新时代我国政府购买公共服务市场化面临的 困境与路径选择*

张礼建，李文靖，陈 彪

一、问题提出与文献回顾

政府购买公共服务是推进国家治理体系和治理能力现代化、促进共同富裕的重要举措。党的十八大以来，政府购买公共服务作为深化“放管服”改革、提升政府服务效能、建设服务型政府的重大创新而备受重视和推崇。2013 年，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，鼓励地方政府积极稳妥推进政府向社会力量购买服务。同年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“推广政府购买服务”，这是我国第一次在党中央文件中将政府购买公共服务设定为全面深化改革的任务，说明政府购买公共服务正在迈向体系化、制度化。2014 年，财政部等印发《政府购买服务管理办法（暂行）》，着力推广和规范政府购买服务。2015 年，国务院颁布《政府采购法实施条例》，明确政府采购的服务内容、流程等，为推广政府购买服务提供了法律法规保障。同年，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》出台，推动公共服务供给机制创新。2020 年，财政部公布《政府购买服务管理办法》，政府购买服务有了更加有力的制度保障和约束。为进一步鼓励各地大胆创新实践，发挥“试验田”的作用，2021 年财政部选取了北京等8 个地方15 个市、区、县作为政府购买服务改革工作联系点。2022 年，党的二十大报告强调要“健全现代预算制度”，为做好新时代政府购买公共服务指明了方向。

政策的密集出台和层层递进，彰显出中央对政府购买服务的高度重视和大力支持，政府购买服务的规模和范围随之快速增长。据统计，全国政府采购规模由2013 年的16381.1 亿元（占GDP的比重为2.9%，服务类政府采购为1534.4 亿元）增加到2021 年的3.64 万亿元（占GDP 的比重提高到3.2%）①杨文君.政府采购为扩消费促发展“加油”［N］.中国政府采购报，2023-02-07（001）.。其中，政府购买服务支出为4970 亿元，是2015 年的3 倍多，购买公共服务支出为3479 亿元，占比70%②全面发力 纵深推进 政府购买服务改革取得重要进展和显著成效［J］.中国财政，2022（23）：10-13.。政府购买范围也从2003 年《政府采购法》中规定的仅限于购买维持政府自身运作的后勤服务扩大到2022 年新版《政府采购品目分类目录》所列的25 大类服务类项目，各地对政府购买服务项目进一步细化拓展（如：广东省级政府部门向社会力量购买服务项目目录多达323 项，涉及基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调、技术服务、政府履职所需辅助性和技术性事务5 个一级目录）。

伴随政府购买服务规模、领域快速增长的是“政府圈内化购买”现象大量存在，地方政府的公共服务购买存在着以非竞争的购买方式、非独立的承接主体为特征的内部化购买现象，增加了购买失败的风险③娄成武，甘海威.新制度主义视角下政府购买公共服务内部化问题治理研究［J］.学术论坛，2017（2）：121-127.，使得市场化程度严重滞后。“圈内购买”“体制内吸”“伙伴关系”“管家关系”等已成为学界描述政府购买非市场化现象的热词。调查显示，政府购买公共服务大部分还没有通过政府采购公开招标的方式来实施。由于缺乏公开竞争，社会组织对政府购买公共服务的需求并不了解，直接影响了我国政府购买公共服务的发展壮大，而且还容易导致违规、垄断、暗箱操作等问题的出现④王昆，潘晔.政府购买服务恐成腐败新灾区［N］.经济参考报，2014-07-03（007）.。以政府购买体育公共服务为例，当前我国更多用“熟人关系”进行活动，形式化购买、定向购买、单一来源购买等购买机制单一问题较为常见，如有些地区有60%的体育公共服务采用定向委托等非竞争购买方式，违背了公平、公开的购买原则⑤叶松东.政府购买体育公共服务的风险因素与防范策略［J］.体育学刊，2021（2）：40-47.。南方某城市18 所高校承接政府购买公共体育服务项目采取独立关系非竞争性购买模式，购买过程采用的是政府直接委托而非公开招标的方式⑥路伟尚.高校承接政府购买公共体育服务的社会供给研究［J］.广州体育学院学报，2021（4）：19-22.。在政府购买服务项目中，有的单位甚至甘当“甩手掌柜”，于是出现了“假服务、真拿钱”“只收钱不服务”现象。根据纪检监察机关2021 年专项监督检查通报，发现一些典型案例：某县通过政府购买服务，原约定修建40 个爱心亭，安置80 名残疾人就业的项目，最终仅建成8 个爱心亭，安置1 名残疾人就业。2020 年4 月，某县以75 万元价格将服务项目发包给一当地公司，并要求公司报价89 万元。后经竞争性比选中标后，该公司根据约定将14 万元以“回扣”方式交给该单位主要领导用于个人开支⑦吕佳蓉.纪检监察机关强化政府购买服务监督严查高价采购背后利益输送［EB/OL］.中央纪委国家监委网站，（2021-12-21）［2023-02-20］.https：//www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202112/t20211221_159859.html.。这些典型例子凸显了我国政府购买公共服务在制定规划、选择卖方等多个环节容易出现廉洁风险①周义程，咸鸣霞.政府购买公共服务的廉洁风险识别与防控［N］.中国社会科学报，2021-07-28（A10）.。由此可以看出，大部分服务购买项目采用直接协商、内部委托等方式，市场化购买严重不足，影响了购买服务的质量。值得注意的是，发达国家的政府采购规模一般都占GDP 的15%以上，我国目前仅有3.2%，未来还有较大的增长空间，政府购买公共服务市场化也势在必行、迫在眉睫。

