卢梭的立法者难题及其中国解决方案

葛 宇 宁

（河南理工大学 马克思主义学院，河南 焦作 454003）

卢梭是现代思想史上一个思想极为复杂的人物。他在思想创造方面是一个天才，但是他的思想也为后人留下诸多争议和难题，立法者难题就是其中之一。人民是主权者，掌握着立法权，但卢梭却要在人民主权的基础上设计出一个独立的立法者。这实际上也是现代民主国家立法实践所遇到的难题：人民虽然名义上掌握着立法权，但是在金钱政治之下，立法权往往被一些金融寡头、财阀集团所篡夺，成为谋取私利的工具。因此，研究和解决卢梭的立法者难题对人类未来社会政治发展具有一定的理论意义和实践价值。

一、卢梭政治理论中的立法者

立法者问题贯穿于卢梭政治理论的始终，是其政治理论的重要组成部分。

（一）立法者是卢梭社会政治理论的“救命稻草”

卢梭在生活中是纠结的，几乎很少有平静的时候，他的《忏悔录》和《一个孤独的漫步者》等都为此提供了详实的说明资料。同样，他在理论建构上也是如此。卢梭原本为自己的研究定下的原则是忠实于自己的思想指引，也即“真理”的指引，也就是其研究要如实反映其真实的想法和观点。但是，社会生活是矛盾的，时时处处充满着矛盾。现实生活的矛盾反映在卢梭理论上，常常就表现为一种不自洽性，即其理论常常存在悖论。这种悖论当然也存在于他对立法者的论述上。一方面，卢梭宣扬人民主权，认为“立法的权力属于人民，而且只能属于人民”[1]64；另一方面，卢梭又不相信人民，认为人民缺乏洞悉公意的智慧和能力，“由于不知道什么是好的事物因而往往不知道自己需要什么的盲目的群众，怎样来担负这一如此艰巨的一系列立法工作呢？”[1]43-44 由此就会造成两个问题：其一，人民立法难免会出现错误，也即违背公意，从而难以实现立法的宗旨，导致社会政治的公平没有保障，且缺乏稳定性；其二，人民既然无法立法，在某种意义上也难以识别什么是好的法律，由此人民需要被教育。这就是卢梭所说的“倒果为因”，也即“使本该是制度的产物的社会精神转而超越在制度之上，使人民在法律出现之前就成为他们在有了法律之后才能成为的那种样子”[1]47-48。解决这两个问题，就需要引入一个新的社会政治主体，那就是立法者。

（二）立法者的职能

在卢梭的社会政治理论中，立法是非常伟大的事业。“要为人类制定法律，简直是需要神明。”[1]44这是因为立法者面临着极其艰巨的任务，承担着十分重要的职能。

1. 立法者要塑造政治生活方式

卢梭通过立法者和伟大君主的对比向我们揭示了立法者这一职能。在卢梭看来，伟大的立法者是设计创造机器的工程师，而伟大的君主只不过是操作机器的工人[1]45。很显然，立法者是缔造者，他要创造一种政治体制和政治生活模式，君主只不过是按照这种政治生活模式塑造出来的“产品”。不是伟大的君主创造政治生活模式，而恰恰是政治生活模式创造某种模样的君主。在封建专制政治生活模式下，只能产生专制的君主，乃至暴君；在现代民主政治生活模式下，即使在君主立宪体制下，也只能产生没有实权、主要是象征意义的君主。

2. 立法者要塑造人民

在卢梭看来，“敢为一国人民立法的人，可以说他是自信有能力改变人的天性的”[1]45，立法者发挥着导师的作用。这犹如《爱弥儿》中卢梭与爱弥儿的关系，经过卢梭的长期教育，爱弥儿才适应社会政治生活。在此之前，为了保护爱弥儿，卢梭的教育设计是在爱弥儿与社会生活之间扎起篱笆：让爱弥儿远离父母，作为一个“孤儿”，单独与老师生活在乡间。卢梭认为，人性是可塑的，人民是需要成长的。不过在卢梭那里，不是任何一个民族都适合为其立法的，唯有处于青年成熟状态的民族才适合；进入老年状态的民族，已经“难以驾驭了”，其原因是习惯与偏见已经深深扎根，不但难以革除，甚至革除还会有危险[1]50；还处于童年时期的民族，可以接受一定的辅导和教育，待其健康成长到青年时期才可以进入法治生活模式。

