“智”为监管科学，关注监管效率与精准度；“慧”指监管艺术，关注监管策略与合作。孙娟娟[67]也认为食品安全智慧监管中的“智慧”是主体上的“多元治”和技术上的“精准管”。罗建中[5]认为“智慧”应来源于社会共治。

基于上述，笔者认为广义上的智慧监管是指政府顺应时代发展，利用时代赋能回应时代挑战的监管创新，创新是智慧的呈现形式。政府监管创新的功能在于回应国家治理现代化需要，处理传统监管手段的供需矛盾，解决新时期出现的新问题，以满足现代化经济体系建设要求[68]。智慧监管的目的是推动有效市场、有为政府和有机社会协同发展。我国智慧监管中的“监管”是政府监管，代表恒量和常量部分；而“智慧”是政府监管的最大变量和增量，代表创新元素和关键张力，可以概括为一系列创新的监管原则和方法的总称。这些原则和方法是政府对传统监管的系统性改进或整体性升级。

（二）智慧监管的理论基础

1.回应性监管理论

Ayres 和Braithwaite 创 建的回应性监管[69]是分析现代监管的一种理论，主要研究聚焦横向的监管权分配和纵向的监管策略构建两个领域。其基本理念是，政府干预的措施和程度，取决于被监管者的具体行为，即政府在决定采用不同程度的干预之前，要综合衡量产业结构情况、被监管者的真实动机和自我监管能力，并依据具体情况选择使用不同监管手段[70]。回应性监管认识到一味地惩罚和劝说都是不可行的策略，其更倾向于采取说服的方式，如果这种方式被证明无效，则会采取更严厉的措施。相对于命令-控制型监管模式，回应性监管代表了一种更复杂、多层次的监管方法。特别是，监管机构必须根据监管标准来衡量企业的行为，并作出相应的回应，而这一过程是监管者和企业之间直接的、高度沟通的关系。此外，要想实现监管目标，监管机构不仅要依靠自己的权力，也要激活外部利益相关者，把监管能力和自我监管能力联系起来。

2.监管空间理论

1989 年Hancher 和Moran提出监管空间概念，用以描述和检查监管环境，以及各方在其中如何运作、作用和相互影响[71]。首先，空间可以被不同利益群体和参与者占用，包括政府和非政府行为者以及各种正式和非正式的法律、经济和社会控制。其次，空间有主要参与者和次要参与者。第三，监管空间有界限，而界限是动态的，并可视其问题范围加以界定。第四，监管空间中的政府和非政府参与者既是监管者也是被监管者，不同的参与者可以争夺主动权，以显现不同的利益和价值观优势，权力是这个过程的核心[72]。监管空间理论将政府视为监管的来源之一，监管能力和资源分散于广泛的行为者之间。这些资源不仅限于来自立法或政府权威，其他占据监管空间的参与者也拥有与政府相同的资源，包括信息、机构信誉、政治影响力、人员、资金、组织能力和网络等。

3.监管中介理论

监管中介概念由Levi-Faur等[73]提出，其强调传统监管通常被认为是监管者（regulator，R）和目标（target，T）之 间的一种双向关系，即R →T。其中R 是一个有权力和能力监管T 的行为者。然而，事实上，规则制定者和规则接受者都需要各种形式的外部援助和资源来实现目标，中 介（intermediaries，I）是分析的中心，其模型表述为R →I →T。区别于R →T 模型，R →I →T 模型最大的贡献在于为分析复杂监管系统构建了模块，可以更加直观体现互动关系。中介机构拥有监管机构本身缺乏的与监管相关的能力，或者中介机构可以更有效地或以更低的成本提供服务，能够比监管机构本身更有效地解释规则、监督规则的执行和监督合规情况。在基本的R →I →T 模型中，监管中介定义为任何直接或间接与监管机构共同影响目标行为的行为者，以及任何参与者，包括公共或私人、国内或国际都可以成为监管中介。监管中介关键要素包括：业务能力、专业知识、独立性和合法性。监管机构可以选择或创建监管中介，通常情况下，中介的作用取决于监管机构的接受和授权。此外，根据监管系统复杂性，R →I →T 模型可以变体为R →I1→I2→I3→T 或R →I →T →I →R 等模型。

上述几种理论对构建本文的智慧监管分析框架具有重要的参考意义。回应性监管理论对食品安全监管理念的转变，监管和执法策略的设计，监管制度和工具的选择具有重要启发。监管空间理论为分析食品安全监管的多元主体构成、资源和能力表现，以及政府与非政府主体之间如何合作、权力和责任如何分配，政府角色如何定位等具有重要意义。R →I →T 模型有助于更好地理解监管空间中政府内部和政府外部关系，更好捕捉和分析监管性质的变化，对理解如何寻找和确定食品安全监管空间各主体，以及如何对各主体进行排列组合，制约和促进合作关系具有重要影响。

（三）智慧监管的主要内涵——基于韦伯理性官僚制的审视

1.智慧监管是政府监管价值理性的回归

官僚机构以效率的名义对公众施加严格监管，使官僚机构变得僵硬和不灵活，在这个客观化、形式化的合理性背后包含着对人的否定[74]。当对手段和工具的关注消除了对公众目的的关注，或者当手段成为目的时，“铁笼”就会出现，致使工具理性压倒价值理性而占据主导地位，也使现代社会中的公众丧失了自由，在没有最高价值的情况下生存在一个冷酷、服从命令的世界[75]。这种合理性割断了人与人之间的社会关系[76]，扼杀了人的主动性，弱化了人的主体性与公共性[77]。因此，回归人性化或人本性这一价值理性是智慧监管强调的主要意涵，反映出智慧监管的目的、动机和价值选择。历史进步的趋势是人的发展，人是社会的最高价值，这是一个社会本位的价值取向。社会本位实际上也就是人本位，突出强调人的地位、人的权利、人的尊严，突出强调人的个性发展和价值实现[74]。人也是公共管理实践的核心要素和贯穿公共管理研究的主线[78]，新韦伯主义国家（Neo-web erian state，NWS）[79]也强调以人为本、反映公众需求，以满足公众的需求和愿望为核心公共价值取向，我国国家治理也突出人民的中心性和主体性，人民至上是我国现代化的根本指向[80]。