政府购买为何难以市场化？目前学界的解释主要集中于四个方面：一是政府行政干预。政府运用权力和行政力量介入非政府组织进行强力控制，两者结成利益联盟，形成授权和垄断、控制与被控制的关系②范明林.非政府组织与政府的互动关系——基于法团主义和市民社会视角的比较个案研究［J］.社会学研究，2010（3）：159-176、245.；将科层或依附关系隐藏于政府购买合同之下，形成管家策略③敬乂嘉，胡业飞.政府购买服务的比较效率：基于公共性的理论框架与实证检验［J］.公共行政评论，2018（3）：137-161、212-213.。二是政府经济干预。通过政府独资或合资等直接发起或倡导成立社会组织④王浦劬，莱斯特.M.萨拉蒙等.政府向社会组织公共服务外包研究（中国与全球经验分析）［M］.北京：北京大学出版社，2010：28，形成“依赖关系非竞争性购买”“独立关系非竞争性购买”等⑤王名，乐园.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析［J］.中共浙江省委党校学报，2008（4）：5-13.，本质上是一种“体制内吸”或“体制外非正式的按需购买”⑥韩俊魁.当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较［J］.经济社会体制比较，2009（6）：128-134.。三是隐性壁垒的存在。“服务需求设定的高度针对性”“基层政府的怀疑和不信任态度”，陪标、拆包规避招标、量身定标现象突出⑦邓金霞.公共服务外包中是否存在隐性进入壁垒?［J］.中国行政管理，2016（5）：53-58.，信息渠道闭塞，公共服务购买无效率⑧［美］谢尼亚·舍尔—阿德龙.建立社会保障（私有化的挑战）［M］.王发运，等译.北京：中国劳动社会保障出版社，2004：21.，产生“需求方缺陷”和“供给方缺陷”⑨詹国彬.需求方缺陷、供给方缺陷与精明买家——政府购买公共服务的困境与破解之道［J］.经济社会体制比较，2013（5）：142-150.。四是制度缺位。政府公共服务购买缺乏行政法等法律法规的有效规制⑩王丛虎.政府购买公共服务与行政法规制［J］.中国行政管理，2013（9）：34-37，103.，政府购买社会组织服务的政策壁垒以及社会组织角色标签错误，建构了社会组织非健康发展样态⑪方琦，王伯承.制度壁垒与角色偏差：政府购买社会组织服务困境研究［J］.云南行政学院学报，2020（5）：119-125.。政府购买信息披露不公开，使本应公开招标的公共服务项目购买“内部化”，制度缺位让政府购买服务呈现出体制内需求为导向，就近圈内购买现象严重，无论政府独立性购买还是依赖性购买，都是一种非竞争性的“定向”购买⑫王向民.中国社会组织的项目制治理［J］.经济社会体制比较，2014（5）：130-140.。

