项目资金管理存在的问题及对策

姚李强／文

近些年，PPP 项目被广泛应用在农业、水利、交通及市政设施等建设上，这种新型模式直接缓解了政府的财政压力，加速了公共基础设施的建设步伐。但是随着PPP 项目数量的日渐增多，由各种因素带来的资金风险也逐渐暴露，为减少因资金不足等问题带来的经营风险，必须加强对PPP项目的资金风险防范。文章从PPP 项目的基本概念出发，从资金筹集、资金运营和回款等角度分析PPP 项目运作中的资金问题，主要从社会资本方出发，有针对性地提出优化建议，如扩充筹融资渠道、加强现金流管理和完善相关制度等，规避资金风险为PPP 项目带来的不确定损失，推动PPP项目运行更合理高效。

PPP 项目涉及诸多利益方，且资金风险始终客观存在，目前，我国整体上并未形成面向资金风险的综合管理体系，多以静态风险防范为主，缺乏动态跟踪管控。文章对有关内容的分析，旨在系统性地应用资金风险管理理论，结合PPP项目资金实务运作中表现的情况，尝试构建一套实用性更强的PPP 项目资金管理体系，发挥其指导和约束作用，不断提高资金管理质量，确保PPP 项目的顺利推进。

PPP 项目基本概念

PPP 项目是Public-Private-Partnership 的简称，泛指政府部门与社会资本方通过建立合作关系，共同开展某一项目的建设工作，确保提供高质量、高水准的公共产品与服务，也被称为公私伙伴关系。总的来看，PPP 项目鼓励社会资本方与政府部门合作，其中，社会资本方掌握大量资源参与建设，与政府方相互合作。

PPP 项目的特征

作为一种新型模式，PPP 项目不仅有效减轻了政府的投资压力，而且通过社会资本方保证了公共产品与服务的质量，它具有三个明显特征。

1. PPP 项目的基本特征

一是目标明确性。每一个PPP 项目在推进时都有明确的目标与功能，即兼顾社会效益性和商业经济性，所有的行动都必须以实现这一目标为基本准则。二是性质特殊性。PPP 项目由政府方和社会资本方共同参与，这是其他项目所没有的，且每个PPP 项目实施时不会出现两个完全相同的项目。三是操作系统性。PPP 项目在操作时必须经过筛选阶段、准备阶段、采购阶段、建设阶段和运营阶段，受到各阶段、各环节的约束，同时由政府方、资本方、银行和咨询机构等相关主体参与，是一个开发与合作共同组成的系统。

2. PPP 项目的本质特征

一是项目周期长。PPP 项目的建设周期从几个月到几年不等，但整个项目从策划到完成的周期可以长达几十年，在《基础设施和公共事业特许经营管理办法》中明确强调，公共基础设施建设类PPP 项目合作周期最长不得超过30年，最短为10 年。二是涉及主体多，直接关联主体包括政府方与社会资本方，间接关联主体包括咨询机构、金融机构、律师事务所和会计师事务所等，其分布在PPP 项目的各个环节上，通过收益联盟和风险联盟等达成合作关系。三是资金量大，一般情况下，PPP 项目都有较高的交易成本，其总额都在1 亿元以上。

3. PPP 项目的属性特征

一是PPP 项目必须是公共产品与服务，建立于政府方和社会资本方平等合作的基础上，如基础设施、市政建设、公共交通、医疗和环境管理等。二是PPP 项目需满足市场化运作条件，但又不能完全交由市场调节。三是PPP 项目运行需有明确的机制限定，如收费机制和价格调整机制等，这关系到公共利益，必须在操作上进行严谨的规定。

了解PPP 项目基本内容与特征后，以下将从项目运作的核心内容，即资金管理出发，对其中存在的问题进行深入的分析。

PPP 项目的发展历程

PPP 项目模式的最早发展可追溯到20 世纪80 年代，按照其发展历程和时间大致可分为三个阶段。

第一阶段：1980—1998 年。不管是城市还是乡村，我国都处于振兴建设的鼎盛时期，需要庞大的资金支持，单靠政府和财政俨然不能满足，财政支出压力骤增。于是，PPP 模式应运而生，其发展核心在于帮扶民间资本，并吸引外资，致力于我国的基础服务与基础设施建设。

