金融应急管理程序法治论*

刘 辉

(湖南大学 法学院,湖南 长沙 410082)

一 问题的提出

我们正生活在一个风险与突发事件并存的时代。地震、海啸、突发疫情等重大突发事件的爆发往往给社会治理带来极大的挑战,当重大突发事件对一国金融体系造成重创而可能引发系统性金融风险时,国家的常态金融法治不得不进行相应的调适,转而进入金融应急管理法治状态。金融应急管理法治主要有两个维度:一是实体权力的维度,着重从静态的视角,对金融应急管理权涉及的各项子权力进行族谱化的解构、分析与法律规制;二是权力运行的维度,重点从动态的视角,对金融应急管理权的启动、运行、退出等各大环节进行运行论的分析,以程序思维规范金融应急管理权的行使。金融应急管理权是一项综合性的权力束,它不仅包括行政法上的紧急行政权,还包括经济法上的紧急金融宏观调控权和市场规制权。权力构造的复杂性凸显了金融应急管理程序法治建设的艰巨性。

从我国金融应急管理程序法治实践来看,《中国人民银行法》明确了中国人民银行对系统性金融风险的管理职能和维护金融稳定的职能,并由此决定了其具有金融应急管理权;根据《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等法律,国家金融监督管理总局、中国证监会等金融监管部门在紧急状态下也应当享有金融应急管理权。然而,我国并没有在法律层面明确构建起各部门有机配合,且包含金融应急管理的启动、运行和退出等全流程的金融应急管理程序。2005年出台的《中国人民银行突发事件应急预案管理办法》,也只是针对金融系统内的突发事件要求金融机构制定应急预案,对其他重大突发事件关注不足。

目前,学者对于金融应急管理的研究主要侧重于管理学和金融学的视角,对国家金融应急管理体系的构建提出相应的策论。俞勇、郑鸿提出国家金融应急管理体系是国家应急管理体系的重要组成部分,应在厘清金融应急管理体系多主体协同的边界和关系的基础上,健全完善国家金融应急管理机制和应急预案演练机制。[1]何德旭、许振慧、张晓燕从金融机构和金融产品供给的视角提出了金融支持疫情防控应急体系建设的方案。[2]郑源源、郭树清主张将保险纳入国家灾害救助和应急管理体系。[3]从法学的角度对金融应急管理法治展开研究的著述相对较少。张立先对金融应急管理的理论基础与金融应急管理权的法律治理展开了论证。[4]尹振涛、陈冠华总结了我国金融应急管理立法实践与面临的挑战,提出适时出台《金融业危机管理办法》,明确专门的金融应急管理机构。[5]

总体来看,既有的金融应急管理法治化方面的研究成果要么过于陈旧,与我国当下《金融稳定法(草案征求意见稿)》《中国人民银行法(修订草案征求意见稿)》出台的法治环境大相径庭,要么过于笼统,没有从金融应急管理实体权力与程序法治的角度进行分类研究。尤其值得注意的是,2023年最新的党和国家机构改革方案组建了中央金融委员会并设立中央金融委员会办公室,作为中央金融委员会的办事机构,列入党中央机构序列,不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办事机构;将国务院金融稳定发展委员会办公室职责划入中央金融委员会办公室并且组建了中央金融工作委员会。将中央和国家机关工作委员会的金融系统党的建设职责划入中央金融工作委员会。法治的治理方式可以通过建构合理的程序来实现。[6]习近平总书记高度重视国家公权力运行中的规则意识和程序意识,他指出“守法律、重程序,这是法治的第一位要求”。[7]对于依法行政而言,完善行政程序法治乃是其最重要最基本的保障;对于法治政府建设而言,完善行政程序法治则是其必由之路。[8]金融应急管理程序法治构建的必要性到底为何?应当遵循哪些基本原则?应当从哪些具体内容着手构建?本文拟聚焦我国金融应急管理程序法治构建的基本范畴、基本原则及主要内容,以期对相关法治实践的完善提供助益。