不难看出，既有研究已经从行政干预、经济干预、购买模式、制度缺失等角度对我国政府购买服务的非市场化现象进行了分析和阐释。但仔细推敲，现有研究更多集中于外在逻辑、表象的解释，没有或较少探究政府购买难以市场化的内在缘由和“本象”。政府购买公共服务内部消化，无疑让政府购买公共服务的竞争性、效率性、优质性大打折扣，这与国家《“十四五”公共服务规划》提出的到“2025 年，公共服务制度体系更加完善，政府保障基本、社会多元参与、全民共建共享的公共服务供给格局基本形成”的目标差距较大。政府购买难以市场化背后的逻辑关系到底是什么，如何推进政府购买公共服务市场化将成为本文探讨的主要问题。

二、政府购买公共服务难以市场化的主要困境

基于政府购买信息的模糊视角和不同组织距离政府中心位置的远近两个维度，本文从政府购买“供给侧”与“需求侧”对政府购买公共服务市场化困境进行简要分析，以窥探其内在影响机理。

公共服务产品的模糊性、购买制度的模糊性、交易关系的模糊性构成了政府购买信息的模糊性，模糊性的存在制造了市场主体公平竞争障碍。依据不同组织距离政府中心位置的远近将承接主体划分为：紧密组织、松散组织和独立组织①组织类型划分上借鉴了美国学者维克提出的“牢靠组织”“松散组织”理论，并受到李晨行、史普原《科层与市场之间政府购买服务项目中的复合治理——基于信息模糊视角的组织分析》一文的启发。。不同位置的组织对政府购买信息模糊性的适应能力不一致，紧密组织与政府机构之间的高度一致性和高度依赖性，使其在政府购买中具有天然优势；独立组织远离政府中心位置在政府购买中处于相对劣势；松散组织则具有一定依赖性和相对独立性而游离于二者之间。此外，政府权威和思维惯性的存在，让政府部门对独立组织的公共服务能力持怀疑态度，认为社会组织容易带来风险，造成不稳定因素②韦诸霞，周均旭.政府购买社会组织公共服务的三重机制与变革路径［J］.求实，2017（12）：74-83.。政府购买信息模糊性、承接主体与政府中心距离的远近而产生的适应性差异以及政府购买惯性的存在，是政府购买公共服务难以市场化的主要困境。

（一）政府购买信息的模糊性是阻碍政府购买公共服务市场化的主要“症结”

按照科斯的交易成本理论，信息的标准化有助于降低交易成本，提升市场主体的竞争性。信息标准化是指采用统一的信息交换规则、编码，使之增加可理解程度，减少传递过程中的理解偏差，使之不必拘囿于人格化情境，不需要太多的默会知识，降低信息理解成本③李晨行，史普原.科层与市场之间：政府购买服务项目中的复合治理——基于信息模糊视角的组织分析［J］.公共管理学报，2019（1）：29-40、170.。而政府购买服务的现实是，由于公共服务购买产品的复杂性、交易制度的复杂性、政社关系的复杂性等多重因素，很难做到各类信息的标准化，我们称之为政府购买信息的模糊性，具体体现在三个方面。一是公共产品的模糊性。随着政府购买范围的扩大加之公共产品的虚拟性、复杂性等属性，限于能力和人员的双重有限，面对纷繁复杂的公共服务，政府很难把公共产品进行准确描绘、对服务的要求进行准确界定，要做到购买公共服务的“清晰可见”无疑对政府提出了巨大的挑战。二是政府购买制度的模糊性。政府购买公共服务制度政出多门，多宏观指导，少微观规制，在制度实践层面依赖于执行政府机构的“自由裁量”。三是交易关系的模糊性。政府强权威、一家独大的局面由来已久，使其更倾向于严密的科层管理而非平等契约合同。那么政府购买信息的模糊性究竟是如何影响政府购买公共服务市场化的呢？

