嵌入视域下基层党建引领社区治理的运行机制分析

2024-05-08徐果李有学

学习论坛 2024年2期

徐果李有学

［摘要］党建引领基层治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。“红色物业”是党的组织体系嵌入和党员个体嵌入的创新载体，是党建和物业的有机结合。研究发现，在党建引领H市Y街道“红色物业”实践样态中，组织体系的嵌入改变了物业企业内部治理结构，使其在党的领导下参与社区治理，同时发挥政治导向的作用；党员个体的嵌入主要着眼于发挥个体的再组织化和服务作用，在实践中全方位实现“红色物业”与党的领导在治理结构上的良性互动。嵌入视域下的党建引领社区治理须从打造“嵌入式”基层党建、形塑“网格式”互动结构、构建“红色”思维、建立“融合式”资源平台等方面持续探索和思考，从而进一步巩固党的执政基础，优化基层治理体系，提高社会治理效能，最终构建共建共治共享的社会治理新格局。

［关键词］嵌入；党建引领；社区治理；红色物业

［中图分类号］D669.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7608（2024）02-0101-07

一、问题的提出

新时代，党和国家把基层治理作为一项政治部署全面展开，并把对基层党组织引领社区治理的认识提升到一个全新高度。2021年7月，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理现代化建设的意见》明确提出一系列加强党建引领的任务，如“坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理的全过程、各方面”“党建引领基层治理机制全面完善”^［1］等。这为我们深入推进党建引领基层治理指明了方向路径，提供了政治保障。

党的二十大报告指出，“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社会治理效能”，“健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”^［2］。社区是社会治理体系中的基本单元，也是落实国家方针政策的“最后一公里”。然而，随着经济的快速发展，在社会剧烈转型情境下，基层社区从封闭走向开放、从熟人社会走向陌生和半陌生社会^［3］，这给基层社区和谐稳定发展带来挑战。党的十八大以来，基层党建通过嵌入实现对社区治理的引领，构建共建共治共享的社区治理新格局，有效促进了基层社区治理体系和治理能力现代化，这也成为学界研究的热点课题。一些地方政府不断创新党建引领的实践载体，把党建嵌入社区网格化治理，激活社区内生型制度，形成以群众路线为制度导向的社区治理机制^［4］。比如，通过楼宇社区建立党群组织、提供社区服务和开展公益慈善事业，提升楼宇社区治理效能^［5］；居民社区党组织的纵向协同职能的社会延展效应，促进了社区有分寸的自律协调机制的出现^［6］。党建引领社区治理的实践载体不断创新，极大丰富了党建引领机制理论研究的实践经验和养料素材。从宏观角度而言，一些研究偏向于从学理分析、学术论证上关注党建引领的政治话语，围绕中央发布的重要文件论证党建引领基层社会治理的重要意涵和实践逻辑^［7］；从中观角度而言，一些学者深入研究基层治理中的“党建+”等一般性机制和机理，如党建引领基层治理现代化^［8］、引领基层治理共同体建设^［9］，以及党建在乡村等基层的嵌入和引领等，总结和归纳了一系列党建引领的治理实践和创新经验，构建了优化路径和发展方向。近年，在中央大力倡导推进国家治理体系和治理能力现代化政策导向下，一些研究开始关注微观视角下党建引领基层治理的具体过程和实践机制，如小区、村民小组等微自治单元，以及物业、企业等其他主体维度的党建引领。由此，进一步研究党建嵌入最基层微自治单元如何发挥引领作用，党的组织体系和党员个体如何嵌入类似网格、物业、村民小组等微自治单元，其运行机制如何确立以及怎样发挥最优效率等，对做好群众服务的“最后一公里”具有重要作用。本文选择“红色物业”这一具有普遍代表性的基层微自治单元作为研究对象，揭示其运行机制和发展进路，对当前党建引领基层治理具有一定的现实意义。