二 金融应急管理程序法治建构的必要性

金融应急管理程序是国家金融应急管理权这种公权力在权力运行方面的一系列方法和步骤的总称,它具体包括应急管理行为的行为方式、步骤、形式及实现顺序等要素。面对非典疫情、新冠肺炎疫情等重大公共卫生事件以及地震、海啸等突发事件对金融体系和金融服务带来的破坏,金融应急管理权本身具有应急性、扩张性、优先性、主体的多元性、权力的综合性等重要特征,这些特征都决定了在法治的视野下,其必须接受法定程序的规范和约束,并在法治的轨道上实施金融应急管理行为。

首先,金融应急管理权的应急性是金融应急管理程序法治构建的逻辑起点。所谓应急性是指由于金融应急管理相较于常态金融治理的非比寻常性,而对国家金融治理体系和治理能力提出的高效率性和紧迫性要求。重大突发事件爆发给社会治理带来极大的挑战,政府为了确保更优的应急管理绩效,通常需要法律对重大突发事件进行紧急状态下的特殊授权。比如一旦最高国家权力机关正式宣布该国进入紧急状态,那么为了做好紧急状态下的社会治理,国家机关就可以在更为丰富的政策工具箱和执法手段中进行选择,通过国家紧急权力实施应急管理。金融应急管理权也正是这些国家紧急权力中的一种,其根本宗旨就是实现紧急状态下的金融应急管理目标。从法律的视角来说,金融应急程序法治就是通过构建一套程序化的权力运行范式,以对金融应急管理权起到规范作用,进而激发金融需求增量,规范金融应急权力并保障金融消费者的合法权益。

其次,金融应急管理主体的多元性决定了金融应急管理行为必须纳入程序法治的轨道。世界各国都探索过建立适合本国国情的金融应急管理主体模式。目前,国外主要的金融应急管理模式有三种:第一种是机构型多主体模式,即依据金融机构的行业属性所对应的金融监管部门来实施金融应急管理,同时由各金融应急管理部门实现部门间的合作与协调;第二种是业务型多主体模式,即依据金融产品的性质对应的金融监管部门来实施应急管理,同时由各金融应急管理部门实现部门间的合作与协调;第三种是“双峰”模式,即由金融宏观审慎管理部门和行为监管部门共同实施金融应急管理的主体模式。无论采用何种模式,一国几乎不可能由一个部门来实施全领域、全过程的金融应急管理。金融应急管理不仅涉及行业金融监管部门之间的应急管理合作,还涉及金融监管部门与负责宏观审慎职能的中央银行(比如中国人民银行)之间的信息交流与分工协作,同时,金融应急管理部门与财政部、国家发展改革委、国家税务总局等之间也必然涉及应急管理事务的互动合作与信息交流。因此,设计科学的金融应急管理程序法治,同时具有科学性指示和程序性控制的双重意义。所谓科学性指示,是指通过法制的形式明确金融应急管理的科学规律并指示金融应急管理部门依法管理,确保正确实施管理行为;所谓程序性控制,主要是对金融应急管理部门行使应急管理权的步骤、方法、顺序等程序要求进行规范,防止由于程序性失误而引发金融应急管理失当,保证金融应急管理的实效。

最后,防止权利滥用是金融应急管理程序法治建立的根本宗旨和核心要义。金融应急管理权是一个综合性的权力束,它不仅包括行政法性质的权力,还包括经济法性质的权力,总体而言,它依然是一种公权力。[9]作为公权力,金融应急管理权必须接受法律的治理,不仅需要从实体法层面对其进行规范,更需要从程序法的视角对其运行的基本原则和法定程序予以明确,通过程序法治的完善,保障其依法运行。并且,相较于常态法治,重大突发事件中的金融应急管理权由于其应急管理目标和任务的紧迫性,为了达成预期的应急管理效果,金融应急管理主体更有权力扩张的冲动。金融应急管理权与金融消费者的合法权益始终处于一种此消彼长的动态博弈之中,前者的扩张往往对后者带来一定程度的限缩。因此,防止权利滥用并保护金融消费者的合法权益,是金融应急管理程序法治建立的根本宗旨和核心要义。

三 金融应急管理程序法治构建的基本原则

金融应急管理程序法治的基本原则是金融应急管理程序法治构建的理论基础,是在金融应急管理程序法治建设过程中必须遵循的根本原理和基本准则。结合我国金融应急管理程序法治建设的实际,我国金融应急管理程序法治必须坚持合法性原则、协同应急原则、保护金融消费者合法权益原则和保持透明度原则。