1.公共产品的模糊性加大了公共服务购买市场化的交易成本。公共服务是一种特殊的商品，它具有普通商品不具有的特殊属性，如：商品本身的非客观性、难量化性，甚至部分准公共产品的公共服务还具有消费的非排他性，客观导致购买公共服务的结果与产出难以量化，甚至缺乏基本的衡量依据。这些公共服务的数量、质量、效益等信息的难以测定，构成了公共服务的产品模糊性。那么公共产品的模糊性是如何影响公共服务购买市场化的呢？公共服务产品的模糊性导致售买双方在建立契约关系时，难以清晰界定双方利、责、权，无疑大幅增加了公共服务购买合同的制定、执行、考核与评估等多方面的交易成本，这也意味着更大的合同风险。作为科层制政府，安全和稳定是政府考虑的第一要素，当面对风险与稳定、安全与效益之间的决策时，政府“稳中求进”的工作基调也会优先选择安全可靠的交易方式，哪怕显得不是那么“效率”。公共产品的模糊性加大了政府购买公共服务市场化的交易成本，导致政府购买公共服务市场化的积极性下降，甚至面对上级政府强制要求公开招标时，政府购买方也会采取“陪标”等方式进行规避，形成形式上的购买而并非实质性的市场化购买。

2.购买制度的模糊性为公共服务购买的市场化提供了反向操作空间。首先，制度本身的不健全产生的模糊性。长期以来，政出多门现象普遍存在，政府购买领域也不例外，就政府购买公开招标而言，主要涉及两部法律是《政府采购法》《招投标法》，仔细研究发现，两部法律的所规范的主体和内容又高度叠加，但侧重点却各有不同，尤其在政策适用、法律执行与监督等方面存在着一定冲突。虽然政府部门后续又陆续出台了《民政部 财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《政府购买服务管理办法》《财政部关于中央本级政府购买服务指导性目录》等政策和制度进行补充，但限于公共服务的复杂性和地方差异性等原因，许多具体事项仅仅是点到即止。其次，制度执行层面的模糊性。制度的不健全和不规范为制度实践操作层面提供了可寻空间。面对上级政府的规制要求和纷繁复杂的多重任务，一方面地方政府一般会采用变通应对策略，通过“形式合法化”或“程序合法化”积极应对上级监管考核，规避政治风险，即形式市场化购买而并非真正市场化购买；另一方面也会积极利用政策缝隙，采用夹缝生存策略，利用政策漏洞实行变通购买、内部购买等形式推动政府购买的执行。最后，制度模糊性形成了圈内承接主体与圈外承接主体之间的不对等，由于不同承接主体在市场和政府之间所处的位置不同，掌握的信息和资源也各不相同，客观上形成不同主体之间对同一制度规则的理解偏差。因此，制度的模糊性为政府提供了“自由发挥”空间，为政府购买公共服务市场化提供了反向操作机会。

3.交易关系的模糊性对公共服务购买市场化形成隐性壁垒。承接主体与购买主体形成的售买关系，我们称之为交易关系，但这种关系会因彼此之间相对位置的不同而造成理解上的偏差，我们称之为交易关系的模糊。主要体现在以下几方面：第一，不同位置关系所获取的信息迥然不同。政府的科层制构建是一种典型的封闭系统，处于政府中心周边的承接主体更能获得其他社会组织无法获取的信息。中国自古以来就是“人情社会”，对陌生社会组织而言，政府机构往往缺乏信任而“不愿意多言”，对自己信得过的组织，往往能“吐露心声”。第二，与政府位置关系的远近让承接客体所接受的信息价值不一样。关系亲近的社会组织能够体会政府购买的真实意图、内在动机，从而提供更加贴心的服务；而关系疏远的社会组织往往只能看到事物的表面，抓不住政府购买的核心。由此形成了一种现象，哪怕不同承接主体获得了相同的信息，也因信息结构的不同，而对同样的信息产生不同的信息理解。第三，交易关系的模糊性也为维持圈内购买产生了维系动力。市场化招标产生的承接主体需要较强的交易磨合期，而圈内购买因其与政府的高度融合，从而开展起来得心应手，关系模糊为政府购买公共服务市场化提供了空间，在政治“锦标赛”的压力下，各级政府都渴望从政绩竞赛中脱颖而出，市场化契约式购买难以满足政府政绩景观化的要求，相反，圈内化购买可以通过“项目置换”等方式办政府想办的事。