食品安全的社会属性和公共属性需要智慧监管坚持人民的中心性，这是政府监管价值和执政目标的具体体现。食品安全的复杂性和严峻性又需要政府强化市场自我监管机制和社会他律机制，以弥补监管的不足。政府通过放权和激励措施为企业和非政府组织参与监管创造条件，通过平等对话、互信合作进一步激发市场和社会的监管潜能。近年来，我国实施食品安全信用监管、包容审慎监管，以及提倡过罚相当、首违不罚等监管和执法策略。这些均凸显了对人本价值的尊重，进而通过人的自我修正和自我完善，促进个人利益与公共利益的双赢。智慧监管的价值理性也契合了当下强调食品安全主体责任的时代背景和要求。

2.智慧监管是政府监管制度理性的升扬

官僚制代表着某种权力的行使，合理合法的权力是官僚制组织的核心要素[81]。官僚制是一元化的权力体系，遵从法律与规则的赋权[82]。法理型权力基于官僚机构严格的规章制度、技术优势和专业知识，并以书面沟通为基础。官僚制中的赋权制度是通过获得和强加关于做什么和如何做的某些理性知识而存在的。官僚机构由权力提供的分析空间构成，并形成组织中每个人的一般规则和管辖区域，表现为官僚层级或等级形态。然而，随着社会的发展，这种基于规则、专业知识、技术优势的权力并不是官僚机构的特有现象。智慧监管视域下，除了政府外，其他主体同样具备专业知识和技术优势，意即监管空间存在不同的权力主体。按照Foucault 的解释[83]，权力与知识结构的创造过程是平行的，即在收集系统知识的同时，客体也成为权力关系的主体。这促使官僚制随着从“规训权力”关系向“后现代权力”关系的转变而变化，以一种产生行为的方式重构组织和制度中的权力关系。

值得注意的是，这并不意味着智慧监管要去官僚制，而是强调制度构建中应承认多元主体的权力正当性和合法性，是对制度理性的一种升扬，即发挥制度理性的反思、调节和创新功能，重点是在社会要素之间、制度体系之间、价值理性和工具理性之间、个体理性和公共理性之间寻求平衡，使制度本身所面对的矛盾和冲突处于合理的秩序中，防止矛盾激化[84]。尤其从工具理性来看，权力是达到目标的手段，是可以被设计的，完全可以按照其职能把权力及其运作过程划分为不同的部分，并在此基础上实现权力的合理配置和重新组合，使之成为达到某种既定目标的最佳方法[85]。我国历次的机构改革也呈现了向市场和社会的分权特征，一方面政府回归合理的定位，另一方面借用市场机制和激发社会力量[86]。在智慧监管视域下，要通过政府赋权使监管者具有身份意识，也要通过制度固化和调节权力关系。但这种多元权力关系不代表具有监管的多中心性，只是呈现不同的监管类型，以便政府根据监管空间形态识别和使用。

3.智慧监管是政府监管工具理性的飞跃

基于科学和技术的工具理性是官僚制赖以生存的根本，避免了权力滥用和人治因素，体现了科学与法制精神[87]。工具理性以效率为目标，可以概括为精确、速度、清晰、档案知识、连续性、自由裁量权、统一性、严格服从性、减少摩擦以及降低成本[88]。这些特征的实现意味着官僚制必须对有效手段和程序进行有目的地计算，一方面以专业化为基础，另一方面以纪律为基础。在官僚制形成之初，因理性与效率的导引，通常会呈现出管理效率较高、运行成本较低、组织绩效较好等蓬勃发展之势，但随着组织环境与管理对象的迭变，便会出现体制僵化、权力滥用等问题，特别是由于工具理性与价值理性的双重迷失，不可避免会出现弊端，逐渐从高效率走向低效率的效率悖论[89]。

因此，智慧监管强调重拾效率，但这种效率是基于信息社会的时代背景展开的。无疑，以大数据、网络为载体的信息技术和人工智能，拓展了传统官僚制所指的专业性、档案文件、专业人员、办公室规则、权力层级、管辖范围的概念，尝试突破“铁笼”，回应了“人本”这一价值理性的需要，是对传统工具理性的飞跃。有研究人员将数字和人工智能技术集成到公共行政系统中，称其为“理性官僚2.0”[90]。根据韦伯理性官僚制原则，网络组织、信息技术潜在的自动化功能和任务分类的合理性，能够为机构解决复杂问题，更具可计算性、可预测性、可重复性，能够更进一步提升行政决策科学性、管理的精度和速度，进而提升效率。技术工具还能够极大提升公众个体对复杂科学技术和社会规则的掌握能力，从而打破以精英为主导的信息垄断[91]，尤其是算法技术的专业性、高效性消解了传统行政决策中专家和政府监管人员的知识性和专业性地位，重构了行政决策多元主体之间的知识化和专业化格局[92]。

（四）智慧监管的分析框架

目前，我国研究人员一般基于Gunningham 等提出的智慧监管原则，相较于命令-控制型监管模式，主要从监管理念、监管主体、监管方法和监管规范[20]，或从监管理念、监管主体、监管手段和监管效果[93]，或从监管目标、监管主体、监管范围、监管方法等维度分析智慧监管[22]。我国的智慧监管一般从平台建设、模型开发、权力配置和制度建设[94]，或从问题、政治、政策、政策创新[95]等维度对智慧监管进行分析。本文回归监管的本质，即无论理论还是实务，关于监管的讨论始终围绕谁来管、管什么、如何管、管得如何等问题展开[96]。监管分析一般基于监管者、目标、监管方式和结果4 个要素，也有研究人员建议从基准、策略和测量3 个层面评价什么是“更好监管”[97]。据此，本文建立了一个新的食品安全智慧监管分析框架，如图1 所示。在基准层，用食品安全监管空间解释谁来监管、监管什么的问题；在策略层，用食品安全监管制度和监管工具解释如何监管的问题；在测量层，用食品安全监管评估解释监管效果如何评价的问题，并确定了各维度的分析指标，解析了智慧特征。总体上，本文所建立的食品安全智慧监管分析框架主要围绕监管空间的有序性、监管制度的回应性、监管工具的有效性和监管评估的科学性展开讨论。