(一)合法性原则

金融应急管理不同于常态下的金融监管,当被认定为金融应急状态时,需要转入金融应急管理的法治状态。此时,应急管理措施必须纳入法治的框架中进行。换言之,从程序法治的角度来说,金融应急管理程序是一种不同于金融常态管理的独特程序,尽管如此,金融应急管理也必须符合法治的精神,将金融应急管理权纳入法治的框架。应急程序的一个重要特征是在紧急状态下某些程序可以简化,但简化应法定化、明确化,不能任意简化。[10]正如习近平总书记对疫情防控工作所强调的那样,越是最吃劲的时候,越要坚持依法防控。我国早在《国家金融突发事件应急预案》制定之时,即明确了依法实施金融应急管理的要求,明确“依法处置,稳妥缜密,努力维护国家金融稳定的大局”。《北京市金融突发事件应急预案》也提出,要坚持“依法有序处置、积极稳妥缜密的原则”。于法有据、依法开展金融应急管理,是金融应急管理程序法治建构的基本原则。

(二)协同应急原则

金融应急管理的基本属性是应急性,它必须满足对金融市场应急管理与救助的基本需求。从世界各国的金融应急管理实践来看,为了应对重大突发事件对金融体系带来的剧烈冲击,美联储、英格兰银行、德意志银行等各国中央银行先后推出过量化宽松(QE)计划组合拳、零存款准备金率、禁止股票卖空交易等措施。这些紧急救市行动的出台无疑需要极其高效的金融应急协同管理能力。重大突发事件的突发性对金融应急管理提出了高效率性的基本要求。如前所述,世界各国普遍采用多主体的金融应急管理模式,那么从程序法治的角度来说,我们必须确保法制化的金融应急管理程序本身是高效的,是符合最大限度提升各金融应急管理部门的参与效率,能够有效进行应急管理的。因此,协同应急原则是金融应急管理程序法治建构的重要原则。

(三)保护金融消费者合法权益原则

任何金融市场的广度和深度的最终决定变量都是金融消费者。以习近平同志为核心的党中央始终强调和坚持以人民为中心的发展思想,这在金融应急管理领域的集中体现就是,要以广大的金融消费者的合法权益保护为中心。金融应急管理权作为一种非常态下的特殊紧急权力,其设置和运行必须坚持公法上一贯遵守的比例原则。“比例原则对目的手段理性的实现提供了针对性的方法和路径。”[11]具言之,在金融应急管理行动中,金融应急管理权的行使,除必须坚持合法性原则之外,金融应急管理主体还必须选择相对对人侵害最小的方式和措施来进行。比例原则包含适当性原则、必要性原则和狭义的比例原则三个子原则,其本身可以作为对金融应急管理权的一种合理的约束和限制,以此对金融应急管理的相对人和金融消费者进行保护。此外,以金融消费者权益的保护为基本原则,还要求金融应急管理的程序设计必须体现金融消费者的直接参与性,以及在应急程序的内容方面给予金融消费者最大限度的保护。

(四)保持透明度原则

金融应急管理的程序必须向相对人和社会公众保持透明。这主要有三方面的法治蕴含:其一,透明的金融应急管理程序,是保证各金融应急管理部门实现协同应急的法治基础。金融应急管理涉及中央银行、各金融监管部门以及央地各级政府的协作,如果金融应急管理的信息、进展和措施不透明,相关部门很难做好有效的协调工作。其二,“阳光是最好的防腐剂”,要使金融应急管理权依法规范运行,除了立法控制、司法审查、行政复议、国家监察等传统的法律监督机制外,还需要社会公众以及社会舆论的广泛监督,因此,除被确定为国家秘密或者涉及个人隐私的信息外,应最大可能实现金融应急管理信息的透明化。其三,保持透明度原则,才能使金融应急管理部门与金融机构、金融市场以及金融消费者实现良好的沟通与互动,才能实现金融应急管理部门有效的“预期管理”。“危机化解需要个体公民的集体应对”[12]15,金融的基础是信用,金融应急管理一个重要的内容就是向社会传达一种良性的“预期”。当金融体系遭受重大突发事件的重创时,对金融消费者和金融市场来说,最迫切需要的是良好的“信心”。以中央银行为代表的金融应急管理主体在金融应急管理活动中,必须将自己的金融应急管理措施、货币政策未来可能的调整方向适时向公众传达和沟通,只有金融应急管理的主体和受体有效互动,才能实现最佳的金融应急管理绩效。