二、嵌入引领：党领导基层治理的一个分析框架

（一）党建领域的嵌入理论运用

“嵌入”的英文原词是“Embeddedness”，在汉语词典中的意思为“把较小的东西卡进较大东西上面的凹处”，清晰地解释了两个物体之间相互耦合的关系。卡尔·波兰尼首先提出“嵌入”这一概念，于1944年在其著作《大转型：我们时代的政治与经济起源》中将“嵌入”带入新经济社会领域，并用其分析经济行为与非经济的社会关系和结构之间的互动关系^［10］。1985年，马克·格兰诺维特在《经济行为与社会结构：嵌入性问题》一文中着重分析了结构性嵌入与关系性嵌入的区别，即结构性嵌入主要是主体之间相互联系的总体性结构，而关系性嵌入主要是互惠预期而发生的双向关系^［11］。近年，随着“嵌入”理论的广泛发展，国内学界也将这一概念引入党建研究等场域。在组织嵌入方面，有的党组织从结构性嵌入着手，实施主体嵌入、制度嵌入和目标嵌入等嵌入机制来实现对基层治理的引领^［12］。在个体嵌入方面，实施党员的再组织化，将其嵌入社区、小区、楼栋，甚至到治理对象身边，最大限度地构建与居民的联系和关联^［13］。因此，党员的嵌入是形成横向、平等、网状式管理服务的关键^［14］。而活动嵌入、人才嵌入、理念嵌入等主观因素的嵌入同样也是实现政治引领的重要方式^［15］。

综上所述，嵌入理论注重的是两个不同主体在共同目标取向下产生互构关系后形成的效果质变。由此，学者们在此理论基础上尝试进行党建引领基层治理的适切性分析，即便研究的角度和方式有所不同，但在运行机制、组织形式、个体功能的整体框架设计下，党建在基层治理的引领优势日趋凸显，这为本文研究框架的确立奠定了基础。需要深入研究的是：一方面，当一个行为主体嵌入另外一个运行体系时，其目标指向是最大限度地产生质变效应，打破层级隔阂，提高系统内部功效，因此，当掌握组织、资源、关系等多重优势的党组织嵌入基层治理体系时，势必激活整个社会治理动力，进而全面带动治理体系的高效运转；另一方面，如果将“红色物业”这一元素纳入基层治理体系，那么党组织纵向下沉的嵌入式引领重构了基层治理的组织架构和组织体系，体现了党建从“唱戏”向“搭台”的转变。基于此，应着重关注过程视角，进一步探讨党建引领基层治理的运行机制。

（二）党建嵌入机制的框架分析

2017年，“红色物业”这一概念首先由湖北省武汉市第十三次党代会提出，其本质是“党建+物业”，即将党建嵌入小区物业公司。这种党建形式的创新，既重构了党组织、社区、小区的多元主体互动关系，也使党建引领基层治理有了新的实践场地和应用场景。换言之，“红色物业”党支部的设立，是基层党组织向社区微治理领域延伸和扩展的又一创新载体和平台。通过健全党建工作体系，充分发挥党组织对物业企业的政治引领作用，促进街道社区党组织、物业企业、业主委员会、业主党支部等主体共同参与到“红色物业”建设及基层社区治理之中，使“红色物业”成为直接联系、服务群众的绿色渠道，真正破解基层治理“最后一公里”难题。

基于现有理论和研究团队调研，党建嵌入引领基层治理，可具化为一种嵌入式引领的分析框架，具体可分为党的组织体系和党员个体在物业公司的嵌入，由此建立“红色物业”运行机制（见图1）。从发挥的效果来看，组织体系的嵌入改变了物业企业内部治理结构，使其在党的领导下参与社区治理，同时发挥政治导向的作用；党员个体的嵌入主要着眼于发挥个体的再组织化和服务作用，在实践中全方位实现“红色物业”与党的领导在治理结构上的良性互动，互构互洽。总体来看，组织体系和党员个体的嵌入，创新了党建引领在基层治理的实践载体，形成了全方位、深层次、多维度的网格化嵌入式引领。