图1 食品安全智慧监管分析框架

1.食品安全监管空间

食品安全监管空间指政府围绕食品安全监管目标，协调各参与者建立的监管共同体和合作场域。食品安全监管空间一方面寓意监管主体的多元性，包括公共、私人、国家和国际等，因此产生不同的监管类型，例如政府行政监管、企业自我监管、第三方监管等。另一方面，食品安全监管空间亦强调法律和政策过程的多元性，包括以政府为代表的公法和以私营组织为代表的私法共存。利用食品安全监管空间分析方法，可以解决研究人员所困惑的政府与非政府监管边界不清、权责模糊、主体分散和资源碎片化问题，以及多元监管主体如何合作、各种监管类型如何组合、政府角色如何定位等问题。食品安全监管空间总体要呈现有序性，其“智慧”体现在监管主体的多元性、合作性和自主性，监管目标的公共性、人本性和共赢性，监管权力的明晰性、合法性和问责性。

2.食品安全监管制度

食品安全监管制度指政府为实现监管目标所采取的有效措施，具体指为维护食品安全监管空间秩序而设计和实施的一系列法制、体制和机制。监管制度反映一个国家、政府或监管机构的监管风格，以及产生风险或受风险影响的各参与者的组织方式。食品安全监管制度重点分析监管体制、监管法制和监管机制。体制决定格局，法制决定轨道，机制决定动力，体制和法制是关乎治理的基础，机制则解决的是执行力、创造力问题[98]。食品安全监管制度总体上要呈现回应性，其“智慧”体现在监管体制的匹配性、周期性、调适性，监管法制的层次性、相容性、程序性，监管机制的包容性、审慎性、透明性。

3.食品安全监管工具

食品安全监管工具是引导被监管者做出符合预期目的行为的干预手段。传统监管工具与法律密切相关，而在全球化监管、控制形式多样化的背景下，法律处于相对次要位置[99]，市场竞争与社会压力反而对控制行为发挥着重要作用，例如企业可以通过合约、标准等调控他人的行为，监管与被监管者可以通过协商达成一致，而非通过法律裁决。这并非说命令-控制型的法律和强制力不重要，而是监管工具的多样化和非官僚化的一种转变。本文以“硬”工具和“软”工具说明食品安全监管工具的类型，并强调应优先使用间接和柔性的监管工具。“硬”工具泛指以法律、规则为代表的传统命令-控制型工具；“软”工具主要指以市场机制为主建立起来的一系列工具。食品安全监管工具总体上要呈现有效性，其“智慧”体现在监管工具的多样性、组合性、灵活性。

4.食品安全监管评估

食品安全监管评估指用来检验监管效果、为决策提供信息的过程。传统监管评估模型适用于度量如命令-控制型监管的效果，因R →T 监管结构相对简单，监管成本和收益易于判断。智慧监管涉及诸多变量，较难找到适合其特点的监管影响评估流程。因此，本文中的监管评估是作为智慧监管的一个重要分析指标，用以评估食品安全这一特定事项的监管效果，重在考察食品安全监管评估方法的选择、指标权重的设计，以及监管评估结果的运用等。食品安全监管评估总体要呈现科学性，其“智慧”体现在监管评估体系设计的全面性、度量性和开放性，以期通过评估改进食品安全监管制度，促进监管目标的实现。

四、我国食品安全智慧监管历史进路分析

（一）发展过程

1.粗放监 管阶段（1949～1997 年）

这一阶段我国的主要问题是粮食和食物短缺，主要任务是解决温饱，公众的注意力集中在吃饱和相对吃好上，再加上计划经济向市场经济的逐渐过渡，因此采用了传统和现代交织的食品卫生管理手段[100]，形成了食品安全指令型管控，属于粗放式监管的格局。其主要特点为：①行业自我管理为主的监管空间形态。国有体制和单位制度下，这一阶段各部门都有自己的食品生产经营单位，各部门也成为食品安全的主管部门，部门与企业的关系更像是内部上下级的行政管理关系[101]。食品安全监管空间内主要以行业自我管理为主，管理对象集中在行业、部门和单位内部的食品生产经营者和相关活动，管理目标主要是实现保障供应基础上的卫生合格。②混合型的监管制度特征。这一阶段食品安全正由“前市场”风险向经济利益驱动的人为风险转变。在监管体制上，自1953 年1 月开始，国家在全国范围内建立了卫生防疫站，从事食品卫生监管工作，卫生部门会同相关行业管理部门共同管理食品卫生，确立了食品行业部门与卫生部门“双头共管”的混合型监管模式[100]。在监管法制上，1979年8月，在国务院1965 年8 月转批的《食品卫生管理试行条例》基础上通过了《食品卫生管理条例》，但该法规主要用于监管国有的食品生产经营实体[102]。1983年7月，我国首次以法律形式实施了《食品卫生法（试行）》，代替了《食品卫生管理条例》。1995年10 月《食品卫生法》正式通过，一直延续到2009年，成为覆盖所有食品市场主体的法规，也是确保我国从农业国向工业国过渡期间食品安全的一部重要法律。③侧重内部激励等软性监管措施。这一阶段，行业自我管理是确保食品安全的主要方式，食品安全监管工具侧重激励措施，监管部门通常采取思想教育、质量竞赛等内部管控方式对企业行为进行约束，而经济奖惩、司法审判、信息披露以及专业技术标准等现代化的监管政策工具运用相对较少[101]。《食品卫生法（试行）》发布实施后要求从事食品生产经营的企业和食品商贩必须取得卫生许可证，并对违法后果设定了相应的法律责任，监管工具逐渐由“软”性激励措施向“硬”性管控规定转变，这也体现了混合型体制和法制的特点。④监管评估强调城市食品卫生工作。自1990年起，我国开展国家卫生城市创建活动，其中食品卫生工作是一项检查评比内容。按照《全国城市卫生检查评比标准》（1991 年版）要求，在150 分中，食品卫生占8分，重点检查食品生产经营者的生产经营环境、设施布局、餐具消毒、食品卫生质量、卫生许可证和健康证、从业人员培训及个人卫生管理、食物中毒情况等，该阶段食品卫生权重占比相对较低。

