营商环境评价实践的多维效应分析*

易雪琴

在区域治理与市场经济双重需求驱动下，以评价促进改革和优化日益成为当前各地开展营商环境建设的共识。近年来，相继有不少国际性组织、政府机构及社会组织开展了营商环境评价实践，在较短时间内形成了一定规模效应。但已有关于评价的研究大多聚焦于指标构建、方法试验、效果检验等方面，对评价本身及其所处的治理情境缺乏深入检视①李朝.中国营商环境评估的实践偏差及其矫正［J］.中国行政管理，2020（10）：106-114.，对如何深刻地观察和衡量评价活动本身产生的效应缺乏有效的理论支撑。面对营商环境建设的复杂性和紧迫性，从一些具有代表性和社会影响力的营商环境评价项目中解析评价的共识性效应，有利于更好地推动评价项目的内部纠偏和外部拓展，对构建更加科学的营商环境评价体系、助力营商环境建设的“有的放矢”“有章可循”具有重要意义。

一、营商环境的基本内涵

从实践层面看，一些较有影响力的机构在其发布的相关报告中，从不同视角对营商环境的内涵进行了阐释，最具代表性的有三种。一是从企业全生命周期角度阐释。其中最有影响力的是世界银行发布的《营商环境报告》，该机构认为营商环境是指一个经济体内企业主体在开办企业、金融信贷、保护投资者、纳税等覆盖企业整个生命周期的重要领域内需要花费的时间和成本等的总和①World Bank.Doing Business 2020［EB/OL］.（2023-05-10）［2023-05-25］.https：//openknowledge.worldbank.org/server/api/core/bitstreams/75ea67f9-4bcb-5766-ada6-6963a992d64c/content.。尽管在2021 年该项目被终止，改而启用宜商环境（Business Enabling Environment）项目替代，但新项目仍围绕企业全生命周期视角进行评估，认为宜商环境是指不受企业控制的对企业整个生命周期的行为产生重大影响的一系列外在条件。在我国，国家发改委以及一些省、市政府部门主导的营商环境评价大多是以世界银行的评价项目为基础，其概念内涵也都是以该项目为基础进行的延伸和拓展。二是从环境要素角度阐释。一些机构认为营商环境是影响企业发展的外部环境因素的总和。比如，科尔尼管理咨询公司（A.T.Kearney）开展的《全球城市营商环境指数》（Global Cities Business Environment Index）、经济学人智库（EIU）开展的《营商环境排名》（Business Environment Rankings）、广东粤港澳大湾区研究院开展的《中国大中城市营商环境报告》、《管理世界》经济研究院开展的《中国城市营商环境评价》等项目认为，营商环境是指影响企业经营活动的包含社会、经济、政治、法律、政策等要素在内的全部内容，是一项涉及经济社会改革诸多领域的系统工程。三是从制度因素角度阐释。最具代表性的是我国施行的《优化营商环境条例》中的定义，提出营商环境是企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的包含市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等方面在内的体制机制性因素和条件②优化营商环境条例［M］.北京：法律出版社，2019：2.。