（二）不同社会组织距离政府位置关系直接影响其项目获取能力

那么对社会组织而言，不同的组织又是如何应对信息的模糊性呢？本文以不同社会组织离政府中心位置的远近不同为视角进行剖析。为了研究方便，根据社会组织距离政府主体之间关系的近远程度将社会组织分为紧密组织、松散组织和独立组织，分别阐述三种组织是如何因与政府的位置关系影响其项目获取。

1.紧密组织与政府主体的高度一致性使其在政府购买中具有天然优势。紧密组织是指那些直接由政府出资和直接管理的企事业单位，它本质上属于政府科层组织的一部分，这类组织在政府购买中往往享受优先权。具体看来，紧密组织与政府主体具有高度一致性，主要体现在紧密组织的资金来源多源于政府拨款或以争取项目的形式从政府获得拨款；紧密组织往往是政府职能的延伸，其人事任免由政府委派或由政府退休官僚担任，高度熟悉政府运营体制，与政府购买主体具有天然的联系。这类组织在政府购买中往往具有天然优势。首先，从信息渠道看，直属管理或官僚主管的优势让紧密组织往往直接参与到政府的日常事务中来，很容易获得政府购买的信息，而且信息的含金量往往是圈外组织无法获取的。其次，从交易关系上看，紧密组织与政府购买主体具有天然的信任关系，长期以来的合作关系，让政府不用花更多的时间和精力对该组织进行过多的考察，可以放心地将项目服务交给它们承担。最后，过程和结果干预更加灵活，政府购买由于产品的模糊性往往对购买结果不能事先约定，紧密组织关系让政府对购买项目的过程和结果指挥更加灵活，而不用去受限于契约合同的约束。2016 年，财政部、中央编办联合颁布的《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》和财政部《关于做好2022 年政府购买服务改革重点工作的通知》要求“继续推进政府向公益二类事业单位购买服务”就是具体的体现，激发了事业单位的内在活力。

2.松散组织具有依附性和相对独立性，游离于政府与市场之间。松散组织与政府主体的关系介于紧密组织和独立组织之间，这类组织既对政府主体具有一定的依赖性但又保持相对独立性。如果说紧密组织相当于我们亲戚关系中的近亲关系，那么松散组织则相当于我们亲戚关系的远房亲戚。这类组织往往是从政府体系中改制出来的企事业单位。在组织关系上，政府机构对松散组织具有一定的或间接的控制权，两者往往也存在着一定的业务往来，有着一定的日常联系基础，但又不构成直接的组织领导和控制关系。从运营关系上看，这类组织又具有相对独立性，不完全依附于政府的严格控制，组织内部也往往根据自身发展的需要开展一些独立化的组织运作。这类组织在政府购买中享有仅次于紧密组织而高于松散组织的优先级，因其与政府购买主体之间若即若离的关系，政府往往会把服务产品中带有中等模糊的产品承包给松散型组织。