2.权威监 管阶段（1998～2012 年）

这一阶段是我国经济转轨和社会转型的重要时期，食品安全处于从解决温饱向注重卫生、质量和安全转型的过程。伴随改革开放持续深入和市场经济发展，以及2001 年12 月我国加入世界贸易组织，食品安全问题逐渐显现。1998～2012 年的《政府工作报告》中，食品“卫生”“安全”“事件”“监管”成为高频词，公众对食品安全诉求由数量转向质量。2005～2014 年全国发生食品安全事件高达227 386起，其中2011 年发生38 513起，处历史最高值[103]。20 世 纪90 年代中期以来，我国由指令型国家转向监管型国家[41]，并采取了传统的命令-控制型监管模式，体现了马克斯·韦伯所描述的科层制结构，即希望通过政府监管的专业化、专门化进而集中、统一、权威、精确和高效地防御和应对现代社会的风险[104]。政府监管具有权威性和排他性，其法定权威以理性和法律为基础，在社会转型的过程中，面对食品安全风险的加剧，通过政府强制力、威慑力确保食品安全，具有重要意义，包括：①政府行政监管为主的监管空间形态。政府基于公共利益介入市场，以避免市场失灵、维护竞争和降低社会风险，且政府独立于市场之外。而此阶段，公民意识正处于觉醒阶段[105]，参与食品安全监管的意愿不强，社会组织不发达，政府相关保障措施还不健全。监管机构是监管的核心和主体，企业、公众、行业组织被归为监管的客体，忽视了社会力量的参与及重要性[106]。②分段监管+综合协调的监管制度特征。在监管体制上，2003 年组建国家食品药品监督管理局后，2004 年9月，国务院确立了分段监管为主、品种监管为辅的方式。监管体制的一个重要特征是工商、质检和食药监部门均实行省级以下垂直管理，呈现中央集权特征，这也是权威监管的一个缩影。在监管法制上，2003～2012年，共颁布了食品安全相关法律4 部、法规34 部和规 章287部[107]。2009年《食品安全法》发布实施，并据此对食品安全监管体制做出调整，由多部门分段共管转为分管与统一协调相结合，立法宗旨亦从保证食品卫生转向保证食品安全。在监管机制上，2009 年版《食品安全法》建立了风险监测和评估制度、召回制度、惩罚性赔偿制度等。③突出命令-控制型手段。这一阶段食品安全问题较为凸显，韩大平[108]通过调查发现超过90%的受访者认为我国食品安全存在问题，85%以上的受访者对此表示关注，因此政府监管侧重法律等“硬”性工具的使用，以回应舆情和满足民意。有统计称，1993～2012 年共计出台的637 个监管工具中，其中强制型、引导型、自愿型工具分别为407个、193 个、39个[109]。④从卫生评比转向风险评估。2009 年版《食品安全法》首次以法律形式提出在国家层面建立食品安全风险评估制度，2011 年10 月设立了国家食品安全风险评估中心。尽管风险评估更侧重专业技术视角，但为评估食品安全监管效果提供了一种科学方法，是对食品安全科学监管的有效促进。

3.智慧监管阶段（2013年至今）

这一阶段我国食品安全监管目标主要围绕运行好食品安全战略，在国家治理现代化背景下，食品安全监管理念和监管路径发生深刻变化。一方面，传统监管忽视了公众等其他社会主体的力量和作用，食品安全威权监管模式出现失灵[106]。另一方面，背书式审批、过度管控以及依赖运动治理应对市场失灵，造成了行政吸纳市场现象[110]。因此，从威权管制迈向政府与第三方的合作治理、公私合作、网络治理成为必然选择[111]。但这种转向或转型，并不是将现代食品安全价值目标仅仅理解为监管或治理主体的多元化现象，以及因袭传统威权式管理制度和功能，而是在我国特色治理视域下对食品安全监管体系和监管能力的重新解读，是政府监管价值理性、制度理性和工具理性的整体重构，显现我国食品安全进入了智慧监管阶段。笔者对这种转向或转型进行了总结，主要包括：①构建政府主导的社会共治空间。2015 年版《食品安全法》明确提出“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”的方针，表明监管主体由政府独立的威权式监管转向多元治理，致力于构建“企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障”的共治格局[112]，体现了食品安全治理理念的重大转变[113]。我国的社会共治是由政府主导的，合作监管活动的中心仍然是国家，这体现了我国监管风格，也适切我国国情和经济社会发展需要。②实施整体治理的监管制度改革。在监管体制上，市场综合监管体制彻底改变了食品安全分段监管历史，体现了整体性治理和大市场、大监管的理念，有利于降低监管成本，降低企业负担和消费者的维权成本，能拓宽基层食品安全监管的覆盖面[114]。在监管法制上，伴随“史上最严”2015 年版《食品安全法》的发布实施和“四个最严”要求的提出，进一步推动领导干部责任具体化、企业责任违法行为“双罚化”以及职能部门监管责任刑罚化。在监管机制上，逐步建立健全和完善了食品安全责任保险制度、有奖举报制度、惩罚性赔偿制度、民事公益诉讼制度等。③采用灵活多元的监管方式。随着“互联网+”和国家大数据战略的实施，促进了食品安全监管信息化追溯系统、检验系统以及检查系统的建设；更加注重信用监管，施行联合惩戒，加强信息披露，通过声誉罚让失信者寸步难行；通过审批服务便民化改革，由以往注重事前许可向事中事后监管转变，激发食品市场创新热情；针对不同违法行为，对等运用约谈、警告、检查执法等手段。④转向食品安全监管综合评价。2014年起，我国通过开展“国家农产品质量安全县”“国家食品安全示范城市”创建工作来检验地方食品安全监管工作的整体效果，对基层食品安全治理起到一定的促进作用。《“十四五”市场监管现代化规划》也指出“建立符合我国国情的食品安全综合评价指标体系，构建评价分析模型，推出食品安全综合评价指数”，综合评估全国和各地的食品安全状况。