三、党建嵌入基层社区治理的实践形态

H市Y街道位于市中心，总面积1.89平方公里，居民小区90个，其中“三无”（无物管，无主管部门，无人防物防的院落、楼栋）小区82个。由于老旧小区分布广、占地大，老年人群和流动人口集中，各类服务设施陈旧等问题突出。研究团队发现，近年，H市Y街道党工委深化党建引领基层社会治理，围绕“抓党建、强服务、促治理”主线，大力培育红色物管机构，积极探索“红色物业”治理模式。在本案例中，Y街道党工委通过保障社区资源良性循环，加强了社区党组织、小区党支部对业委会和物业公司的领导，形成“街道党工委+社区党组织+物业党支部+楼栋党小组”四级联动格局。在此基础上，Y街道党工委还积极探索红色物业“163”工作模式（“一核引领”，促进“六方联动”，深化“三制筑基”），形成了以街道党工委为核心，小区功能型党支部、小区业主委员会、物业公司、小区监事委员会、社区网格、社会组织六方主体共同参与，建立“社区协商处理”制、“综合治理网格”制、“志愿服务积分”制的基层治理新格局，带来了居民幸福生活的“小美好”。

（一）嵌入形式：依托结构和个体嵌入，以组织动员构建参与网格

1.第一重嵌入：组织体系嵌入

组织形态是组织具体结构的表现形式，组织结构是组织形态展现的内在支撑^［16］。组织体系嵌入的关键是小区党组织的设立，这是党的组织向基层延伸和扩展的载体，而“红色物业”是基层党建和社区物业有机结合的产物。其主要表现在以下几个方面。一是坚持“一核引领”，即强化党建引领核心。探索推进“红色物业”，关键在于以坚持党的领导为核心。Y街道党工委大力建组织抓覆盖，强机制抓统筹，积极打造党群“同心社”，加强团结协作，凝聚工作合力。二是延伸组织触角。Y街道党工委先后与10个驻区单位党组织、5个共建企业党组织成立街道“大工委”，构建区域化“大”党建格局，将组织触角延伸到社会全方位、各层面，最大限度地整合辖区党建资源。三是夯实制度基础。Y街道党工委成立“红色物业”创建办公室，组建由环卫、综治、城市管理等相关科室人员参加的工作专班，召开党建引领物业管理服务“双周”联席会议，制定党建指导员工作规范、问题反馈交办等12项工作制度，保障“红色物业”组织架构顺畅高效运转。

2.第二重嵌入：党员个体嵌入

嵌入式治理既离不开组织结构统筹协同，也离不开党员个体先锋作用。在党员嵌入方面，Y街道党工委以各小区物业为单位，发动98名街道在职党员、372名居民党员、450名“双报到”党员进驻各小区物业，组建“860先锋汇”服务平台，即先后成立党员先锋突击队、宣传队、服务队等8支党员先锋队，每周利用60分钟时间，开展“红周六·先锋行”党员志愿服务、“860先锋汇”沙龙等活动，为居民提供高品质服务，逐步构建起“党员在，服务在；红旗在，岗位在”的“四在治理模式”。

通过以上结构+党员嵌入模式，形成“红色物业”这种有机组合，使基层治理朝向扁平化组织架构发展，在积极推动基层治理组织变革、提高服务效率的同时，最大限度地深入、团结更多群众，动员多元治理主体参与基层治理。在具体实践中，内嵌式的组织形态调整，打破了传统科层体制下的行动壁垒，充分发挥了组织动员的基础性功能，与同处公共空间的社区居民建立全方位联系，将其生活的日常话语无阻碍地传导至党的组织末梢。

（二）嵌入过程：依托红色基因嵌入，以政治引领推进有效决策

在基层治理过程中，面对多元主体的差异化诉求和不同利益取向，需要有中坚稳定的主体力量进行政治引领，以便在聚合大多数共识的情境下，避免引发更深层次的矛盾和冲突，引领社区治理共同体建设。

一是寻觅“红色业主”，组建小区业委会。Y街道党工委充分发挥小区党支部作用，抓好关键人物，提升小区自我管理水平。以楼院功能型党支部为平台，在楼院广泛寻找“雷锋式”热心业主，成立“交互式”业主委员会，对每位业委会成员分工逐一细化。同时，制定“红色物业”议事制度，建立“红色议事厅”，让小区业主主动参与治理，共同商议解决小区内的突出问题。在本案例中，在项目经费有限的情况下，近年，Y街道小区业主委员会积极发挥自身能动性，动员业主出智出力共同参与，对22个老旧小区的基础设施进行集中升级改造，提高了社區居民生活的幸福感和满意度。