四 金融应急管理程序法治构建的主要内容

金融应急管理程序法治贯穿于金融应急管理的全过程,确保金融应急管理权在各个阶段均在法治的轨道上进行。从内容的角度来说,主要包括金融应急管理启动程序的法治化、金融应急管理运行程序的法治化和金融应急管理退出程序的法治化三个方面。

(一)金融应急管理启动程序的法治化

受到法律调整、规范和评价的一项紧急状态,至少应包括三个构成要件:客观紧急情势的存在、审慎的主观决断和形式上的决定并宣告。[13]50-61金融应急管理的启动程序是金融应急管理程序正式开始的标志,也是实施金融应急管理措施的基本前提。从法律的角度来说,对这一阶段的立法主要有两个方面的内容:一是金融应急管理程序启动的基本要件,即到底达到何种条件才能正式启动金融应急管理程序。二是金融应急管理程序启动的具体流程,也就是在法律的层面,如何对金融风险的监测、预警,金融应急状态的确认和宣布等一系列流程作出具体明确的规定。

在金融应急管理程序启动的基本要件方面,各国主要是通过制定有效的金融机构评级监管体系,对处于重大突发事件中的金融机构的风险状况进行综合评判,以确定是否启动金融应急管理程序。比如美国制定的闻名全球的“骆驼监管体系”(CAMELS Rating System)从六大方面对金融机构进行监管评价,分别是资本充足率(capital adequacy)、资产质量(asset quality)、管理质量(management quality)、盈利(earnings)、流动资金(liquidity)、对市场风险的敏感度(sensitivity to market risk)。CAMELS将金融机构分为五级,从五级到一级,评价逐渐递增,其中被评为五级的金融机构可能面临“行将倒闭”的风险。金融应急管理部门可以根据评级状况,结合监管情况适时启动金融应急管理程序。金融机构的投资者也普遍将该评级视为金融机构投资价值的重要衡量标准。

英国中央银行英格兰银行推出了针对系统重要性金融机构的“系统性机构风险评估模型”(Risk Assessment Model of Systemic Institutions, RAMSI)。该模型主要用打分的方式评价银行业流动性风险及偿付能力。[14]29-61RAMSI重点设计和评价金融机构两大层面的风险维度。一是宏观经济金融形势的变化对金融机构的未来收益率(资本充足率)可能产生的影响;二是鉴于系统重要性金融机构在当下“太关联而不能倒”的现实,重点评价金融机构之间的风险暴露所带来的风险扩大效应。综合来看,RAMSI可以对金融应急管理提供重要的启动条件和标准,它既考虑了重大突发事件对金融宏观形势带来的挑战,又对金融机构间的风险传递作出客观评价,有利于金融应急管理部门及时启动应急管理程序。

实际上,我国金融监管部门在对金融机构的全面风险评价方面一直在进行着努力的探索。原中国银监会曾先后发布了《商业银行监管评级内部指引》《股份制商业银行风险评价体系(暂行)》《外资银行风险评价手册》等规范性文件。2021年9月22日,原中国银保监会正式颁布《商业银行监管评级办法》,将之前的风险监管与评级办法进行了全面升级。《商业银行监管评级办法》充分吸收借鉴了美国的CAMELS,并且广泛适用于所有银行业金融机构。《商业银行监管评级办法》还进一步增强了对金融机构公司治理状况的评价,并从九大维度构建了定量和定性相结合的评级监管指标。