（二）变革动因

1.食品治理升级与公众感受不足的矛盾

党中央始终高度重视食品安全工作，将其视为对执政能力的重大考验和治国理政的头等大事。相应地，政府通过强化监管作为食品治理升级的回应，尤其在“四个最严”要求下，食品安全监管力度和强度均有所增加，食品安全形势持续稳中向好。据2013～2022 年《全球食品 安全指数报告》显示，我国食品安全在全球100 多个国家和地区中的排名由2013 年的42 位上升至2022 年的25 位。但公众对于食品安全满意度相对较低，食品投诉仍处在消费投诉量的首位。根据洪巍等[115]的调查显示，仅有29.58% 和8.99% 的受访者认为，当前食品安全总体情况有所好转或大有好转，有26.9%和12.67%的受访者对未来食品安全状况的信心较强或信心很强。总体上，消费者食品安全满意度平均值介于一般和比较满意之间[116]。上述反差体现了人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾，而客观食品安全的提升尚未转化为主观食品安全，是当前消费者对食品安全信心和信任不足的主要原因[117]。从人类发展史看，人的需要是整个社会历史发展的最终动因[118]，新时代也必然是通过满足公众多样性的食品安全需求，使公众对食品安全的主观预期和客观感受相一致。智慧监管的价值理性正是基于人的全面发展，强调人的权利、人的尊严和人的需求，即实现人的社会最高价值是智慧监管的潜在动因，是实施智慧监管的动力来源。智慧监管是对食品安全政治承诺和以人为本执政允诺的具体实践回应，是超越了传统的基于市场失灵的监管目标。智慧监管成为提振公众对食品安全的信心、增强对政府监管信任的重要手段。

2.食品风险积迭与科层结构超载的矛盾

当前，食品安全融合了保障民生、共同富裕、全民健康和国家安全多重意涵，鉴于食品安全的特殊性，以及长期以来政府在市场活动中的主导地位，使政府包揽了过多的行政职责，背上了过重的监管负担[119]，导致监管机构负荷和科层结构超载。主要表现在：①面对复杂多变的食品安全风险，政府监管专业性减弱。专业化是官僚制的主要特征，一定程度上，权威性来源于监管机构的专业性。但随着食品被纳入市场综合监管，其监管的专业性可能被忽视，监管力量被稀释的问题也成为新的挑战，长期困扰我国食品安全监管的专业技术人员短缺、专业力量严重不足问题也未得到有效解决。②面对不断增加的市场主体，监管人员数量有限。随着经济社会的发展，全国市场主体已达到1.7 亿户，食品生产经营者数量从2013 年的980 多万户发展到目前的1800多万户，而市场监管队伍仅约40万人，食品安全监管人员流失、偏离主业现象较严重[120]。目前，全国各地陆续培训考核各级食品安全检查员（审查员）仅29 513人[121]，监管人员与监管对象数量对比悬殊，基层监管面临巨大压力，以往“保姆式”等政府监管形态，以及依靠人海战术等传统监管做法与食品安全现状和发展趋势不相适应。智慧监管所主张的监管主体多元化、合作化和监管工具多样性等措施能有效弥补传统科层结构的缺点和不足。

3.食品市场流变与规则供给滞后的矛盾

食品工业承载满足市场需求、关切国民健康、稳定社会就业和服务“三农”的重任[122]，并客观反映人民生活质量、国民经济水平和国家文明程度。我国人口基数大，每天消耗40 亿斤食品[123]。巨大市场规模刺激了食品工业发展，2013 年全国规模以上食品工业企业主营业务收入就已突破10万亿，食品产业位列全球第一[124]。2015 年以来国务院积极推进“放管服”改革，食品市场创新如火如荼，食品新原料、新技术、新业态层出不穷，最具代表性的是餐饮服务新业态的崛起。通过产品创新、技术创新、服务创新、组织创新重构了食品供应链条、生产流程和销售体系，但新业态对现行法律法规的构成产生了一定挑战。我国对食品生产经营施行许可制度，尽管申请材料逐次简化，审批时间有所缩短，但实践中，许可审查呈现进一步细化、规范和严格的趋势，相关规定的完善与提升仍然是监管部门的重要课题。新业态因法律法规上的空白同样处于无证能办的尴尬境地，究其原因，一方面，现有的食品经营许可制度严格有余而更新不足，显现规则供给的滞后和欠灵活性；另一方面，政府监管方式的单一化和官僚化制约了食品市场创新发展。因此，打破市场创新与监管滞后的局面，需要监管者既要包容审慎，给企业一定的创新缓冲期，也要及时跟进出台“量体裁衣”的法规政策，这符合智慧监管所主张的实施灵活、弹性、回应性、包容性监管策略，以期实现管与放、预防风险和激发活力的有效平衡，促进有效市场和有为政府的结合发展。

4.食品技术异化与信息对称需求的矛盾

人类食物链的延伸和对食物多样性的需求，促使食品技术迅猛发展，产生了食品生产技术、运输技术、保鲜技术和销售技术革命，进而提高了现代食品系统的复杂性[125]。人类通过技术活动干预和改造自然界、环境和食物链的同时也带来食品技术异化，即产生了非正常化、畸形化和病态化并给人类自身带来危害的现象[126]，从而使技术由为人服务的工具变为一种压抑人的异化力量[127]。按照马克思技术异化思想的解释，技术的胜利似乎是以道德的败坏为代价换来的[128]。食品技术异化带来最大的问题是信息不对称，在经济学视角下，信息不对称是造成食品安全问题的根本原因[129]，其导致了食品交易市场的逆向选择和道德风险。现代工业食品工艺复杂，消费者仅根据外观和标签有时较难判断和掌握食品的“前世今生”，加重了信息不对称现象。这在很大程度上与工业化和城市化水平有关，意味着复杂的供应链变得越来越不透明，有关信息很容易被篡改[130]，进而造成食品安全信息追溯的失灵。全球各国和地区也在寻求利用现代科技进步避免这种现象的发生，强调技术的正向价值而非使其成为时代的异化力量。当前，我国的智慧监管研究意在通过物联网、云计算、区块链等智能技术实现有效追溯、精准监管和算法治理，堵塞技术异化带来的潜在风险。因此，智慧监管能够利用信用工具、信息工具、网络和数据工具，并基于算法和算力解决食品安全信息不对称和信任问题，以提高政府监管的效率、效能，以及有效性和精准性。