从学术层面看，目前学者们已经多层次多维度地对营商环境进行了深入研究，但多集中在探讨营商环境对企业活动、经济社会发展的影响，以及对标《营商环境报告》等一些典型评价项目开展评价探索。如钟飞腾③钟飞腾，凡帅帅.投资环境评估、东亚发展与新自由主义的大衰退——以世界银行营商环境报告为例［J］.当代亚太，2016（6）：118-154、158-159.、罗培新④罗培新.世界银行营商环境评估方法论：以“开办企业”指标为视角［J］.东方法学，2018（6）：12-19.、李志军⑤李志军，张世国，李逸飞.中国城市营商环境评价及有关建议［J］.江苏社会科学，2019（2）：30-42、257.、张巍⑥张巍，罗欣然.世界银行税收营商环境评价体系辨析与启示［J］.地方财政研究，2021（11）：58-65.等，在研究过程中引用、延伸或解读世界银行等一些知名机构评价项目中关于营商环境的概念内涵。只有少数人对营商环境的概念内涵进行专门辨析和新的学理阐释或修正。其中张威（2017）、宋林霖和何成祥（2018）等认为营商环境是指制约投资主体从事商业行为的外部客观条件⑦张威.我国营商环境存在的问题及优化建议［J］.理论学刊，2017（5）：60-72.，是经济、政治、法治、文化及国际化等各种因素组成的有机复合体⑧宋林霖，何成祥.优化营商环境视阈下放管服改革的逻辑与推进路径——基于世界银行营商环境指标体系的分析［J］.中国行政管理，2018（4）：67-72.；彭向刚和马冉（2018）、陈伟伟和张琦（2019）认为营商环境是一定区域内影响企业提高生产率的所有外部因素⑨彭向刚，马冉.政务营商环境优化及其评价指标体系构建［J］.学术研究，2018（11）：55-61.，是包含制度、法律、法规、风俗习惯、政治经济局势、基础设施等在内的各种外部环境⑩陈伟伟，张琦.系统优化我国区域营商环境的逻辑框架和思路［J］.改革，2019（5）：70-79.；娄成武和张国勇（2018）、王建国等（2022）认为营商环境是政府提供的影响市场主体活动的各种正式与非正式制度的外在表现⑪娄成武，张国勇.基于市场主体主观感知的营商环境评估框架构建——兼评世界银行营商环境评估模式［J］.当代经济管理，2018（6）：60-68.，本质上是各种制度的集合体①王建国等.营商环境理论与实践［M］.北京：社会科学文献出版社，2022：25.。综合来看，现有关于营商环境的概念内涵无论是在实践还是理论层面，都没有明确统一的说法，但存在一定共识，即营商环境是指影响以企业为核心的市场主体开展经济活动的外部环境和条件，且这种外部环境和条件大多以各种正式和非正式制度为主，其本质上是制度环境。

二、营商环境评价实践的主要类型

从可获得的文献资料来看，根据评价内容侧重点不同，可以大致将营商环境评价项目分为综合型、特色型、嵌入型三类。

（一）综合型

综合型营商环境评价是指对营商环境各方面及整体水平开展的专项评价，最具代表性的评价项目是世界银行的《营商环境报告》。该项目聚焦影响中小企业全生命周期各个环节的监管领域，对全球大多数经济体开展年度评估，在2003—2021 年间共发布了17 期报告。一些知名国际性组织及国家政府部门、智库机构、社会组织也先后开展了评价实践。比如印度工业政策与促进局（Department of Promotion of Industry and Internal Trade）的《印度营商便利度排名》（Ease of Doing Business Ranking of States of India）、中国国家发展改革委的《中国营商环境报告》，依托世界银行评价项目，从营商便利度、投资意愿、“放管服”改革等方面对本国进行评价；法国商务投资署（Business France）的《法国吸引力报告》（Tableau de Bord de l'Attractivité de la France），聚焦外国直接投资、经济开放、国际人才竞争、金融环境等方面对经合组织（OECD）中14 个高收入经济体进行评价；科尔尼的《全球城市营商环境指数》，从商业活力、创新潜力、居民幸福感、行政治理四个维度对全球100 个城市进行评价；广东粤港澳大湾区研究院的《中国大中城市营商环境报告》，聚焦软环境、基础设施、社会服务、市场总量、商务成本、生态环境等方面对全国近300 个城市进行评价；世界经济论坛（WEF）的《地区营商风险报告》（Regional Risks for Doing Business），聚焦对企业经营构成挑战的全球风险进行评价。

（二）特色型

特色型营商环境评价是指聚焦于营商环境中的特定领域、环节或特定评价对象开展的评价。比如科尔尼全球商业政策委员会（Global Business Policy Council，Kearney）的《外国直接投资信心指数》（FDI Confidence Index）、经合组织的《外国直接投资监管限制性指数》（FDI Regulatory Restrictiveness Index）、俄罗斯战略倡议署（Agency for Strategic Initiatives）的《地区投资环境国家排名》（National Regional Investment Climate Ranking），就外商直接投资领域及相关监管环节等进行评价，世界经济论坛开展了关于全球贸易方面的评价并发布《全球贸易促进报告》（The Global Enabling Trade Report），俄罗斯专业评级机构《专家》每年发布《地区投资环境》（Инвecтициoнный климaт peгиoнoв），以评价俄罗斯各联邦主体的投资吸引力，等等。在国内，中国人民大学国家发展与战略研究院聚焦政商关系展开评价并发布《中国城市政商关系评价报告》，中国科学院国家创新与发展战略研究会对粤港澳大湾区城市的法治环境进行评价并发布《大湾区城市营商环境法治指数研究报告》，国家工业信息安全发展研究中心对G20 国家的数字营商环境进行评价并发布《G20 数字营商环境评价报告》，全国工商联聚焦民营企业对营商环境的满意度开展调查并发布《“万家民营企业评营商环境”报告》。