第二阶段：1999—2009 年。该阶段，我国加入WTO，基建投资需求骤增，各地方政府为稳定区域内的基础设施建设，保持稳定的资本流入，出台了系列政策和措施，鼓励社会资本方参与公共事业的建设。然而，随着2008 年金融危机的爆发，PPP 模式也受到了剧烈的冲击，自此进入低温模式，地方国资委平台逐渐成为基建项目建设的主导者和开发者。

第三阶段：2010 年至今。此阶段后金融危机时代的影响十分深远，我国经济运行中的弊端日渐显露，地方政府债务压力与日俱增，国资委主导的模式已经无法为公共事业提供稳定的资金支持，于是PPP 项目模式逐渐升温，重新成为基建资金的主要来源，政府方与社会资本方的联系更加密切，同时其相应的运作体系也更加完善，发展驶入快车道。

PPP 项目资金管理存在的问题

筹资管理问题

PPP 项目资金管理中最根本的问题就是资金筹集问题，若该部分工作不到位，不仅会导致项目“无钱可管”，而且会直接影响项目的后续建设与运营。我国PPP 项目的实施经验还有待增强，项目建设方的资金风险意识也不强，导致如下筹资问题。

1.筹资渠道单一化

银行借贷是诸多PPP 项目筹资的首选，贷款速度快且资金来源很稳定，所以很多PPP 项目开展时都会选择这种方式筹资，其中以应收账款质押方式办理较多，当然也选择了发行债券或股票进行融资，但效果不明显。自2018 年去杠杆政策出台后，这种单一的融资渠道直接增加了PPP 项目的筹资风险，导致债务聚集，增加了地方债务风险，也不利于项目的后续开展。

2.预算控制不到位

PPP 项目的支付节点较多，且工程款项金额较大，要求项目负责人必须合理规划资金的运用，把握好付款节奏，这就要求其借助预算管理进行筹划。但是目前普遍存在预算意识不足的问题，认为PPP 项目存在一定的行政干预，在资金筹措等方面可借用政府的名义，因此并未在预算控制上投入过多的精力，预算体制不完全，导致项目负责人无法把控好PPP 项目建设时的工程款项支付节奏，降低了财务工作的质量，最终都会反映在资金问题上。

3.融资风险特殊

一方面，PPP 项目的融资风险存在差异性与连锁性，政府方和社会资本方的立场不同，其主要承担的风险也就不同，如政府方，需要多考虑PPP 项目的合法合规和公共效益等，而社会资本方更多地考虑项目收益，二者对项目建设的目标需求不同，也会反刍到融资环节上。同时，在项目建设时，一方发生风险，会直接影响另一方，项目建成后，社会资本方还扮演着经营、管理和维护等角色，风险周期进一步延长。另一方面，一般情况下要求PPP 项目融资在项目初期完成，而政府回款在初期无法及时到位，固定资产融资也无法在短期内完成，造成项目建设初期（一般是半年内）资金极为短缺。

成本超支风险和资金运营回款问题

PPP 项目除前期建设上的融资问题外，还有后期运营阶段的回款问题，这需要从政府方与社会资本方两个角度进行阐述。

1.成本超支风险

从外部客观环境来看，PPP 项目在筹划建设时，会受市场环境、政策环境等的影响，如若在建设过程中出现了政策变更、市场利率变化等意外因素，会直接造成成本超支，甚至影响施工进度，极易导致资金失控风险，不利于项目整体的财务管理。从内部管理角度来看，PPP 项目的成本可拆分为材料成本、人工成本、设计成本、后续运营维护成本和保养成本等，成本管理事项繁杂，各环节都有可能出现超支风险，如材料失效和人工成本上升等，再加上前端预算工作的缺失，成本超值风险较明显。