（三）生成条件

1.国家治理现代化

在国家治理现代化目标要求下，我国开始从“政府—市场—社会”这一宏观视角考虑政府职能、市场作用，以及公众对社会事务的管理能力问题[131]，并强调转型社会发挥主导作用的重要性[132]，重点关注公共权力及其相关主体的参与及协调的互动过程[133]。具有我国特色的食品治理理念在于其是有中心的治理，即在党的领导下，政府与市场的边界通过资源配置作用勘定，政府与社会的关系通过多元治理结构链接，市场与社会的作用通过强化各自责任厘清，形成自上而下的政府行政监管，横向平行的企业自我监管，多元分散的社会监管。在国家治理现代化从“入题”到“解题”的进程中，食品安全治理现代化是题中之意[134]，其强调用党的领导破解我国食品安全的独特挑战[135]。所谓食品安全治理现代化就是要让政府、市场、社会，相互补充、相得益彰、高效运作，共同保障食品安全；所谓食品安全治理体系就是通过法律、政策等制度形式固化政府、企业、行业协会、新闻媒体和消费者等各类主体的权利（力）和义务关系；所谓食品安全治理能力就是推进各类制度对食品安全行为引导和约束的执行[136]。可见，国家治理现代化的治理理念，为食品安全智慧监管的价值目标实现和多元主体选择提供了坚实的政治基础和空间环境。我国智慧监管从属于国家治理，是食品安全治理的一种监管模式，是食品安全治理现代化的表现形式。

2.资源配置市场化

发挥市场在资源配置中的决定性作用是新时代我国处理市场和政府关系的重要论断，资源配置市场化就是资源和要素配置主要靠市场机制推动，呈现市场力量重塑官僚制组织行动逻辑的过程[137]。有别于其他国家和地区将放松监管理解为回归市场，我国主张市场对资源配置的决定作用并非放松监管，而是探索寻求新的治理机制以应对政策变化，最主要的是认识市场，并尊重其规律法则。将食品安全纳入市场综合监管，一方面体现了市场监管的政府职能定位和价值归位，再次证明安全的食品首先是生产出来的，是市场机制竞争出来的，政府监管只能是市场机制的有益补充而不是否定和代替[138]。另一方面，也反映出我国食品安全问题的症结在市场，例如食品生产经营者诚信不足、自律缺失，食品掺杂使假等问题，均是食品市场发展不充分、不完善，市场机制不配套、不健全的充分反映。再者，将食品回归市场，是向市场寻求解决之道的具体呈现。市场综合监管意味监管政策工具更加多样，使准入、价格、认证、检测、产量、标准、信用、奖惩、激励等政策性工具的综合运用成为可能，市场监管效率和效果将会进一步提升。总体看，市场和政府关系的重新勘定，为食品安全智慧监管的策略选择和工具组合提供了经济基础和市场条件。

3.公众参与制度化

公众参与制度化是推进社会治理创新的突破口和奠基石[139]。党的十九届四中全会提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，这不仅回答了加强什么样的社会治理，而且回答了怎样完善社会治理[140]。可见，政府权力本位开始转向公民权利本位[141]，更加注重公共权利与公民权利之间的协调和平衡[142]。公众参与的动力源于社会变革时期复杂的社会矛盾，单靠政府力量是无法有效解决，需要吸纳除政府外的经济社会组织介入。这种状况下，政府的传统责任在决策和实施中与非政府行为者分担。食品安全受众面广，公众的合理诉求与价值预期日益成为政策制定的重要信息来源与判断标准，公众食品安全满意度也与公众参与紧密相关[143]。在食品安全领域，公众参与的范围包括：食品安全立法、执法、司法等各个环节；参与方式包括：座谈会、论证会、听证会，以及投诉举报等。尤其，信息社会背景下，数字技术增强了公众参与监管的能力和潜力。总之，公众参与的制度安排和社会共治的立法保障，为食品安全智慧监管所强调的主体多元性、合法性、可问责性提供了社会资源和法治保障。也可以说，公众参与的制度化、规范化是实现食品安全智慧监管的合法性基础和必要前提条件，也是确保食品安全监管空间中的公众参与有法可依的必要条件。

4.政府监管数字化

我国已经进入信息社会[144]，信息社会带来最大变化是技术变化，技术变化是政府治理变革的最深刻动因[145]，技术手段的历次革新，都会引发人类认知和社会结构的变革，进而推动政府治理范式的演进[146]。技术视角下的数据赋能对政府监管最大改变是推动监管情境信息化、网络化、数字化和智能化。政府监管数字化是互联网、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术综合运用的结果[147]，其既是数字化时代的政府监管职能方式，也是现代政府监管的基本特征，更是提升政府监管效能和促进政府监管现代化的必然选择[148]。监管数字化也正成为食品安全监管的新方法，采用数字技术能主动发现和处理危险行为，响应更灵活的监管要求和摒弃无效的做法，具体体现在：①监管场景不再局限于线下实体食品生产经营者，也包括了线上平台。②监管手段不再局限于人海战术和传统“看一看、闻一闻、嗅一嗅”的鉴别方法，也包括利用网络和数据进行网络巡查、数据追溯、智能分析等，应用数据追溯技术可以有效解决信息不对称问题。③由定期监管转向全天候监管，从被动响应转向主动预见，从纸质文书转向电子政务，从事故处理转向风险预防。④通过数据的搜集和分析，增加了政府行政执法自由裁量的科学性等。总之，信息社会的网络和数据工具为实现食品安全智慧监管提供了技术基础和实现载体。