（三）嵌入型

嵌入型营商环境评价是指将营商环境作为某一综合性评价体系中特定板块的评价。这一类评价不是针对营商环境的专项评价，而是将营商环境作为重要板块嵌入其他评价体系中。比如世界经济论坛发布的《全球竞争力报告》（The Global Competitiveness Report），针对制度、基础设施、劳动力市场、商业活力等与营商环境建设相关的方面进行了评价；日本森·纪念财团（Mori Memorial Foundation）发布的《全球城市实力指数》（GPCI），从市场吸引力、营商环境、经商便利度等方面考察营商环境；瑞士洛桑国际管理发展学院（International Institute for Management Development，Lausanne）发布的《世界竞争力年鉴》（The IMD World Competitiveness Yearbook）中，将政府效率、营商效率等纳入营商环境评价板块当中；国际产权联盟（International Property Alliance）发布的国际产权指数（International Property Rights Index），对知识产权保护和运用等方面作了专门评价；普华永道中国（PWC）与中国发展研究基金会（CDRF）发布的《机遇之城》，将智力资本、宜商环境等作为营商环境评价板块的重要内容；华南美国商会发布的《华南地区经济情况特别报告》中，对华南地区的营商便利度、用电、投资意愿等进行专门评估。

三、营商环境评价的内在逻辑

营商环境的建设主要围绕政府和市场这两类制度安排展开，有较为明确的主体指向。同时，无论是何种类型的营商环境评价，都绕不开区域发展与对外开放的话题，营商环境评价有其必然的内在逻辑。

（一）逻辑起点：厘清政府与市场的关系

优化营商环境本质上要研究和解决的仍然是经济学中的一个核心议题，即政府和市场的关系及各自应该发挥什么作用。政府和市场是资源配置过程中两种作用方式相反但又密不可分的力量。政府是经济社会管理的主要参与者和营商环境改革的主要推动者，而市场经济活力是经济社会发展的基础动力，处于市场经济中心的市场主体尤其是企业是对营商环境感受最直接的群体。营商环境是政府与市场这两种制度安排的交集领域，实现两者在这一领域的良性互动是营商环境建设的关键所在。也就是说，好的营商环境既要市场发挥资源配置的决定性作用，还要有政府规范的制度、政策及良好的执行力作为保障①黄新华，曾昭腾.建构政府与市场关系良性互动的营商环境［J］.中国高校社会科学，2020（4）：80-89、159.。因而，营商环境评价的过程是解构政府与市场关系的过程，评价结果从根本上反映的是政府与市场关系的健康与否。作为一种特殊的“公共产品”，营商环境评价必须以分析政府与市场两个主体相互作用为基础，分析营商环境评价效应也应以对这两个主体的行为产生的作用为出发点。

（二）逻辑焦点：推动区域良性竞争合作

在传统经济发展模式中，区域竞争主要是区位、要素、资源等领域的比拼，有些地区甚至通过地区封锁、市场分割、过度开发等方式获取竞争优势或赢得发展主动权。这种模式是“唯GDP论英雄”理念下竞争扭曲的结果，很多情况下是一种“非此即彼”的“零和博弈”。随着区域竞争的日益激烈及国内外经济形势的复杂变化，营商环境越来越成为区域交流、竞争、合作的重要依托，甚至成为一个地区软实力的重要体现和经济综合竞争力的核心内容。从一定程度上说，营商环境的区域之间差距，直接关系企业投资、项目选址、人才落地等微观层面，也直接影响到本地区综合竞争力乃至美誉度的变化，并间接体现区域发展的不平衡不充分程度。区域快速发展和区域竞争力的提升不仅要依靠要素、资源、政策，还要依靠服务、信用、环境，特别是在营造良好营商环境过程中的速度、效率的比拼。因此，开展营商环境评价就是要推动各个发展主体在区域、全国乃至全球形成良性竞争、合作，从区域层面解释营商环境评价所产生的效应也是其应有之义。