（三）立法者的行动原理是公意

公意，是卢梭社会政治理论中的一个核心概念，同时也是一个最含混的概念，在不同的理论视域下，学者们看到的是其不同的面目[2]。社会学家把公意解读为民情，也即把公意解读为人民实际生活的状况和意愿，尤其是习惯和风俗；政治学家把其解读为公共利益，也即公意是区别于个人私利的政治共同体的公利；哲学家看到的公意是共同的善，也即共同的道德准则和福祉。更为关键的是，这些解读在卢梭的文本中都能找到根据。在卢梭看来，公意更是立法者的行动原理，“立法者的首要任务是要使法律符合公意”[3]14。这和卢梭赋予法律的目的是密不可分的。关于法律的目的，卢梭有两种论述：一种是保障人民的自由和平等；另一种是实现全体成员的幸福。而这些恰恰都是公意的实质内容。把公意作为立法者的行动原理，就需要立法者具有超然性，能够不为私利所困扰。

（四）卢梭的立法者处于虚实之间

卢梭社会政治理论中设计的立法者是否能够真实存在，也即是否可以真正在现实生活中找到这样的立法者，从而把其理论贯彻到现实的社会实践之中，对于这一点，不同的理论家有不同的看法。罗尔斯认为，卢梭的立法者是虚拟的，是一个巧妙的设计[4]。但是很多学者都把其作为一个实在的存在者来看待，毕竟卢梭自己就曾尝试担任这一角色，而且他还把古希腊和古罗马的一些伟大的立法者作为这种立法者的榜样和范型。这个问题其实反映了卢梭的纠结：一方面卢梭寄希望于伟大的立法者，一个近乎神明的存在，从而能够解决其时代的困境和理论上的难题，缔造出理想的共和国，确保人民的自由平等和幸福能够实现；另一方面，卢梭也知道这种立法者在现实中很少见，甚至根本就不存在，他自己也不是。他在给科西嘉岛的“制宪意见书”的开头就指出：“你们要我制定一个适合于科西嘉的治理方案，你们的这个要求，等于是要我做一件难以做到的事。”[5]这足以看出他在提供意见时的惴惴不安。通观其给出的意见，他是十分谨慎的，其意见基本上并没有太多实质性的内容。

笔者认为，卢梭的纠结在政治生活中是普遍存在的。这主要源自政治理论与政治实践之间的张力，政治理论总是追求完美性、自洽性、肯定性；而把政治理论运用到政治实践，其中有着太多不尽理想和不太确定的现实条件，以至于其最终结果总是要打折扣的。如若非要把完美的政治理论变成政治现实，就需要削足适履，就如同古希腊的“铁床匪”达马斯特斯那样，不断通过拉长别人身体或者砍掉别人身体的部分来适合他的床。因此，我们可以把卢梭的立法者放到虚实之间来理解。

二、卢梭的立法者难题

如前所述，在卢梭看来，人民是主权者，拥有当然的立法权；人民又难以立法，缺乏立法的智慧和能力。为了补救其理论缺陷，他创设了立法者来解决问题，认为立法者拥有高超的智慧，能够洞悉公意，同时又具有超然性，能够避免私利的困扰。但是，这里又引发出一个更大的问题，那就是人民和立法者关系的统一问题。具体而言，立法者不是人民本身，它不是主权者，不是国家的任何一个部门，如何确保其立法的合法性？也即如何论证立法者制定的法律正是人民自己想要的法律或者说立法者制定的法律就是人民自己制定的法律？

（一）卢梭不信任人民能够立法的根据

在卢梭的身份界定上，无论他的敌人还是他的朋友都有一个共同点，那就是都承认卢梭是平民阶级的代表。无论是从其出身还是从其思想宗旨看，他都是平民阶级的代表。他倡导人民主权，为人的自由平等而立论，他把实现全体人民的幸福奉为立法的宗旨来追求；同时，他把立法权也赋予了人民。但是，不可思议的是，在卢梭看来，人民并不适宜立法，也不能制定出符合事物本性的法律。那么，卢梭的理论根据是什么呢？显然，对照立法者的特质来看，人民在立法上存在以下困境。