二是强化“红色管家”，发挥物业公司作用。Y街道党工委健全“红色物业”组织，挑选精干党员担任“红色管家”，引导物业企业以“单独建、联合建、挂靠建”的方式建立党组织，对物业企业党建、企业项目设立运行和项目服务管理进行规范。同时，物业企业党支部把小区划片分责，由“红色管家”因地制宜进行管理。在抗击新冠疫情期间，Y街道党工委将“红色管家”团队融入小区治理队伍，协助参与疫情防控、文明城市创建等工作，如组织群众核酸检测，以及对小区内墙体小广告、不文明养犬、机动车非机动车乱停乱放等现象进行整治，积极解决小区居民生活环境实际问题。

三是激活“红色细胞”，动员社区网格人员共同参与。Y街道党工委积极优化网格员责任分工，将辖区划分为12个网格，街道人员全部作为网格员下沉，由“红色物业”对其进行责任分工，承包小区楼院，成为小区居民的“贴心人”。网格员负责基础信息采集、宣传教育发动、安全隐患排查、矛盾纠纷调解、政务服务代办等8项服务内容，全天候处理网格内各项大小事务。同时，开展政务服务代办服务，网格员上门采集相关居民信息，为其代办老年证、残疾证等，做好服务群众的“最后一公里”。

（三）嵌入效果：依托红色机制，以服务供给提升居民福祉

近年，在城市治理碎片化、参与主体趋利化的语境下，Y街道党工委领导下的“红色物业”运行机制全方位、深层次发挥着党组织自身的跨界功能，居中协调辖区内多元主体参与各项民生事务。在服务供给的功能导向下，社区居民重拾参与社区治理积极性，共建共治共享的社会治理格局逐步建立。

一是铸牢“红色堡垒”，建强小区党支部。党支部是党的战斗堡垒和组织末梢，是将一线群众意见纳入决策系统的关键所在。Y街道党工委开展“进百家门、聊百家事、解百家忧”党员包联活动，将82个“三无”小区合并成立56个功能型党支部，其街道所有中层干部下沉到小区物业党支部，每名干部分包10名社区党员，联系100户居民，手把手帮建楼院党支部，融入居民并成为居民的好邻居、好朋友。同时，组建“邻里号”民意征集队、“小喇叭”宣传队、“初心使命”讲师队，组织党员定期开展意见征集、政策宣传、学习教育活动。依托“民情气象站”便民服务点、微信公众号等平台，广泛搜集民意，建立民情民意台账，积极开展学习教育活动和各类志愿服务活动。

二是开展“红色监督”，探索成立小区监事会。权力行使需要监督，监督是权力正确行使的根本保证。Y街道党工委推动楼院小区成立监事会，监督业主委员会、物业公司工作运转透明化。制定出台《H街道关于发挥楼院监事会作用的意见》，明确楼院监事会10项责任清单，绘制《履行监督职责流程图》，细化楼院监督工作机制和程序。建立小区“一月一议”工作机制，通过小区“公示墙”、居民微信群等途径，对小区资金使用、问题项目改造进度等全面公示公开。创新“议事+监督”模式，每月以“居民答疑日”形式向居民反馈关心的重点、热点问题进展情况，着力消除“误解”，解除“痛点”。

三是建立“红色联动”，形成服务合力。党组织在结构嵌入的情境下，运用行政资源联动多元力量，提升各主体间的互惠互信，使得居民利益得到充分保障。Y街道党工委统筹、区域化党建联动、多元化力量参与，搭建了“大党建微服务”枢纽平台，建立以Y街道商会为主导的商企联盟，引入第三方公司开办“Y街道商会惠民超市”5家，在小区内建设老年人日间照料中心3家、托幼中心3所。同时，大力挖掘和发现社区能人，建立“居民人才库”，搭建“百姓大舞台”，吸纳辖区内的教育、医疗、家电维修等专业化人才，积极开展志愿服务活动，实现共建力量与业主之间的“互惠共赢”。