（三）逻辑终点：提升对内对外开放水平

全球化的持续推进带来了价值链的深度分工和区域之间经贸关系的日趋紧密，全球贸易投资便利化政策举措也从传统的关税及非关税壁垒等“边境”措施逐渐拓展至以推动规则、制度、标准融合为主的“境内外”措施。深层次开放就是要通过推动规则、制度、标准等的对接与协调，提升各个国家或地区在制度体系方面的兼容性和融合度，进而推动其从“边境开放”向“境内外开放”拓展、延伸和深化①何秀超.稳步扩大制度型开放［N］.经济日报，2023-03-20（10）.。2018 年，中央经济工作会明确提出“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。2023 年1 月，在中共中央政治局第二次集体学习会议上，习近平总书记强调“推进高水平对外开放，稳步推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，增强在国际大循环中的话语权”。由此可见，制度型开放已成为我国推进高水平对外开放的核心所在。营造国际一流营商环境是推进制度型开放的重要抓手，其主要任务之一就是推进规则对接、规制协调、管理提升、标准制定②王颖.制度型开放：高水平对外开放的核心指向［N］.中国社会科学报，2023-03-01（003）.。因此，优化营商环境最终目标就是推动实现高水平对外开放，从开放维度去阐释营商环境评价产生的效应也是逻辑使然。

四、营商环境评价实践的效应分析

（一）政府维度：营商环境评价对政府治理的集成效应

营商环境评价不仅能对一个国家或地区的现代化治理产生深远影响，而且已成为政府推动治理体系和治理能力现代化改革的新赛道。

1.降低改革认知成本。一方面，营商环境评价能推动政府重塑对生产力的认知。国内多数评价项目以检验“放管服”改革成效、群众办事便利度、发展环境优化情况等为首要目标，为各环节各领域改革提供理论支撑、效果监测和改进指引。不少地方政府将评价项目与政府绩效考核挂钩，甚至出台相应的奖惩配套措施，推动政府部门把握治理中的根本性、关键性问题，激励其打破传统意义的“生产力”思维定式并形成“营商环境就是生产力”的治理理念，使营造稳定公平透明、可预期的营商环境成为新的治理共识。另一方面，营商环境评价能促进形成“营商环境没有最好，只有更好”治理氛围。在营商环境评价激励下，不少地方政府加快整合职能部门资源力量，创新组织工作体系，构建常态化营商环境工作组织架构和体制机制。比如，有些地方根据评价指标组建由1 个办公室、N 个指标优化专班组成的“1+N”优化营商环境工作组织体系，制定“1+N”指标提升工作方案，形成“攻坚专班化、工作项目化、项目清单化、督查定期化”的工作模式③王海蕴，律星光.以“最多跑一次”为牵引［J］.财经界，2020（16）：17-18.。

2.深化改革举措创新。营商环境评价正在推动政府重新审视治理目标、问题与责任，有针对性地对改革进行纠偏、创新和优化。从目标导向来看，多数评价实践注重寻找指标对应的最优参考值，为治理主体提供了可对标对表的改革目标任务。比如，我国对标世界银行评价中的最佳实践出台了一系列相关政策，使企业开办平均耗时从原来的20 天缩减至8.5 天，工程建设审批平均耗时由原来的200 多个工作日缩减至120 个工作日①李清池.营商环境评价指标构建与运用研究［J］.行政管理改革，2018（9）：76-81.。从问题导向来看，营商环境评价过程是对照查找企业和群众反映的突出问题的过程，它帮助参评主体找准改革的矛盾聚焦点，推动其在体制机制、服务效能、法规制度、应用场景等方面加快改革。比如，2003-2019 年，世界银行评价项目累计触发多个经济体共计4000 余项改革②世界银行.2019 年世界营商环境报告［J］.中国经济报告，2019（3）：121-130.。从责任导向来看，营商环境评价正在引导政府职能转变和责任重构，激励政府不断提升改革能动性。比如，“江苏版”营商环境评价聚焦“放管服”改革、创新创业环境优化等方面设置“企业申请开办时间压缩了多少”“投资项目审批提速了多少”“群众办事方便了多少”等方面量化指标。

2.促进完善法规制度。公平的制度及其高效的执行能够降低制度性交易成本。通过营商环境评价，将改革过程中的制度性难题或创新性举措上升到法治框架体系中固化下来，从而以最大限度优化制度供给、不断释放制度红利。世界银行早期“以资金换改革”的政策因为过于直接地干预一国经济发展，甚至输出“华盛顿共识”而备受质疑③程金华.世界银行营商环境评估之反思与“中国化”道路［J］.探索与争鸣，2021（8）：105-113、179、181.，故而转为以营商环境评价影响投资者投资意向，进而间接、温和地引导目标国家加快改革。诸如关于投资者保护、借款人与贷款人法律权利的“法律得分指标”在评价体系中的占比较大，在全球范围内形成“良性法律+良性执法=良好经济绩效”的氛围④［美］柯提斯·J.米尔霍普，卡塔琳娜·皮斯托.法律与资本主义：全球公司危机揭示的法律制度与经济发展的关系［M］.罗培新，译.北京：北京大学出版社，2010：20-24.。有鉴于此，俄罗斯、法国、新西兰、印度等众多国家纷纷通过法律法规完善来提升营商环境评价位次以吸引更多投资。在国内，营商环境评价也深刻影响法规制度在创制宗旨、整体架构、具体内容等方面的改革。以《优化营商环境条例》为引领，各地政府开展制度建设“竞赛”，通过评价将经验做法及改革重点任务以正式制度形式固定下来，也促成了建设工程质量、电子政务、反不正当竞争、不动产登记等众多领域法规制度的修订完善。