尽管如此,我国在金融应急管理程序启动要件方面的立法仍有待完善。首先,在法律渊源上,有必要提升现行的《商业银行监管评级办法》的立法层级。目前的《商业银行监管评级办法》只是一个规范性文件,由于对商业银行的监管评级本身事关商业银行的核心监管要素,应当在《商业银行法》中对其予以规定。与此同时,我国目前已经出台了《金融稳定法(草案征求意见稿)》,对于商业银行监管评级结果运用与国家金融稳定监管和金融应急管理措施的启动密切相关的内容,有必要在未来的《金融稳定法》中作出衔接性的规定。其次,《商业银行监管评级办法》虽然也强调对于宏观经济金融形势之于商业银行风险的影响的评估,但这主要是一种年度的常规性的评价,未来在立法中可借鉴英国RAMSI的相关经验,加强重大突发事件对金融机构风险的影响的评估。再次,从监管评级结果的运用来看,《商业银行监管评级办法》第二十一条明确规定,“将监管评级结果作为制定监管规划、合理配置监管资源,采取监管措施和行动、开展市场准入的重要依据”,那么监管评级如何与金融应急管理直接衔接起来,可能是立法需要进一步廓清的内容。实际上,早在2002年,澳大利亚审慎监管局就推出了风险评估和监管应对工具,设置了可能性及影响评级系统(Probability and Impact Rating System, PAIRS)和监管监督及应对系统(Supervisory Oversight and Response System, SOARS)。当重大突发事件的爆发可能对金融机构和金融体系造成严重破坏,金融应急管理部门可以根据金融机构监督和评价结果,适时建议启动金融应急管理措施。最后,《商业银行监管评级办法》第二十四条明确规定:“商业银行监管评级结果原则上仅供监管机构内部使用。”从金融应急管理的实际需求来说,根据金融应急管理程序法治的保持透明度原则,金融监管部门与国家金融应急管理的牵头部门(比如中央银行)以及各级政府之间,应当保持对监管结果的数据共享和一定程度的透明。立法应当明确作出数据共享的基本安排。

在金融应急管理程序启动的具体流程方面,我国立法应当确认金融突发事件监测与预警、金融应急状态的批准和宣布、金融突发事件应急预案的正式启动等流程。金融突发事件的监测与预警一般由各国的中央银行或者金融监管部门进行,比如《多德弗兰克法案》就授权美联储对美国的系统性金融风险进行监测和预警,英国早在《2009年银行法》就授权金融服务监管局(FSA)对系统性风险进行识别、监测和预警。由于《中国人民银行法》授予中国人民银行维护金融稳定的基本职能,而对系统性金融风险的监测和预警又是维护金融稳定的基本前提,笔者建议我国在立法中明确中国人民银行具有金融突发事件监测与预警的法定职能。金融应急状态的批准和宣布是指有权机关对中央银行或者金融监管部门以及金融机构等主体提出的进入金融应急状态的申请进行实质审查,并最终宣布的过程。金融应急状态的宣告涉及金融机构和广大金融消费者的权益,一般来说是由权威机关来进行,比如最高国家权力机关或者政府首脑。当然也有授权财政部长决策的立法例,比如《多德-弗兰克法案》授权财政部部长对金融应急状态的审查确认权和宣布权。从我国的实际情况来看,立法可以尊重金融应急管理主体的决定权,即由金融应急管理主体正式决定和宣布金融应急管理紧急状态。一旦被正式宣布,金融突发事件应急预案即正式启动,此时,金融机构的经营和金融消费者的权利将受到相较于常态法治下更多的约束和限制,国家为了公共利益开始对相应的金融行业和领域实施应急管理措施。

(二)金融应急管理运行程序的法治化

金融应急管理运行程序是金融应急管理的正式实施程序。如前所述,金融应急管理权是一项综合性的权力束,既包括经济法上的权力也包括行政法上的权力。因其不同的权力类型,相应的运行程序法治的侧重点和规范构造亦呈现出巨大的差异。当金融应急管理权的内容表现为一种经济法上的宏观调控权的时候,其程序法治的核心体现为对金融宏观调控决策的一种法律约束;当金融应急管理权的内容表现为经济法或者行政法上的市场规制权、行政强制权、行政计划权等权力时,其程序法治的核心体现为对金融应急管理执行权的一种法律约束。为此,本文从金融应急管理决策程序和执行程序的法治化两个方面对我国金融应急管理运行程序法治予以探讨。