2.资金回收风险

从社会资本方角度来看，PPP 项目的资金回收期长，应收账款无法在短期内转换成现金流，即便可通过项目运营逐渐收回，但效率较低、时间较长，影响其后续的发展规划；从政府方角度来看，PPP 项目作为政府付费项目，其应付能力受地方财政支付能力影响较大，可能会对社会资本方带来较大的风险。

3.项目监管乏力，潜在资金漏洞大

一是PPP 项目筹划时或存在权责不明、职责不清的现象，导致部门间推脱责任，项目管理建设的主导作用未发挥，监管乏力；二是项目建设阶段存在监管不严、合同述职不到位的行为。如询价或签证手续不及时、材料价格不能及时确认和项目管理人员频繁变更等，这都会导致监督工作不能顺畅进行，无论是资金监督还是其他监督上，都无法保证其质量。

PPP 项目资金管理问题原因分析

通过对PPP 项目资金管理中存在的问题进行分析，发现这些问题出现的原因主要包括以下方面：

1.资金管理制度不完善

不管是政府方还是社会资本方，并未就PPP 项目特征与需求制定健全的资金管理制度，即便制定了，但没有考虑到各PPP 项目间不同的建设规格和建设需求，制度动态性不足，弹性调整的空间不足，没有对实务中发生的资金管理起到指导和约束作用，间接造成资金管理问题。

2. PPP 项目资金风险意识淡薄，且风险职责划分不到位

PPP 项目的资金风险分析工作不彻底，纵深研究不到位，没有准确识别到各阶段、各环节的资金风险。同时从资金管理主体来看，政府方与社会资本方间未明确资金风险管理的职责，且根据PPP 项目性质来看，各阶段的关联性较强，也很难明确风险界限，或出现风险交叉管理和轮空管理行为，前者浪费管理资源，后者降低管理质量，都损害资金管理效益。

PPP 项目资金管理的解决办法

筹资管理优化

关于PPP 项目资金管理中的筹资优化，也要从政府方与社会资本方双方共同入手：

1.从社会资本方角度来看

第一，积极扩充PPP 项目的融资渠道。PPP 项目资金额巨大，社会资本方必须根据项目实际需求和自身能力情况确定资金方案，保持最优的资本结构，进而确定融资需求，有序拓展融资渠道。单一的银行存款融资方式会造成还款时间集中、还款压力集中，或诱发财务危机。一来需积极探索外部融资渠道，如发行债券、资产打包成证券上市等，比较各种融资方式的成本与效益，选择适合的PPP 项目建设需求；二来需发挥内源融资作用，如留存收益转为新增投资和资本金等，以此分散融资风险。

第二，做好预算控制管理工作。良好的预算管理能够科学预测PPP 项目建设的需求，进而确定合理的筹资方式，鉴于PPP 项目数量逐渐增多，必须从整体上制订预算管理机制，并根据项目个体需求确定预算计划。一是收集PPP 项目数据，确定项目建设所需资金，包括其固定数据（合同约定内容，如建设成本、运营维护成本等）、不确定数据（如隐性成本等），明确资金缺口；二是综合企业情况，预判行情走势，确定融资方案，并预留充分的应急资金，预防突发性偿债和项目追投等情况。

2.从政府方角度来看

第一，加强对PPP 项目建设的可行性论证，包括项目建设的必要性、经济性、风险性和社会性等。从多层次、多角度进行分析，狠抓关键内容、关键环节，必须有科学的理论佐证，如与专业的第三方评估机构合作，预留较长的项目评估期，避免后续建设时因论据不充分被迫搁浅。

第二，重视合作社会资本方的综合实力。除基本的资金实力与建设能力外，企业还要关注合作对象的企业文化和社会责任感等，不能盲目以雄厚的资金作为判断依据，要建立一套系统性的审查机制，设置预警线，形成信息档案库，动态更新合作对象的信息情况，筛选资质，找到最可靠的合作伙伴，同时也保证了政府的公信力，降低政府出现债务风险的概率。