1. 人民没有高超的智慧

立法需要高超的智慧，而作为众人集合的人民并不具有这一智慧。在卢梭看来，作为普通的个人，其才智往往是平庸的，即使集合起来也不会产生质变；而立法要考察事物的本质，反映自然关系，“法律只不过是在保障、伴随和矫正自然关系”[1]60。这里的“自然关系”同样令人费解，卢梭不赞同孟德斯鸠把法律的本质视为源于事物本质的必然关系，不太赞同自然法，但有时候却认为“正义的法则应以自然法为准绳”[3]7。如此一来，按照卢梭对法律本质的判定，这里的“自然关系”一方面可以理解为“公意”，另一方面就是“民情”，也即社会生活的真实情况。而把握这两点都需要一定的智慧，就连伟大的君主彼得都无法做到，更何况普通人？在卢梭看来，彼得不了解俄国人民的“公意”和“民情”，因此他要把他们培养成德国人或英国人却不是俄国人，最后只能以失败而告终。

2. 人民难以超然于私利之外

卢梭的思想中有一个观点，那就是那个时代的人堕落了，不如古典时代（古希腊、古罗马的“黄金时代”）的人民那样心系公意，他们充满着贪欲，尤其是对金钱的渴望，人人都是功利主义的信徒，都是自私自利的人，由此造成“个人知道什么是幸福，但往往把幸福轻易失去”[1]44。“个别意志由于其本性而总是倾向于偏私，而公意总是倾向于平等”[1]29。“偏私”与“公意”在本质上是相违的，由“偏私”出发很难走向公正。在这一点上，有些学者做出了过度诠释，认为卢梭那里存在着一个偏私与公正的辩证法，即公正出于偏私[6]。这显然是对卢梭做了罗尔斯式的解读。须知，罗尔斯为此设定了条件，那就是“无知之幕”，通过“无知之幕”的遮挡消除了人们对自身道德观念以及实际处境的感知后，他们的“偏私”本质上才是一种“公正”，即“己所不欲勿施于人”，而卢梭这里并没有类似的设计。

3. 人民容易被诱惑和欺骗

在卢梭看来，人民是单纯的、善良的，但“人民往往会受欺骗”[1]32。一方面，个别意志的偏私性，使其容易被短期利益所诱惑，如被金钱、政客的福利承诺等所诱惑；另一方面，政客们善于花言巧语，单纯的人往往被其蒙蔽双眼、看不到事情的真相。卢梭对雅典晚期的政治就十分不满，认为此时的政治已经沦为政客们的工具，能说会道者利用花言巧语很容易欺骗人们，从而谋取自己的政治地位和政治利益。

4. 人民缺乏表述法律的能力

法律是一种规范，无论它是对自然关系的反映，或是被发现的公共利益，都要被表述出来，这就需要立法者具有较强的表述能力。这种表述能力建立在三个基础之上：其一，丰富的语言能力，尤其是法律专业的语言运用能力；其二，一定的逻辑能力，能够把各种条款组成一个逻辑体系；其三，一定的理论知识储备。卢梭多次赞叹普通人的纯朴，赞叹普通人保持着朴素的情怀，但是他接触的各种普通人，尤其是底层的人们由于受制于贫困基本上没有接受过什么教育，在他看来这些人根本不可能具备表述法律的能力。

（二）立法者制定的法律如何转化为人民自己的法律

在卢梭的社会政治理论中，立法者是一个独特的存在，“他的工作是独特的和超然的，与人世间的任何其他工作都没有共同之处”[1]46。显然，立法者不属于人民的范畴，至少他不是人民、不同于人民，而是独立于人民之外。但一个外在的立法者从逻辑上又不能为卢梭理论中的人民立法，因为这相当于给人民弄了一个“先知”或“上帝”，人民之上就多了一个“统治者”，这会破坏人民的主权地位。另外，卢梭的社会自由观也无法容忍这种立法者的存在。卢梭的自由是法律之下的自由，“人生来是自由的，但却无处不身戴枷锁”[1]4，但是如果这“枷锁”或者限制是人们自愿接受的，是为了限制自身的冲动和任性而戴上的，人依然是自由的，而且是有保障的自由。“单有贪欲的冲动，那是奴隶的表现，服从人们为自己制定的法律，才有自由。”[1]25也就是说，人民自己为自己立法，人民服从自我的立法，才是自由的。