3.独立组织在政府购买中处于相对劣势。围绕与政府关系距离来看，紧密组织对于政府机构具有高关联性或强控性，松散组织对于政府机构具有一定关联性和相对独立性，而独立组织基本脱离于科层政府之外，是更为彻底的市场化主体，其与政府之间的关系基本属于市场主体之间的平等契约关系。这类组织在参与政府购买过程中，往往较其他两类组织具有相对劣势。表现在：第一，信息的相对劣势。由于位置关系的距离，独立组织要获得内部信息难度在三类组织形态中是最大的，信息的失衡让独立组织在参与政府购买中缺乏竞争性，表现往往滞后于其他两类组织。第二，信任的相对劣势。一方面，从独立组织发展看。由于发展起步较晚，我国独立组织存在规模较小、专业化程度不高、社会影响和公信力弱等“供给方缺陷”情况。《中国慈善发展报告（2022）》显示，截至2021 年底，全国社会组织总量为90.09 万个，比2012 年增长1.7 倍，但相比发达国家，我国每万人拥有社会组织比例偏低且分布不均衡，教育领域和社会服务领域的社会组织数量占了近一半，东部地区占全国46.17%；西部地区占23.64%；中部地区占22.49%；东北地区占7.70%①杨团，朱健刚.中国慈善发展报告（2022）［M］.北京：社会科学文献出版社，2022：15。如2021 年广东省年末每万人拥有社会组织数量为5.7 个，位居全国前列。此外，独立组织功能不强，自身资源吸取能力较弱，大都依靠政府项目支持运作，尚未形成独立发展能力，加上其专业化程度还不高，能力参差不齐，高层次专业人才缺乏（以社工师为例，截至2022 年9 月20 日，全国共有助理社会工作师72.4 万人、社会工作师20.5 万人、高级社会工作师约400 人①闫薇.十年擘画踏征程 奋楫扬帆再向前——党的十八大以来我国社会工作发展综述［N］.中国社会报，2022-09-22（004）.），参与大型公共服务能力建设经验不足，导致民间社会组织政府信任度较低，产生“供给方缺陷”。另一方面，从政府购买视角看，由于产品模糊性和关系模糊性的存在，政府不愿意花更大代价而更愿意相信长期合作伙伴而非平等的市场化独立组织，政府购买活动与私人活动之间的完全理性人假设不同，政府在选择公共服务时需要平衡效率和其他因素，有时“稳定压倒一切”是政府思考问题的逻辑起点②［美］唐纳德·凯特尔.权力共享：公共治理与私人市场［M］.孙迎春，译.北京：北京大学出版社，2009：5-14.，产生“需求方缺陷”。对稳健性价值的考虑成为政府购买社会组织服务的主导因素，相比体制内社会组织，体制外社会组织在政府购买中常落得下风③徐家良，程坤鹏，苏钰欢.公共价值视域下政府购买公共服务市场竞争度研究——基于S 市的定性比较分析（QCA）［J］.上海行政学院学报，2019（5）：24-34.。当然，独立组织也并非完全不作为，独立组织往往会动员私人关系，加大对政府购买主体的项目攻关，以此弥补政府机构对独立组织的信息劣势和信任劣势，但这对“关系人物”的依赖比较大，而且这种关系往往也是暂时的，由于关系人的离去或组织的变换，“关系人物”也会随之不存在。

综上，由于公共服务产品模糊性的存在，无法对产品和服务进行有效界定；制度模糊性的存在，让政府购买主体往往可以相机而动；关系模糊的存在让政府更加青睐“熟悉”组织。不同组织在政府购买中地位各不相同，紧密组织因其与政府主体的高度一致，往往在政府购买中是最大的赢家，松散组织也凭借自身的相对优势获取政府购买中的一席之地，独立组织往往更加难以与紧密组织和松散组织抗衡，最终陷入政府购买陷入“圈内购买”，难以真正市场化。

三、推动政府购买公共服务市场化的政策建议

不难发现，政府购买公共服务难以市场化受政府需求方缺陷和承接主体供给方缺陷的双重影响。因此，应通过以下举措提升政府购买公共服务市场化程度。

（一）明晰公共服务产品边界，推进建立公共服务市场化购买清单

公共服务产品的模糊性是政府购买公共服务难以市场化的重要成因。国家陆续出台了大量公共服务购买的政策规范，购买范围、购买领域正在逐步清晰，但限于公共服务的多样性和地区差异性，各地区要加快政府购买公共服务的地方化“制度清单”的跟进。一是明确公共服务购买市场化范围。对公共服务按公共属性、职能属性、效益属性进行有效分类，一般而言，准公共产品和服务、非政府职能属性、市场化购买更具效率的公共服务应加快推进实现“应买尽买”，重点落实市场化购买。有研究表明，向企业或社会组织购买公共服务的有效性大于向事业单位购买服务的有效性④韩清颖，孙涛.政府购买公共服务有效性及其影响因素研究——基于153 个政府购买公共服务案例的探索［J］.公共管理学报，2019（3）：62-72、171.。既要以正面清单列举政府购买公共服务的范围与方式，又要以负面清单清晰划定公共服务市场化边界⑤宋世明.美国政府公共服务市场化的基本经验教训［J］.国家行政学院学报，2016（4）：108-113.，降低政府提供公共服务成本，提升公共服务效率。二是界定公共服务边界。按照定义清晰、量化可操作的原则推进公共服务量化工作，对公共服务的内容、规模、预期成果、投入成本进行了进行综合评估，加快建立公共服务购买菜单，实现公共服务的“照单购买”。三是完善公共服务购买效益和过程评估。通过明确公共服务购买范围、界定公共服务购买清单、强化公共服务购买评估为推进公共服务购买市场化奠定坚实的基础。通过建立公共服务市场化购买清单，强化第三方审核评估，减少或消除公共服务难市场化的“产品模糊性”。