五、食品安全智慧监管实践逻辑阐释

（一）社会共治：监管空间构建路径

“社会共治”是对合作治理、网络治理等治理理论精髓高度总结概况后，结合我国国情的一种理论认知和话语表达[149]，并成为了新时代食品安全法治原则。目前，除了强调严格政府监管和落实企业主体责任外，食品安全社会共治更多聚焦如何激发第三方参与热情，其方式包括：①吸纳公众参与。智慧监管强调同一监管空间内有丰富的非政府参与者，且具有相应的参与意愿、能力、资源和渠道。无疑，通过制度设计来吸纳公众参与是较为科学的做法。深圳市的“食品药品安全志愿者”服务队伍是较为成功的案例，截至2022 年4月，共有14 522 名实名注册志愿者[150]。志愿服务的范围包括：科普宣传、教育培训、社会调查、投诉举报、消费监督、意见收集、食品药品抽检等[151]。在志愿人员构成上，深圳市广泛吸纳具备专业知识或实践经验的人员扩充到食品药品安全志愿者队伍，充分调动学术组织、行业协会、技术机构、政府部门、科研高校等单位从业人员，利用其专业背景参与或开展志愿服务工作[150]，成为食品安全监管的重要补充力量。②赋权监管中介。监管中介的分析方法和R →I →T 模型正被逐渐引入食品安全领域，这为理解食品安全社会共治提供了分析框架。R →I →T 模型指出监管一般通过中介链间接运作，并强调监管机构和目标可以通过选择、参与甚至创建中介来扩大其能力。例如，《食品安全法》通过赋权网络平台间接强化了对入网经营者的监管，《网络食品安全违法行为查处办法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》《电子商务法》相继出台，网络平台对入网者的审查、抽查、监测、处理等类监管权[152]更加明确。上述立法实践也进一步增强了以“美团”“饿了么”等为代表的平台中介的合法性、独立性和专业性，为其发挥中介作用和平台自治提供了法理依据。基于法律赋权和监管约束，“美团”“饿了么”等平台制定了相应的平台自我监管制度，旨在形成确保网络食品安全“合同义务+平台规则+市场退出”的自治模式[153]，即用户与平台间协议产生的“契约力”，行业自律性规范的“约束力”，政府给平台的“赋权力”，平台技术和资源上的“支配力”[154]。③外包行政监管。政府通过合同委托第三方向社会提供服务，而不再是直接面向公众，这种治理模式被称为第三方治理、代理人治理或合同治理[155]。从治理角度看，除了委托代理理论中的传统契约观念之外，这种委托关系是建立在合同利益、相互信任、共同价值和灵活协作基础上的伙伴关系。例如，浙江省嘉兴市嘉善县探索通过政府购买服务形式，引入具备相应资质和能力的第三方机构参与食品安全监管工作[156]，监管范围涵盖食品生产经营各环节，主要工作是对照清单，对食品经营者进行逐项排查，建立食品安全排查工作台账，梳理食品安全隐患问题清单。目前，第三方协作监管已成为嘉善县食品安全社会共治的一种新模式[157]。

（二）监管沙箱：监管制度创新类型

监管沙箱概念源于2015 年英国金融领域的监管改革，是应对金融科技带来新的监管挑战而提出的一种监管理念[158]。监管沙箱指为企业测试创新产品提供一个安全空间，而在测试期间不会因其从事相关活动而立即招致常规监管的后果[159]。监管沙箱允许企业在市场创新中试错，政府部门进行监管容错，实现监管者和被监管者双赢[160]。食品安全领域的相关探索实践与监管沙箱理念异曲同工，包括：①包容审慎的市场准入机制。全球贸易的快速发展以及相应的治理变革刺激了新兴业态大量涌现，给传统监管带来挑战，促使“包容审慎”成为第四次工业革命背景下新经济业态的行政监管策略[161]。“放管服”改革迎合了国际化浪潮。2017年，国家层面提出包容审慎监管，即对新产业、新业态采取既具理性又有规范的管理。2021年版《食品安全法》将仅销售预包装由许可改为备案，一些低风险食品生产许可实行告知承诺制，这些政策措施刺激了食品新业态的兴起，也给行政审批和监管带来全新挑战。例如，星巴克咖啡公司“上海烘焙工坊”的行政审批，其开放式生产经营模式已不能被现有法规所涵盖，即按照现行的法律法规，很多商业新模式无法按图索骥[162]。面对市场准入难题，相关部门就开放式生产模式合规性等问题进行可行性研究，并结合现行法律规范和上海发展实际，制定了《上海市焙炒咖啡开放式生产许可审查细则》。该细则不仅为“上海烘焙工坊”项目排除了最大的法规障碍，也为后续发证和事后监管制定了相关依据[163]。经过量身定制规则和标准，上海颁发了全国首个“焙炒咖啡开放式生产许可证”，弥补现有法规滞后、僵化的不足，做到了“创新合规、监管合法、公众满意”。②拾级而上的监管执法策略。食品安全监管领域的法制建设遵循严惩重罚原则，但即使如此，违法行为仍屡有发生，过罚不当也成为社会热议话题。因此，采取拾级而上的柔性监管执法策略成为2013 年以来食品安全领域的法制改革趋势。《食品安全法》中责任约谈制度的设定符合回应性监管理论劝服优先、惩罚为后的柔性行政执法理念[164]。此外，新修订的《行政处罚法》创设了“首违不罚”规定，也是柔性监管的重要体现。作为对上述改革措施的回应，成都市在全国首推柔性执法[165]，发布了《成都市市场监督管理局关于推行柔性执法的实施意见》，其主旨思想是支持市场主体健康发展，明确要求执法过程中按照宽严相济思路和坚持过罚相当原则，引导当事人改正轻微违法行为，促进企业守法诚信经营。柔性执法体现在：只要不触碰安全底线，给予合理“观察期”；对需要达标整改的企业，给予必要“过渡期”；采取预警、提醒等方式帮助执法对象纠错改正；实施容缺执法；实行守信激励，推行信用监管；采取说服教育、劝导示范、行政建议、行政指导、行政约谈、行政告诫、行政回访等方式[166]。