（二）市场维度：营商环境评价对企业活力的倍增效应

营商环境评价以市场主体和社会公众满意度为导向，能够诊断、识别、回应市场主体的发展需求，是反馈企业发展问题和回应市场主体诉求的新通道。

1.诊断企业全生命周期发展状况。企业从进入市场到退出市场，在不同的生命阶段面临的问题、争议焦点及权利诉求不尽相同。许多评价实践基于企业生存发展不同阶段设置指标，将企业办事便利度感受作为评价的重点内容。比如，世界银行评价项目着眼中小企业办事便利情况，将企业全生命周期划分为创业初期、获得场地、获得融资、日常运营、在安全的商业环境中运营等五个阶段，以此设置10 项指标，对企业办事便利度感受进行评价。在我国国家发改委及一些省、市政府层面组织的评价中，一个重要内容就是全面对标世界银行评价体系，从市场准入、投资建设、融资信贷、生产运营、退出市场等方面进行评价⑤国家发展和改革委员会.中国营商环境报告2021［M］.北京：中国地图出版社，2021：8.。这些评价，督促和引导着相关部门围绕企业生存发展全生命周期的各项指标来完善工作体制机制，有针对性地推动制度创新、政策集成、资源整合、流程再造，形成具有本地特色的企业服务体系及“近者悦、远者来”的发展氛围。

2.识别市场主体关注的发展诉求。市场主体作为直接参与者，对遇到的痛点堵点问题最有发言权。多数评价实践为识别市场主体的强烈诉求并寻求解决之道提供有效载体，推动评价形成发现问题、分析问题、及时反馈、督办整改的工作闭环，使改革靶向更加精准、更符合市场主体利益。比如，世界银行的评价是在全球范围的深度调查和访谈基础上开展的，形成了独有的调查数据库；在国家发改委组织的2020 年度营商环境评价实践中，评价团队在第一阶段向企业发放了36 万余份调查问卷，对1900 余家企业进行了电话采访，在调查核验阶段进行了2 万余通电话采访和300多个参评地区的政务服务大厅暗访①国家发展和改革委员会法规司.优化营商环境实现三大转变［EB/OL］.（2021-05-19）［2022-08-31］.https：//www.163.com/dy/article/GABOBLT20518KCLG.html.；辽宁省针对市场主体反映的破产清算偿债率不高问题设置了“破产债权平均回收率逐年提升”指标，针对在民事案件中使用刑事手段、涉企犯罪中慎重羁押等问题设置了“防止利用刑事手段干预经济纠纷”“涉企案件羁押必要性审查”等指标。

3.促进良好政商关系的形成。政府与市场的关系在微观表象上体现在政府部门与市场主体之间的关系，即政商关系②韩阳.国家治理现代化中的营商环境建设：以政商关系为视角［J］.统一战线学研究，2020（01）：35-49.方面。所以说，政商关系是透视营商环境质量的重要尺度，而营商环境评价是推动政企之间常态化沟通联系的重要途径。从“亲近”“清白”等维度评价政商关系的健康状况③中国人民大学国家发展与战略研究院.中国城市政商关系评价报告2021［EB/OL］.（2022-07-07）［2023-05-10］.https：//mp.weixin.qq.com/s/BvBKTqt0GpyTVaMuYiaqzg.，能够更加微观且深入地探究营商环境的好坏，也为构建亲清政商关系的政策体系提供了重要参考依据。一方面，营商环境评价将有效引导政府部门真正站在企业需求角度而非仅停留在提升自身服务水平层面推动改革，形成新的服务制度安排以及更加稳定、合理、有效率和可持续的行为模式，进而形成政府和企业良性互动的局面。另一方面，以评价构建一种各类市场主体诉求的受理、转办、督办、反馈、评价的全流程监测机制，并使之内化为社会的日常伦理和多数人的行为方式，能够加速优化制度体系，从而推动形成良好的营商生态和社会氛围。