（二）完善政府购买公共服务市场化制度建设，强化制度约束

推进政府购买公共服务总体目标是建立多元化、社会化、制度化、法治化的政府购买公共服务制度①李军鹏.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略［J］.改革，2013（12）：17-29.。英国历史学家约翰·阿克顿曾断言：绝对的权力必然产生绝对的腐败。为规范政府购买行为，政府购买公共服务市场化制度建设重点包括公共服务购买信息公开制度建设、购买过程制度建设、监督制度建设，构建完备的公共服务市场化制度体系。同时，还应该更加注意政府购买服务法律法规的统一性，避免政出多门，政策之间的相互扯皮现象。首先，完善政府购买信息公开制度。完善政府购买服务项目基本情况披露制度、购买方式披露制度、投诉和反馈制度、责任追究制度，为购买市场化提供透明的制度环境。研究表明，竞争性制度能够显著提高社会组织的专业化水平②叶士华，孙涛.竞争可以提升社会组织专业化水平吗——基于全国735 家社会服务组织的实证分析［J］.甘肃行政学院学报，2021（4）：38-47，124-125.，进而提升其参与政府购买公共服务的质量。其次，完善政府购买方式和程序制度。政府购买公共服务主要有合同外包、公私合作、政府补助、凭单制等方式③李军鹏.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略［J］.改革，2013（12）：17-29.，每一种购买形式涉及不同法律和制度条款，甚至对其规范的程度也不一样。对各种形式的政府购买加快形成从需求规划、项目确定、公开招标、合同签订、项目执行、项目评估、违约条款等等，形成政府购买程序的完整化、制度化管理。最后，完善政府购买公共服务项目评估制度。完善政府购买评估体系，推进第三方评估主体的建设，避免公共服务项目评估过于主观化。通过制度建设，搭建完备的公共服务市场购买体系，降低或消除公共服务购买的“制度模糊性”。

（三）培育公共服务市场化社会组织建设，注重功能引导，提升参与竞争力

政府购买社会组织服务制度塑造了国家与社会组织新的合作形式，直接推动了公共服务提供进程④关爽.党政主导：政府购买社会组织服务的制度特征与发展路径［J］.广西社会科学，2021（4）：17-22.。但社会组织的发育不足也是政府购买公共服务市场化程度不高的重要原因，培育公共服务市场化承接主体是推进政府购买市场化的有效策略，通过规模做大、功能引导，提升其参与竞争能力。首先，加大市场化承接主体扶持力度，完善扶持政策。党的十八大以前，我国每万人拥有社会组织总数仅为2.7 个（2008 年），不仅低于欧美日等发达国家（总数50 个以上），而且还低于巴西、印度等许多发展中国家（总数10 个以上）。截至目前，我国每万人拥有社会组织个数也不足10 个，与世界各国仍有较大差距。因此，一方面，建议适时修订《社会团体管理条例》，放宽社会组织准入，减少与社会组织发展相关的制度门槛，积极培育市场化承接主体。另一方面，应通过税收优惠、资金补贴、引入社会资本等方式培育一批市场化公共服务承接主体。因为资金短缺、税费过大已成为制约我国市场化承接主体发展的直接因素。其次，加快社会组织功能培育。重点完善市场化社会组织法人治理结构，明确法人主体地位，实现规范运营、规范管理、自负盈亏。重点强化市场化社会组织能力建设，通过人才培育、分类引导、公私合作等措施，强化市场化社会组织专业能力培育。以财政部和民政部联合实施的“中央财政支持社会组织参与社会服务项目”为例，2012—2021 年的10 年间累计实施了3546 个项目，投入资金约27 亿元，直接服务人数超1283 万人，年均95.45%的立项单位认为自身能力大幅度提升，这有力推动了社会组织发展①赵宇新.引导社会组织在服务社会中汲取成长的力量——“中央财政支持社会组织参与社会服务项目”10 年述评［N］.中国社会报，2022-07-04（A01）.。最后，营造公平、公正的社会组织经营环境。赋予不同身份公共服务承接主体一律平等的法律地位，保障市场化组织参与权、公平竞争权，取消不公平竞争的制度门槛。只有不断加强行政权力规制与社会组织培育，才能持续改进政府购买基本公共服务的绩效②姜晓萍，康健.官僚式外包：政府购买公共服务中利益相关者的行动逻辑及其对绩效的影响［J］.行政论坛，2019（4）：63-68.。