金融应急管理决策程序法治的重点是决策机制和决策流程的法定化。关于宏观调控权的法律性质及其法治化,我国经济法学界曾经展开过相当长时间的激烈争论。有学者认为,宏观调控权可以纳入司法程序予以治理。[15]更多的学者意识到了这种观点的片面性。宏观调控权与市场规制权一个重要的不同在于,前者遵循“国家调控市场,市场引导企业”的基本原理,也就是说,宏观调控权运行的对象主要是国家宏观经济领域,而不是针对具体的对象。就金融领域而言,金融宏观调控的对象是金融市场和金融秩序,而不是具体的金融机构,对于金融宏观调控的大量具体货币政策的实施来说,金融机构可以选择参加也可以选择不参加,如中央银行的公开市场操作等。那么,这也就意味着宏观调控的受体并不存在因为宏观调控行为而遭受损失的事实,如果因为宏观调控的具体执行行为而遭受权益的损害,大多属于行政执行权的程序法治问题,已经不属于宏观调控权的法治化范畴,因为宏观调控权仅仅包括决策权,而不包含执行权。[16]174

宏观调控权程序法治的重心是要通过科学的程序确保决策的合理性。相对于常态法治下的决策,处于重大突发事件中的金融应急决策面临更强的紧迫性、信息的偏在性以及信息获取的艰难性。因此,我们可以对我国的金融应急管理主体结构和决策程序在未来的“金融应急管理法”中作出明确规定。比如2023年3月,中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》组建了中央金融委员会,未来立法中可规定在中央层面由中央金融委员会直接加挂中央金融应急管理委员会的牌子,中央金融委员会和中央金融应急管理委员会一套机制两块牌子同时运作。中央金融应急管理委员会办公室可设于中国人民银行,同时借鉴中国人民银行货币政策委员会的运行机理,设置中央金融应急管理委员会的决策咨议机构,让银行、保险、证券等不同金融行业的监管部门的专家意见以及财政部、国家税务总局、国家发改委以及国务院法制办等部门的专家意见都融入中央金融应急管理委员会的具体决策过程中;此外,还可以在立法中明确应急管理决策过程模型,并引入区别于常态法治的民主程序机制,对在紧急状态下的决策过程予以规范和约束。

严密的执法程序是规范执法行为的重要前提,它要求执法活动必须遵循法定的步骤、方法、时限、执法手段和措施。[17]对于行使金融市场规制权和紧急行政权的金融应急管理执行行为来说,其程序法治的重点是确保金融应急执行行为的合法性,防止应急管理权的滥用。金融应急管理执行程序法治化的内容涉及执法程序规范制度、特殊时限制度、执法信息公开制度等。执法程序规范制度是指在金融应急管理执法过程中,执法人员必须依法表明其执法身份,并对其执法理由予以阐明的制度。表明身份有两方面的法治蕴含:其一,执法人员所在的部门属于国家金融应急管理主体,如前述,我国可以在立法上确认金融应急委为金融应急管理的主体,那么执法人员在执法时必须表明其属于中国人民银行等金融应急管理成员部门的工作人员。其二,执法人员必须出示执法证件,以证明其具有相关领域的行政执法权限。金融应急管理可能同时涉及多个金融行业领域,执法人员表明身份制度可以防止执法人员滥用金融应急管理权而越权执法等情形。

金融应急管理执行程序法治化的另一个重要内容是特殊时限制度。金融应急管理比普通金融监管具有更为突出的紧迫性,金融应急管理权在立法上的设置也必须突出其更短的时限性和更高的效率性。此外,保持透明度原则是金融应急程序法治的重要原则之一,执法信息公开制度也是金融应急管理执行程序法治化的重要内容。执法信息公开尤其强调信息的真实性、及时性和全面性。但需要特别注意的是,执法信息公开制度并不能绝对化,也就是说,并不是一切执法信息都必须对外公开,比如根据美国《多德-弗兰克法案》的规定,紧急金融救助行动中,美联储对于接受援助的金融机构的身份信息、救助规模以及相关担保品的信息,只提供给国会的相关部门,并不对社会直接公开。我国未来的“金融应急管理法”也需要系统梳理和规定金融应急执法信息公开的豁免制度或者除外制度。

(三)金融应急管理退出程序的法治化

紧急状态制度如同一剂猛药,治烈疾犹可,治一般疾病,频频用之,可立见其弊。[18]665金融应急管理权作为一种紧急权力,它仅仅应当存在于金融应急的紧急状态之下。一旦重大突发事件消除而回归正常的经济金融秩序,金融应急管理行动必须及时退出。一般而言,金融应急管理部门在经过应急管理处置之后,会出现两种结果:一种是应急处置成功,待重大突发事件消除后,恢复常态金融治理,那么在对金融应急管理的效果进行客观评价之后,金融应急管理行为即告退出;另一种情况是应急处置失败,金融应急管理行为经过审慎评估之后宣告退出,并由此转入危机治理。从金融应急管理退出的程序法治角度来说,立法需要应对两个主要的问题:一个是金融应急管理退出流程的法制化,另一个是对金融应急管理行为的效果评估和事后问责的法制化。