（三）区域维度：营商环境评价对区域发展的传导效应

营商环境评价能够通过树立典型和标杆引领带动其他地方主动作为，推动营商环境持续优化，正逐步发展成为一种展示和比拼区域竞争力的新模式。

1.遴选示范带动作用明显的标杆城市。有不少评价会进行营商环境评级或排名，同时总结提炼参评主体的改革亮点、典型经验和创新举措，再公开发布进行推广。这为其他地方优化营商环境提供了“范本”，促进各地形成竞相学习借鉴、比学赶超的良性竞争局面。在世界银行的评价项目中，新加坡与香港长期名列前茅，前者曾连续10 年独占鳌头，后者一直位居世界前五，为全球各大城市提供了示范和榜样；上海、北京作为代表我国的参评城市，在做好“样本”的同时也是带领其他城市对标国际先进标准推进营商环境改革的“领头羊”。在国家发改委开展的评价项目中，涌现出一批改革力度大、亮点多、成效好的标杆城市和典型案例，对其他参评城市而言具有明显的引领示范带动作用，不断引导着其他城市主动对标，改善整个国家的营商环境。

2.提升区域营商环境建设的一体化水平。营商环境评价是推动区域营商环境“标准化”的过程。通过评价发掘可供复制、借鉴的改革举措，提炼并集成到一定的规则制度框架之内，形成区域性规则、标准、制度并加以推广，可以使营商环境建设从单点突破向全面提升转变，进而推动营商环境不断实现区域协同。在国家层面，国家发改委组织的全国性评价按照“一省一案例”的方式，汇聚了各地在解决体制机制障碍和进行政策创新时形成的最佳实践案例。比如，在2018 年评价过程中发掘出北京、深圳、广州等地关于小微企业低压客户接电“三零”（零上门、零审批、零投资）服务的案例后，2019 年国家便明确在直辖市和省会城市推广“三零”服务。在2020 年评价中显示全国已有70 个城市的低压用电报装环节压缩至两个，77 个城市实现低压用电报装“零成本”。地方层面，比如在东北地区营商环境评价中发现黑龙江哈尔滨借鉴广东深圳等地经验开展了强区放权、下放政务服务权责事项等方面改革，吉林长春借鉴某地“套餐式服务”模式对20 多个行业领域实施涉企证照跨部门、跨层级联审联办。

3.形成区域良性竞争合作的新优势。在“唯GDP 论英雄”模式下，区域无序扩张大多不仅容易导致过度开发甚至造成“寅吃卯粮”的局面，还加剧其对周边区域的“虹吸”，影响整个区域可持续发展。进入经济高质量发展阶段以来，营造一流营商环境对于没有要素、资源、支持政策等优势的地区而言，无疑提供了实现弯道超车、跨越式发展的机遇，而营商环境评价可以作为一种有效载体，将这种机遇真正转化成后发优势。一方面，营商环境评价可以为区域营商环境建设提供经验推广、交流合作的平台，激励各地通过更深层次的改革创新降低制度性交易成本、市场运行成本，形成区别于传统比较优势的制度、环境比较优势。另一方面，通过评价排名、典型案例的遴选等，为各地尤其是有典型创新经验的区域提供一个展示新优势、竞争力的平台，避免“酒香也怕巷子深”的困境，以评价报告的“背书”吸引集聚更多市场主体进而加速区域发展。

（四）开放维度：营商环境评价对双向开放的赋能效应

营商环境评价能够促进制度创新与优化，增强开放政策的透明度和可预期性，推动形成更加全面、深入、系统、公平的开放，已逐步成为赋能开放的新风向标。

1.作为市场主体开展投资贸易的指引。随着市场主体因营商环境优劣导致的“用脚投票”行为日益增多，许多地方在招商引资过程中逐渐从向投资者传递单一的投资信息转变为展示全面的营商环境信息，故而将以往对投资环境的评估升级为对营商环境的评价。比如，我国国家发展改革委已对外发布了两期年度营商环境评价报告，为国内外投资者提供了最具本土信息、较为客观全面的参考；华南美国商会连续发布的年度《中国营商环境白皮书》，向企业提供了美资企业对中国市场前景所持的态度、中国的整体投资便利度以及中国最佳投资目的地城市等信息；中国国际贸易促进委员会组织编写的《企业对外投资国别（地区）营商环境指南》，涵盖了全球多个权威机构对该国家（地区）营商环境的评级，为企业开拓国际市场提供科学指引。可以说，营商环境评价正在有效引导各地加快与国际通行经贸规则对接，推动更加方便快捷的投资贸易通道的更快形成，为增加投资贸易目的地的吸引力加分。同时，评价报告为企业投资贸易提供参考指引和风险预警，规避因“水土不服”可能遭受的损失，对企业也是一个巨大的帮助。