四、基层党建引领社区治理的路径启示

H市Y街道“红色物业”的成功实践表明，基层党组织嵌入式引领的行动逻辑拓展了党组织在社区治理中的可行路径，需要在“嵌入式”党建、“网格式”结构、“红色”思维、“融合式”资源平台等方面进行进一步的思考和完善。

（一）打造“嵌入式”基层党建，巩固党的执政基础

Y街道的实践案例表明，“红色物业”是基层党建引领社区治理的载体和平台，是基层党组织和社区物业有机结合的产物。社区物业党支部一定程度上改变了以往物业公司趋利化的运作本质，逐渐转变为由基层党组织和党员个体管理的以为人民服务为目的的社区治理主体，使黨组织的“神经末梢”被真正激活，进一步巩固了党在基层的执政基础。一是基层党组织下沉机制。基层党组织向小区层级的延伸，是党的组织体系、组织架构在纵向层面的扩展。党的组织在物业管理体系中的设立，形成了“街道党工委+社区党组织+物业党支部+楼栋党小组”四级联动的治理模式。“红色物业”党支部向上成为上承街道和社区党组织决策和措施的实施方，向下成为下接小区党员和群众治理的重要主体，由此，围绕“红色物业”党支部而搭建的四级网络党建系统有机运行，提升了基层党组织在群众中的凝聚力，巩固了党的执政之基。二是社区物业党支部人员结构调适。Y街道党工委推行小区党支部与业主委员会、物业公司成员交叉任职制度，是着眼于对物业党支部人员结构的调适，这种方式既增强和提升了党建领导下的小区物业对社区治理工作的参与度和有效度，又实现了党建对物业公司的管理和监督，有力保障了社区居民的切身利益。三是党员个体的再组织化。在社区治理中，党员个体对小区管理、服务的嵌入主要表现为其自身的再组织化，这是党员参与服务、治理的前提基础和条件。党员在社区治理中发挥着多重作用。首先，党员的先锋模范作用代表着党的影响力和号召力在群众身边的话语表现；其次，党员是治理单元下沉、治理层级下移的神经末梢；再次，党员作为分散的个体，应将党的组织体系和治理力量深入融合社区居民日常生活，如党员“双报到、双服务”制度、红色志愿队服务制度等。

（二）形塑“网格式”互动结构，提高服务供给效率

“红色物业”是嵌入视域下将党建延伸至社区物业进而引领社区治理的创新性实践载体，契合了政党基层化引领的政策话语，具有普遍可推广、可复制的解释力。“红色物业”的产生，扩展了党的基层组织在纵向层级和横向场域的覆盖面，在这种“网格式”结构下，纵向层级党的基层化实践延展和横向场域多元治理主体形成交叉式网格互动。在纵向维度上，基层党组织的基层性决定了其组织体系和组织架构的延展程度和嵌入程度，即党组织越向基层的治理层级延展，则党的组织体系、组织架构嵌入基层或社会越深^［17］。在中央倡导的党建引领政策话语下，党建嵌入的层级越低、延展的程度越大，离服务群众“最后一公里”的目标就越近，这成为党建引领基层社会治理的发展趋势。在这一过程中，党的组织架构和治理体系下沉到小区、楼栋等社会治理微单元，党的治理力量、治理层级、治理资源也随之下沉，构建了一种多级党建模式，重构了基层治理体系，提高了社区治理效率，实现了党组织的嵌入式治理。在横向维度上，党建在社会组织、民营企业、物业公司等设立党支部，将党的组织架构横向延展，把多元社会主体纳入党的组织体系，一方面突破科层部门壁垒，减少社会主体反映问题层级；另一方面拓展党建引领应用场景和社会场域覆盖面，从而扩大党建引领社会治理的广度。综上所述，党建引领的纵向下沉和横向延展治理体系，形塑了党建引领基层网格化治理的行动机制，织密了党的组织体系网络，提高了基层社区服务供给效率，与现行城乡基层治理体系相辅相成。这不仅提升了社区居民幸福感、安全感，使社区居民成为最大受益者，也促使网格中的多元社会主体在党建引领下处于互惠互动、利益互嵌的有利情境，进而朝向凝聚共识、共建共享的社会治理格局不断发展。