（四）优化政府公共服务市场化购买机制，提升政府购买公开透明度

毫无疑问，未来政府购买公共服务的政策走向是市场化，构建规范统一的政府购买公共服务市场化平台、建立政府集中购买公共服务制度、引入多方参与有利于完善我国政府购买市场化机制，有利于推进政府购买公共服务市场化。首先，探索建立统一的公共服务购买平台，实现政府购买公共服务的统一管理、规范运作。统一政府购买平台有利规范政府购买信息发布、公开招标、资金预算、绩效评价，避免了各级政府、各部门自行采购的无序性，可通过个别试点、逐级推广稳步推进统一政府购买公共服务平台建设工作，搭建统一的政府购买公共服务平台③魏娜，刘昌乾.政府购买公共服务的边界及实现机制研究［J］.中国行政管理，2015（1）：73-76.。其次，探索建立集中采购为主、自主采购为辅的购买模式。探索试行一级集中采购（中央）、二级集中采购（省级）政府购买服务机制，降低自主采购比重，集中购买能有效提升购买效率，降低政府购买成本，预防和减少政府购买寻租行为的发生，通过职能集中管理，规范统一集中采购，有效提升政府购买公平性。建议把公共服务的购买过程视为契约合同的形成过程，从购买范围、成本收益、合同形式、合同承接方选择等多方面进行考量④丛屹，贺硕怡.政府购买公共服务：一个实践的框架［J］.贵州社会科学，2018（2）：119-125.。最后，积极引入三方机构、专家决策、市民参与的决策和监督机制。公共服务提供以市场化方式运行的办法之一是使服务的接受者参与公共服务标准的制定过程，并有能力实施法律的或非法律的制裁，从而确保对标准的遵守⑤［英］休·柯林斯.规制合同［M］.郭小莉，译.北京：中国人民大学出版社，2014：335.。研究表明，公众参与的广度、深度和范围以及参与的组织化程度和主动性是影响政府购买公共服务有效性的关键因素⑥方国阳，邵建树，靳晓.公众参与如何影响政府购买公共服务的有效性？——基于政府购买服务项目的案例分析［J］.中国行政管理，2022（4）：36-46.。因此，我们应该按照公共服务属性，引入专家、媒体、审计、市民等多方参与决策购买、服务提供、绩效评估等环节，提高政府购买、执行和评估的公开透明度，强化政府购买监督，精准识别政府购买公共服务的风险⑦刘志辉，姜显，常伟.风险矩阵视域下政府购买公共服务风险的实证研究［J］.领导科学，2021（20）：110-114.，从而形成多方参与的协同共治机制。

四、结论与讨论

政府购买公共服务市场化是政府购买政策的价值取向，也是未来政府公共服务购买坚定不移的发展方向。本文从政府购买供给侧、需求侧角度，阐释了当前我国政府购买公共服务难以市场化的内在逻辑和现实困境，政府购买公共服务产品的模糊性、购买制度的模糊性和交易关系的模糊性构成政府购买信息的非标准化，直接影响政府购买公共服务的市场化；不同社会组织距离政府中心距离直接影响项目获取能力，紧密组织依靠于政府购买主体的高度依赖和高度信任具有赢得政府购买的先天优势，独立组织在政府购买中处于相对劣势，往往通过动用“个人关系”获取政府购买，但随意性较大；松散组织介于二者之间；加之政府高权威和思维惯性往往倾向“圈内购买”，造成政府购买公共服务难以市场化。建议通过建立公共服务市场化清单，明晰公共服务边界；完善购买制度体系，强化制度约束；加大培育社会组织，强化功能引导；优化公共服务购买机制，提升竞争购买等举措推进政府购买公共服务市场化。当然，本文对政府购买公共服务研究为一个宏观视角，具体到微观个案可能因项目特点、制度环境、领导个性特征的不同而存在较大差异，还需结合实际进一步探讨。