2.作为畅通国内国际双循环的保障。经济循环是通过投资、生产、消费等经济运行环节的高效链接，实现要素快速流动和合理配置的过程。从国内来看，帮助企业纾困解难、稳定发展是现阶段加快建设国内统一大市场、充分激发内需潜力、畅通内循环的重要基础。国内有不少营商环境评价实践注重将政策稳定性、政策落实力度、政策创新程度等作为评价内容，通过评价督促各地加快落实并创新助企稳岗的相关政策举措，进而打通生产、分配、流通、消费的各个环节，助力构建更加自主可控、安全可靠的供应链产业链体系①戴翔，缪燕妮.构建双循环新发展格局需要明确的五大问题［J］.贵州省党校学报，2021（4）：39-46.。从国际来看，产业链的形成是全球化和技术发展过程中要素资源配置的自然选择过程②朱民.推动国际国内双循环互动发展，最根本的是持续改善营商环境［EB/OL］.（2020-05-24）［2022-08-31］.https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1667568763100589598&wfr=spider&for=pc.，而提高通关效率是推动国际要素资源高效流动的前提与基础。现阶段具有代表性的营商环境评价实践均将跨境贸易便利度作为重要评价指标，对参评地区跨境贸易相关功能拓展、规则标准、服务效能等方面展开综合评价。通过评价，督促各地提升跨境贸易便利化水平，尤其是推动全球各地加快撮合形成统一的通关标准，从而有效应对和化解因不同区域限制性措施对贸易带来的影响。

4.作为争取国际话语权的重要筹码。当前，中国参与全球治理话语权的提升与经济实力的快速增长并不完全匹配，甚至还产生系列化偏见③陈伟光，王燕.全球经济治理制度博弈——基于制度性话语权的分析［J］.经济学家，2019（9）：35-43.。世界银行等全球知名机构开展的评价项目以具有价值共识的企业权利为切入口开展国家之间的比较，引起了各国的广泛关注。“营商环境”也因此成为政治、经贸、文化等议题之外另一个全球热议的国际议题，并逐渐融入到国际话语体系中，使评价项目本身也成为炙手可热的全球性公共产品。一方面，通过参与和开展国际性营商环境评价，能够把握评价带来的“话语契机”，提升中国对于营商环境这一国际议题的设置力和影响力，从而突破长期以来中国被动参与由西方国家把控的议题讨论的“话语困境”，并逐步形成一定的“话语强势”。另一方面，通过构建中国特色的营商环境评价体系，将营商环境评价的“中国化”方案打造成可供其他国家和地区借鉴利用的公共产品，推动中国营商治理纳入全球治理框架中，从而助力中国获得更多在国际经贸规则、营商议题及方案、舆论传播等方面的创设权和主导权，参与重塑全球价值体系，进一步提升中国形象和影响力④叶淑兰.提升国际话语权要下“战略棋”［N］.中国社会科学报，2022-06-16（003）.。

五、结论、几点讨论与政策建议

（一）相关结论

营商环境评价是新公共管理主义、经济增长理论、新制度经济学等多维理论融合和碰撞所形成的关于高质量发展问题的一个新视角。营商环境评价能在治理变革、企业活力、区域发展、对外开放等方面发挥出多元复合效应。从政府维度看，营商环境评价能在降低治理认知成本、推动改革举措创新和优化法规制度体系等方面释放出明显的集成效应。从市场维度来看，营商环境评价能在提高市场主体尤其是企业获得感和满意度，进而激发其主观能动性方面释放出明显的倍增效应。从区域维度来看，营商环境评价能在发挥标杆城市的引领示范带动作用、推动区域营商环境标准化及促进区域良性竞争方面释放出明显的传导效应。从开放维度来看，营商环境评价能在深化拓展制度型开放的内涵外延、保障国内国际双循环、提升国际话语权和影响力等方面释放出明显的赋能效应。