如此，在卢梭的理论中，就需要设计出一个把立法者制定的法律转化为人民自己法律的机制，但他的理论中缺失了这个环节。究其原因，应该是卢梭不认为这是一个问题。在卢梭看来，他设定的立法者制定的法律就是人民自己的法律，因为立法者的行动原理就是公意，立法者制定的法律所表述的就是公共利益，他只是运用自己的智慧去认识公意，出于一种公正之心把公共利益表述为法律；立法者制定的法律与人民的法律本质上是一个东西。这体现出卢梭对立法者的极度信任。但这引出两个问题：其一，这种立法者不容易寻觅；其二，在现实的政治运作中，这种立法缺乏程序合法性。立法者和人民作为两个主体性存在，立法者制定的法律转化为人民的法律必须有一个人民认可或者批准的程序，否则就是程序不合法。

在现代西方民主立法中，立法权在名义上属于人民，其立法奉行主权在民的思想，而且人民通过直接或者间接的方式行使这一权利：直接行使，如诉诸全民公决；间接行使，主要是通过代议制，如议会来行使。但是，无论是全民公决还是代议制，法律议案的制定往往都是由个人或者某个团体首先提出来的，人民最后通过一个批准程序使其转化为自己的法律，这在形式上算是弥补了卢梭政治理论的程序缺陷。

三、卢梭立法者难题的解决

（一）西方政治理论与实践对卢梭立法者难题的虚假解决

卢梭的立法者难题虽然在其理论中不是那么明显，并且他通过循环论证的方式对其理论进行了补正，也即把公意视为立法者的行动原理，但是这一理论一旦付诸实践，问题就会十分突出，会将其立法者制定的法律置于尴尬的境地，也即成为非法的东西。如何化解这一问题？这在西方政治理论与实践中都有所尝试。

从理论上进行尝试的是罗尔斯。罗尔斯在《正义论》等论著中曾关注到这一问题。罗尔斯化解这一问题的理论路径大致可以描述如下：原初的订约人就是人民自己，他们不需要充满智慧，恰恰就是不拥有道德观念、也不知道自己真切处境的“无知者”，才可以参与订约；这些订约人在无知之幕下挑选了或者说制定了社会的原始契约，即社会正义的基本原则，为宪政的确立提供了根基。如此，后来的立法者，即使恢复了道德观念和智慧，且知道了特定处境，但只要遵守最初的约定，就能确保整个社会政治制度基本上是公正的。“正义的基本结构保证了我们可以称之为背景正义的东西。”[7]但是，这既不符合实际情况，也难以实践。因此，罗尔斯只是在理论上初步解决了人民和立法者不统一的问题，为解决卢梭的立法者难题提供了一种理论上的可能。

西方民主立法通过全民公决或者议会审议批准弥补了卢梭立法理论在程序上的缺陷，使立法者制定的法律转化为人民自己的法律，实现了其立法活动的合法化。但是，这仅仅是形式上的。全民公决比较罕见，此处不作分析。我们仅以西方的议会立法为例说明我们的观点。西方民主国家的政治架构一般是三权分立，其中，立法权属于议会，行政权属于政府，司法权属于法院，三权相互制衡。虽然，这种民主政治理论上奉行人民主权学说，但是实际上人民却是无权的。西方的民主在本质上是金钱民主，议员的选举是一种金钱选举，属于有产者的游戏。广大的下层民众基本上是没有机会成为议员的。另外，议会在立法中，往往并不是服从大众的利益、公共利益的：其一，利益集团对立法具有较强的干涉作用，美国就是这样一个典型的国家，它的利益集团超过10 万个，国会就是这些利益集团博弈的主战场；其二，议会的议员也有出售立法保护的需要，通过出售手中的立法保护，与那些在资金和投票上支持自己选举获胜的人或团体达成一定的“交易”。因此事实上，美国的立法权并不真正掌握在人民手中，人民只是形式上的主权者和立法者，真正的立法权掌握在各种金融寡头和金融财阀的手里。卢梭所担心的人民无法真正立法，在后来的西方民主政治实践中得到了应验。也就是说，西方的这种民主政治实践，并没有从根本上解决卢梭的立法者难题。