（三）构建“红色”思维，营造社区和谐氛围

“红色物业”党支部的设立，是党的组织体系下沉与物业公司的有机组合和创新载体，在改变物业公司传统趋利化运营模式的同时，在思想上也将“红色”思维予以嵌入，促使为人民服务成为“红色物业”行动逻辑和运行思维的目标指向。一是红色身份认同。推行小区党支部与物业公司成员交叉任职制度，设置党员示范岗、党员责任区等示范窗口，既增强党员对自身身份的使命感和认同感，积极发挥党员先锋模范带头作用，又增强社区居民对党员干部的信任和支持，更加紧密团结在基层党的组织周围。二是担起红色责任。党的组织体系嵌入意味着“红色物业”要承担起更多为民服务的使命和责任，主动承担社会责任，支持服务性、公益性、互助性社会组织发展，联合社会组织开展关心关爱社会残疾人员、精准扶贫助学、爱心捐赠、照护居家养老等慈善公益活动，在社区内形成互帮互助的和谐氛围。三是繁荣红色文化。红色文化作为一种隐性的文化嵌入，有着强烈的中华民族共同体意识，在党建引领社区治理过程中，其对物业企业内外环境和组织成员价值认同有着潜移默化的影响和指导作用。通过宣传焦裕禄精神、愚公移山精神、中国共产党的历史等内容，带领群众重温红色经典，传承红色基因，培育社区居民志愿精神、公共精神，增强集体意识，拉近党和群众、群众和群众之间的关系，促进社区和谐邻里关系的形成。

（四）建立“融合式”资源平台，激活治理内生动力

在基层社区治理过程中，党组织具有权威领导地位和跨界综合性质，在服务供给功能导向下，能够联动辖区内多元社会主体参与公共事务治理，多维度融合、调度治理资源，提供更加灵活性、精准化的服务。首先，通过街道大工委、大党建等机制，倡导共建、共享、共赢的理念，链接外部资本，引入社区本地企业资金、在外优秀企业资金，不断引导辖区内企业老板、个体户、知名乡友等社会力量融入社区治理。激活社会网络资源，促进社会资源转变为社会资本，投入城市基层治理，以缓解地方财政负担压力、社区人员缺口压力。通过融合辖区资源，有效撬动社会资本，抓住社区阵地亲民化改造、共享空间创建、老旧小区改造、社会组织孵化等契机，进一步发挥“红色物业”更多服务功能，为小区提供健身、医疗、社保、养老等更加全面、周到的服务保障，提高居民的幸福感和满意度。其次，给予社会资本优惠政策，建立参与公共服务的激励回馈机制，从而调动社会力量的积极性，激励他们主动参与社区工作，通过社会资本和组织资源相互取长补短，实现资源互联、资本双促的良性循环。再次，坚持不断推进党建引领创新，推动党建嵌入横向延展，在辖区企业中建立“红色物业”，及时掌握、解决企业运行困难，帮助企业对接工商、卫生、城市管理等部门，全方位、精准化保障企业正常运营，促进社区商业循环经济的良性发展。

五、结论

党建引领基层治理既推动了党在基层的政治建设，巩固了党的执政基础，又兼顾了“红”与“治”的双重绩效，优化了基层治理体系，构建了共建共治共享的新格局。嵌入式引领的机制和效果延展了党建引领社会治理的适用场域和应用场景，拓展了以往“国家—社会”的分析框架，转而向“政党—国家—社会”的三维框架发展，这是中国共产党长期执政以来的经验和探索。本文以“红色物业”这一社会治理中微单元为研究对象，秉持最基层实践案例的研究路径，揭示党建引领基层社会治理的本土性分析范式，将以往基层党建延展至小区这一治理层级和物业这一治理主体，丰富了党建引领的内涵和外延。面向未来，我们要坚持党建嵌入式引领，强化基层社区治理主体赋能，融合、调度治理资源，激发多元主体协同参与治理动能，通过组织在场将党的政治优势转化为实际治理效能，助推基层社区和谐治理效能达成。

此外，我们还要持续探讨、创新党建引领的广度和深度，不仅要从组织体系、组织架构的维度探讨党建嵌入基层治理机制，还要对党建引领的价值生产、价值治理等价值维度进行思考和研究。

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