（三）算法行政：监管工具开发向度

数据是信息社会的重要资源，算法是推进这一资源资产化和价值化的运行基础[167]。算法作为一种“软”工具嵌入社会科学及公共行政和治理的行为，能重构社会秩序[168]，规训社会[169]，也为政府治理提供了决策实现路径[170]，用以实现治理或行政的可计算性[171]，因此，产生了算法治理、算法行政等概念。算法行政契合了官僚制对工具理性的追求和超越，食品安全领域算法行政主要体现在运用网络监控、实施数据挖掘和开展信用评级3 个方面。①运用网络监控。网络监控是封闭式的主动监管，监管数据并无特定监管意图，只有发生违法行为才触发报警机制，视频信息才被转化为数据，并通过既定程序和算法分析对具体违法行为自动识别，进而实现精准监管。在食品安全领域，因受众面广，“互联网+”监管被广泛应用于餐饮服务环节，各地开展的“明厨亮灶”“阳光厨房”工程建设即属典型案例。②实施数据挖掘。随着食品工业发展和供应链延长，开发有效技术来监测食品供应链，增加可追溯性和透明度成为重要课题。例如，基于数据的追溯应用于农业与食品供应链、食源性疾病等突发事件和来源鉴定，以及通过多样性数据分析食品安全问题产生原因等。浙江省搭建的食品安全追溯体系是实施数据挖掘的典型案例。2021 年3 月浙江省建成全国首个食品安全追溯闭环管理系统——“浙食链”[172]，实现了对食品的“一码统管、一库集中、一链存证、一键追溯、一扫查询、一体监管”[173]。“浙食链”还与海关部门、农业部门进行数据对接和共享，实现跨部门协同应用，通过开发App 程序终端为消费者提供服务。“浙食链”充分运用区块链技术，其分布式特征具有不变性和透明性等属性，网络中的任何系统都可以验证存储数据的真实性，这为食品链条中各环节使用者建立了信心。③开展信用评级。信用监管成为新时代规范市场秩序、优化营商环境、推动高质量发展的重要监管机制。近年来，对食品生产经营者信用分级分类监管成为新趋势。2022 年1 月《市场监管总局关于推进企业信用风险分类管理进一步提升监管效能的意见》发布，要求对市场系统全面推进企业信用风险分类管理，综合运用大数据、机器学习、人工智能等现代科技手段，对各类涉企信息进行汇聚整合、关联分析和数据挖掘，依托信息化系统进行自动分类。企业信用风险分类管理是基于各类信用风险信息对企业违法失信的可能性进行研判，目的是通过实施差异化监管，让违法失信企业处处受限[174]。信用分级分类涉及模型构建和数据分析，呈现了典型的算法行政特征。

（四）风险管理：监管评估重点选项

风险社会视域下，监管是对风险的管理和分配。风险被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式，而风险一般源于工业化大规模产品的过度生产，例如食物中的毒素或核威胁[175]，或者说，风险之所以产生，是现代社会持续脱嵌的必然结果[176]。因此,风险或风险社会理论为分析食品安全成因和监管带来全新视角。风险也日益成为一项架构政府组织的原则，风险识别、风险评估和风险管理等术语是对政府作用的最好画像。基于风险的监管是指确定可能的危害并要求政府决定是否采取行动的决策过程，即通过有针对性的监管来防止那些超过可接受水平的危害[177]。在这种情况下，基于风险的监管不仅具有决策职能，还具有约束职能，控制监管机构应如何行动，至少在原则上为监管机构提供了一种手段，以减轻因未能防止最不可能和最不必要的不利后果而受到指责。

在食品安全领域，国际社会日益认识到有必要制定以风险为基础、有科学依据的政策，通过从农田到餐桌的综合风险管理，防止食品污染和食物中毒。1983年，美国国家科学院（National Academy of Sciences，NAS）将风险评估、风险管理和风险交流作为风险分析框架[178]，对全球食品安全政策产生深远影响。我国也在2015 年版《食品安全法》中将“风险管理”作为食品安全工作的一项基本原则。风险管理是一个基于政策的过程，依据评估结论，跟进相应的策略，以预防、控制和减轻风险，同时确保健康保护和公平贸易[179]，风险管理水平也代表着国家应对食品安全风险的能力[180]。从2014 年开始，我国通过“国家农产品质量安全县”“国家食品安全示范城市”创建工作来评估从农田到餐桌的全链条食品安全风险，并检验政策落实效果以及考察地方政府的食品安全监管能力，呈现了典型的风险管理意识和特征，创建过程就是风险评估的过程，同时也是政策校准的过程。从评比指标设计看，“国家农产品质量安全县”评比重在考核各地农业源头治理效果，侧重控制源头风险，目前全国分三批次开展了441 个农产品质量安全县创建工作[181]。“国家食品安全示范城市”评比则突出各地食品安全党政同责落实效果，侧重消解过程风险，截至2022 年国务院食品安全委员会办公室已部署5 批179 个城市开展创建，覆盖所有省会城市和计划单列市[182]。

六、结语

站在新时代的历史起点上，我国食品安全监管理念和监管方式已经发生深刻变化，传统监管受到社会变迁带来的冲击已经显现诸多不适应，亟须在国家治理现代化目标要求下和全国统一大市场整体布局中，寻求适合我国的食品安全监管理论和监管模式。对智慧监管研究的反思为本文提供了切入和突破视角，作为一个总括性概念，智慧监管为分析我国食品安全领域的政府监管变革提供了新的思路。通过对智慧监管概念的再认识和内涵的再审视，有助于理解新时代我国食品安全监管领域的一系列变革和创新，社会共治、监管沙箱、算法行政、风险管理等创新举措是对当下我国食品安全监管碎片化应对措施的学术概括和理论凝练，体现了我国从中央到地方食品安全监管实践的智慧。

毋庸置疑，确保食品安全是我国各级政府一项长期职能和艰巨任务，智慧监管是以政府为中心或政府主导的监管创新，是对传统政府监管的一种自我修正和迭代升级，是食品安全治理现代化的具体呈现形式。如何丰富和完善政府智慧监管的内涵和外延，以契合我国现代化需要，也是一个值得长期探索的课题。