资金运营管理优化

资金的运营管理阶段包括项目建设期的资金运营及经营期的资金回流管理，关于资金的管理也要从政府方与社会资本方双向入手：

1.从政府方角度来看

其必须合理分配风险，积极吸引社会资本方。部分PPP项目的实施难度大，因此，其招投标难度也较大，再加上部分地方政府财政、经济能力较差，PPP 项目风险也就存在很大的不确定性。政府方需要根据PPP 项目的预计收益情况和实施难度，客观确定其风险分配比例，降低社会资本方的财务风险，为PPP 项目的顺利建设实施奠定基础，避免资金安全受到侵害。

2.从社会资本方来看

在资金运营管理上承担着大部分责任，其必须端正资金管理态度，延长资金管理链条，保证资金运维安全，具体优化包括以下两个方面。

一是做好PPP 项目建设的成本管理，挖掘资金应用价值。PPP 项目建设中的成本可划分为固定成本、变动成本及其他成本。其中，固定成本可根据（人员、设备）数量、PPP 项目投资总额度等进行预测；变动成本与其他成本则需要在项目建设过程中动态筹划，使其始终保持在预算阈值范围内。此外，还要加强PPP 项目建设过程中的现场监督管理，其施工现场存在较大的资产价值，要发挥项目监理人员的作用，减少现场的材料偷盗和材料过期等恶意的资产流失行为，控制不必要的资金损失。二是加速资金回笼。PPP项目中存在政府支付款项，但部分地方政府财政状况不佳，也就导致社会资本方存在大量应收账款。对此，企业可采用ABC 分析法进行管理，即将财政情况较差、经济不发达区域的款项列为A 类；情况一般、支付能力一般的区域列为B类；回款能力好、经济发达的区域列为C 类，再根据不同情况设置相应的催收策略，提高回款效率，保证企业有稳定的现金流，降低呆坏账发生的概率。

PPP 项目资金管理其他解决办法

除上述提到的方面外，PPP 项目的资金管理还可从以下方面进行优化。

1.健全的资金管理制度

不管是政府方还是社会资本方都需要健全、完善的资金管理制度进行约束、指导，为资金的健康运维提供保障，如资金收支、票据管理和资金审批权限等，都需要形成严谨、客观的管理规范。同时，除制度的建设外，还要组织各方人员和部门等积极对其进行学习、交流，将理论上的资金管理条文内容传递到业务执行上去，为资金管理提供有效保障。

2.持续提高PPP 项目管理人员的资金风险认知

一是社会资本方需要就PPP 项目建设要求与内容对有关人员开展资金风险培训工作，使其切实体会、理解资金风险管理的重要性，营造良好的风险管理氛围环境。二是根据各部门、各人员的工作性质，细化资金风险内容，分解为人员的具体工作，如项目监理人员要注重安全施工、成本超支及质量等方面带来的资金风险，项目财务人员需要关注资金供应和回收等风险，以此分工合作，不断提高资金的管理质量。

文章主要围绕PPP 项目的资金管理，从其项目建设筹融资，到项目建成、运营期的资金回收管理等进行分析，发现PPP 项目的资金管理还存在融资渠道单一、预算管理不到位、项目建设监管乏力和资金回收困难等问题，结合实务经验和PPP 项目属性，也从以下方面提出优化建议，如拓宽社会资本方的融资渠道、提高其预算管理质量、强调建设过程中的成本管理、加速资金回笼；再如政府方角度出发的项目可行性论证、提高合作资本方的质量等，多角度出发，共同助力资金管理。在PPP 项目资金管理中，虽然政府方与社会资本方都起到一定作用，但从整体来看，社会资本方在其中付出得更多，随着PPP 项目的持续深入发展，政府方与社会资本方对其管理也更加成熟、理性，逐渐形成良好的实施环境，相信在未来的发展中，PPP 项目的资金管理质量会得到进一步提升，最终形成多方共赢的局面。