（二）中国的立法实践对卢梭立法者难题的初步解决

相对于西方立法，中国的立法实践却从实质上初步解决了卢梭的立法者难题。中国的立法既能保证人民成为真正的立法者，又能保证人民制定的法律符合公意，同时还能把卢梭设想的立法者化作一种真实的存在，实现其与人民作为真正立法者的辩证统一。

1. 中国共产党是立法事业的领导者

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[8]很显然，中国共产党是中国立法事业的领导者，党领导人民制定宪法和法律。中国共产党对立法事业的领导主要是一种政治领导，这种政治领导确保立法事业能够沿着正确的轨道运行，反映人民的利益和要求，正所谓“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益”[9]。此外，党对立法事业的领导还体现在顶层设计上，即党通过绘制立法蓝图推进立法事业的发展。

中国共产党对立法事业的领导之所以能够确保立法反映公意、避免出现西方立法那种沦为某些利益集团工具的局面，其根本原因就在于党没有自己的利益，党把保护人民的根本利益作为自己的根本追求，党的宗旨鲜明地体现了这一点：“中国共产党始终代表最广大人民的根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。”[10]由于党和人民在利益上的同一性、一致性，因此两者在意志上也是统一的，宪法和法律正是党和人民意志的集中体现。党领导立法，但是党又不直接立法，立法权在于人民。我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，立法权也不例外，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。在我国，人民是立法权的真正主体，作为中华民族和中国人民先锋队的中国共产党，以集体的智慧能够增强人民在立法上的智慧和能力，这就免除了卢梭的担忧。

2. 中国共产党的主张来自人民

虽然中国的立法权在人民手中，中国共产党不直接进行立法，但在实践中，中国共产党又承担着卢梭设计的立法者角色，党不断把自己的主张上升为国家意志、变成法律。习近平曾多次指出，要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志、转化为法律法规，推进党的领导制度化、法治化、规范化”[11]4。在实践层面，中国共产党不断地提出立法建议，这些立法建议就是党的主张。但是，如前所述，我们党没有自己的私利，党的意志和人民的意志是统一的，中国共产党来自于人民、植根于人民。因此，党的主张在本质、本源上又来自于人民。之所以这样讲，是因为党执行的是“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线。这就决定了我们党会不断关注人民的愿望和要求，把人民的愿望和要求变成党的主张，然后再通过立法程序把党的主张变成国家的意志，从而确保人民的愿望和要求得以实现，“坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”[12]。

3. 中国共产党是人民法治精神的培育者

在卢梭的立法者理论中，立法者还承担着一项使命，那就是塑造人民、培育人民的法治精神和法治意识。很显然，人民法治精神和法治观念是建立法治国家的基础，更是科学立法的保证。毋庸讳言，在悠久的历史长河中，我国缺少法治文化的土壤，长期奉行的是人治。因此，建设中国特色社会主义法治国家，培育人民的法治精神和法治意识，可谓意义重大、任重道远。中国共产党正是这一责任的自觉承担者。对此，习近平强调：“法治的根基在人民。要加大全民普法工作力度，弘扬社会主义法治精神，增强全民法治观念，完善公共法律服务体系，夯实依法治国社会基础。”[11]7

中国共产党培育人民法治精神的主要途径就是法治宣传教育，这也是“从群众中来，到群众中去”群众路线的具体体现。党的二十大报告要求全党：“深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念。”[13]如果从1985 年中共中央宣传部、司法部出台《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》算起，这种普法宣传事业已经进行了30 多年，取得了巨大成就，法治观念日益深入人心，为顺利完成中国特色社会主义法治事业打下了良好基础。