（二）几点讨论

现有各类营商环境评价实践并非只产生了正向反馈和积极效应。因此，由评价引发的“负产出”值得我们深入反思和探讨。

1.营商环境评价可能改变决策者的政策偏好。但如果将评价功能作用与真正的制度性改革目标错置，就容易导致决策者更倾向于通过“玩弄”指标游戏，或采取“头疼医头、脚疼医脚”的改革策略，从而获取评价中更高的得分或更靠前的排名，而非真正解决改革深层次问题。一些组织甚至通过对评价进行技术性操作帮助地方政府、市场主体提升排名、获取奖励，这显然偏离了评价的价值取向或改革初衷。

2.营商环境评价可能导致改革试验成本的增加。政治与法律制度在国与国之间可能存在显著差别，但在一国内部则是基本统一的，在更小区域内的差别更不明显。如果不根据自身的改革实际需要而一味地照搬标杆地区改革的价值理念和改革经验，可能不仅达不到预期的改革效果，还有可能产生更加高昂的改革试验成本。

3.营商环境评价可能强化区域“马太效应”。实践中，有不少地方政府主导的“地方队”评价项目直接与政府绩效奖惩挂钩。这种做法会使评价结果表现好的地区更容易得到资源和政策倾斜，而表现一般的地区在短期内显然竞争不过标杆地区，更谈不上赶超。这容易使标杆示范地区在吸引投资贸易等方面的优势得到强化，而后发地区的弱势地位可能进一步固化，使整个区域发展陷入新一轮“马太效应”怪圈。

（三）政策建议

开展营商环境评价实践，应进一步考虑评价产生的多维综合效应，构建对标先进、符合实际的评价体系，从多个方面对评价项目进行优化，进而更有针对性地指引营商环境建设。

1.把握评价项目的价值取向。各种营商环境评价活动正在共同推动一个逐渐活跃的“观念场域”的形成，其产生的多维效应正在形成多元化的价值取向，一些有影响力的评价项目甚至引领、主导了这一场域主流价值观。因此，应引导各评价主体摒弃“为了评价而评价”的观念，把握好评价更高更深层面的价值取向，引导目标、价值、愿景贯穿于指标设置、评价方法、结果反馈等各个环节，使评价既具备作为技术手段的工具理性，又符合特定语境中的价值理性。

2.构建各具特色的评价项目矩阵。当前，我国各地政府开展的“地方队”评价基本上是复刻世界银行、“国家队”的做法。尽管这在对标先进和一流方面的目标正确毋庸置疑，但其能否符合区域实际进而对区域营商环境优化起到最大推动作用还有待检验。因此，应引导各评价项目在对标先进的同时，立足区域发展实际，着眼于政府、市场、区域、开放等维度的改革目标要求，制定或优化完善适应地区情况的营商环境评价体系，并建立适应多场景需求的评价项目矩阵。需要特别指出的是，国内省、市、县级营商环境评价实践不应一味复刻世界银行或“国家队”的评价体系，而应充分考虑发展实际和本地区营商环境建设阶段性目标，建立简单易行、指向明确、独具特色的评价体系，引导本地区形成优化营商环境的良性竞争。

3.深化评价体系方法论研究。一项评估是否真正经得起来自各个层面的考验并保持生命力，方法论的可解释性和科学性是关键，这也是评价实践项目产生多维效应的前提所在。世界银行的评价项目备受瞩目甚至追捧，一个重要原因就在于其有一套确切的方法论作为理论支撑以提高其科学性和权威性。有不少组织开的评价项目都面临方法论缺失问题，特别是政府主导的评价项目要想摆脱“唯世行指标论”或行政权威对评价项目造成的“权威假象”，真正树立评价的权威性与公信力，一定要特别注意方法论的支撑。只有通过深入的研究挖掘，构建科学完善的方法论，才能在最大限度地保留评价自身特色的同时，保障评价项目经得起理论和实践的双重检验，也才能从根本上保障评价项目产生应有的正向效应和预防可能的负面效应。

4.平衡技术性操作与实质性改革。检验营商环境好坏的真正标准应是其背后的制度性问题是否得到有效解决、深层次改革是否触及发展的根本痛点。从长期来看，将评价与地方政府绩效挂钩的做法会产生一种非理性的示范效应。因此，应关照营商环境的出场语境和区域实际，把每个评估指标所对应的操作性举措和制度性因素都梳理清晰，从而使参评主体既可以通过短期的立竿见影的改革提升营商环境评价结果，更愿意启动优化相关制度层面的改革事项以实现长期的可持续的发展。