金融应急管理退出流程的法治化主要应当包括以下内容和环节:(1)金融应急管理主体通过行政立法权,明确规定金融应急管理的退出预案。重点是对金融应急管理退出的条件、退出形式、退出的节奏安排等问题予以规范,与此同时,需要充分发挥金融软法的职能,引导金融行业协会和金融机构制定针对特定领域和机构的应急管理退出方案。(2)金融应急管理部门对应急管理行为退出的相机抉择权。正如金融应急管理的启动程序一样,金融应急管理主体对于金融应急管理的退出程序也应该具有相应的相机抉择权。在我国,应当赋予作为金融应急管理主体的金融应急委充分的决定权,尤其是其常设机构——中国人民银行,应该具有综合宏观经济金融形势,确定是否需要退出金融应急管理程序的法定权力。特别是对于零利率货币政策、限制股票卖空交易、金融应急救助等应急管理行为,中国人民银行应当能够审时度势决定相应货币政策和应急管理行为的退出节奏和规模。(3)金融应急管理的退出和后续常态金融治理的前瞻。一旦决定退出金融应急管理,金融应急管理部门应当以正式的文件和公告向社会予以宣布,同时对后续的货币政策调整予以展望,并以类似美联储货币政策议息会议等形式,对社会公众的预期形成良性引导,确保国家金融治理的有机衔接和平稳过渡。

金融应急管理行为的效果评估包括内部评估和外部评估两个方面。所谓内部评估,主要是指金融应急管理主体对其自身及其管理受体所进行的金融应急管理行为开展的评估,重点是对金融应急管理行为的有效性、对金融市场的影响、对金融消费者权益的保护进行内部评价,以期系统反思金融应急管理行为取得的成效和存在的不足,并在未来的应急管理活动中予以改进。所谓外部评估,主要是指金融应急管理主体根据法律的规定聘请外部中介机构对金融应急管理活动情况进行的评估,例如聘请会计师事务所、审计师事务所对金融应急救助资金的运用情况进行评估。金融应急管理行为的效果评估立法既包括内部评估又包括外部评估。金融应急管理的事后问责因金融应急管理权力类型的不同而存在差异,总体来说有两种问责的形式。一种是宪政问责。如前述,对于金融应急管理中的宏观调控行为,由于宏观调控本身很难纳入司法审查的范畴,所以必须通过其他的问责形式予以监督。比如,按照《中国人民银行法》第六条的规定,中国人民银行对于货币政策的情况和金融业的运行情况,应向全国人大常委会报告。那么,作为金融应急委的常设机构,中国人民银行就金融应急管理中的货币政策情况和金融业的运行情况,也必须接受全国人大常委会的问责。另一种是行政问责。这主要是履行金融应急管理职能的组织向其上级行政机构履行的问责义务。比如根据《中国人民银行法》第四十条的规定,中国人民银行对于金融应急管理中履行最后贷款人角色的情况,需要向国务院审计机关和财政部门履行问责义务。

五 结 语

霍贝尔曾言:“法律是一个动态的过程,在这之中,没有哪一种解决问题的方法可以永世长存,因此法律的功能之一就是关系的重新规定和期望的重新定向。”[19]249治理非常态的社会关系,应当运用非常态法制。当重大突发事件对我国金融体系造成冲击,通过金融应急管理法制对我国金融体系实施应急管理,是现代应急管理法治建设的必然要求。金融应急管理程序法治具有其独到的价值取向,既强调效率、安全,也凸显金融消费者权益保护。为了确保这些目标的实现,必须坚持合法性原则、协同应急原则、保护金融消费者合法权益原则、保持透明度原则,并围绕金融应急管理的启动、运行和退出程序展开具体的法律制度设计。金融应急管理法治现代化是国家应急管理法治现代化的重要组成部分,只有实现了金融应急管理程序法治化,提升金融应急管理的能力和水平,才能真正实现国家治理体系和治理能力的现代化。