提升地方财政项目库监管的对策建议——以陕西省为例

●朱智平 郭 超

地方财政项目库是地方财政管理的基础工具，对于发挥财政资金效益，约束财政预算编制、执行具有重要意义。 《中华人民共和国预算法实施条例》要求，各级政府应当加强项目支出管理。 财政部印发的《预算管理一体化规范（试行）》明确提出，项目库管理是预算管理的基础，预算项目是预算管理的基本单元。 为加强财政资金项目支出管理，陕西省已按照财政部有关要求，建立了覆盖省市县三级所有预算支出的项目库管理机制。

一、 陕西省财政项目库建设及监管现状

党的十八大报告提出“加快改革财税体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”。 十八大后，陕西进一步加强了财政资金管理和改革，其中建立财政项目库是加强财政资金管理的重要措施。 党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。 党的二十大报告提出 “健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”。 陕西省财政项目库，自十八大后开始建立， 到二十大逐渐完善，目前已经成为陕西财政管理基础数据库，是陕西财政落实十八大以来财政改革的主要抓手之一。

（一）财政项目库建设历史沿革

陕西省财政项目库建设分为两个阶段，第一阶段是专项资金项目库阶段， 第二阶段是财政云项目库阶段。

1.建设专项资金项目库，加强专项资金管理。 为了落实十八大关于财政改革的要求，建立设立充分、标准科学、规范管理、高效运作的财政专项资金运行机制，进一步提升财政资金在经济发展和社会事业建设中的使用效益，2013 年2 月，《陕西省人民政府关于进一步加强财政专项资金管理和改革的意见》（陕政发〔2013〕4号）出台，对全面实行财政专项资金项目库管理提出明确要求：“全省各级财政所有专项资金都要细化到具体项目，实行项目管理，项目全部纳入‘项目库’，通过‘项目库’编制预算，滚动管理。 ”2013 年5 月，陕西省财政厅启动了 “省级专项资金项目库”建设，对全省各级财政所有专项资金实行项目化管理。 提前一年开展财政专项资金项目面向全社会的征集、研讨、评审工作，通过全省统一的“专项资金项目库”储备项目、编制预算，并对项目开展滚动管理，省市县三级联网、项目数据共享，压实资金主管部门职责， 实行项目谁征集、谁评审、谁负责的责任制度。 省级主管部门负责在项目库中设立省级专项资金和项目征集、 评审、初步确定支持金额及项目跟踪监管，省财政部门负责专项资金预算安排和下达并统一实施项目库系统建设维护，市县负责项目征集和分级审核及上报。 省级财政专项资金项目库于2013 年7月正式上线运行，运行过程中每年都根据工作进展情况和应用反馈情况进行升级和完善。陕西省先行先试建立专项资金项目库的做法，在全国范围内改革创新、率先行动，得到财政部认可。

2.建设基于预算管理一体化要求的财政云项目库。 2020 年4 月份，按照财政部预算管理一体化要求， 陕西省财政厅启动了新一轮项目库建设， 新项目库基于陕西预算管理一体化系统，以财政部规范业务标准和数据标准为基础， 采用“业务规范+技术控制”的方式，通过云系统应用，贯通基础信息、项目申报、项目评审、项目储备、预算编制和执行、核算、决算、绩效监督等核心业务流程，顺向支撑、逆向反馈，实施项目全生命周期管理，从而实现财政业务管理、数据管理、资金管理和项目管理的一体化，优化工作流程，提升工作效能，实现分级管理和数据共享。 陕西财政云项目库于2020 年9 月份上线， 几年来的不断升级完善，为探索财政一体化管理提供了基础保障。

（二）财政项目库现状及监管成就

财政项目库的深入运用，为预算早编细编、评审审核、 公示公开和加快资金执行进度提供了可靠支撑。 项目库系统运行几年来，逐步取得以下进展：

1.项目不入库不安排预算。 未纳入项目库的项目不得纳入预算编制，根据项目编制预算。 针对以往“谋事”与“排钱”割裂，项目预算编制不实不细不准的问题，财政项目库通过软件嵌入标准流程对项目编制申报、审核评审、储备管理、预算编制、资金下达等进行统一规范。 省级主管部门根据实际工作需要，组织所属单位提前一年开展项目的储备谋划，在项目符合必要性、合理性、可行性、经济性、规范性原则下，经过严格审核和评审论证后，在每年10 月底前提交财政部门审核，经财政部门确认后， 纳入预算编制储备项目库。部门单位只能在项目储备库中选取合适项目编制下年度预算。

2.强化绩效规范目标。 系统设置绩效目标申报审核程序，要求所有入库项目必须规范申报项目总体目标、年度目标、产出指标（含数量、质量、时效、成本等指标）、效益指标（含经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响等指标）和满意度指标等绩效指标。 建立绩效目标参考模板，指导部门规范设置绩效目标。建立绩效目标联审监督机制，选取重点项目对其绩效目标进行联审，促进绩效目标设置科学合理符合项目资金实际运行使用情况。

3.项目入库先评审监管机制。 逐步建立了所有项目通过项目库进行申报，所有入库项目必须通过主管部门评审硬约束机制。进一步规范项目评审、论证程序，充分发挥预算评审的作用，强化事前评审，建立部门申报、业务处室对项目合规性审核、评审中心对支出预算额度审核、预算处结合财力统筹安排的相互配合、相互制约的工作机制。

4.建立常态化入库监管审核机制。自2021 年起，为了解决财政项目库项目集中化问题，陕西财政探索建立了财政项目库常态化申报、 评审、储备机制。 做到部门成熟一个项目，财政常态化审核评审储备一个项目， 为提高项目储备质量、服务预算管理做出了突出贡献。

5.建立项目绩效监管长效机制。 每年开展项目绩效自评、重点专项资金绩效评价和重点项目绩效追踪评价。财政部门每年组织所有预算单位开展部门项目支出绩效自评、 财政绩效复核，对专项资金项目， 每年抽取不低于1/3 资金项目开展财政重点绩效评价， 对项目支出中存在的问题，建立台账，督促主管部门及时整改。 重要项目评价报告同时送省委、省政府、人大、政协等单位参阅。

项目库从运行以来，实现了提前一年项目申报和核定支持金额，实现了项目分级上报、项目评审、绩效管理、项目查询和查重、预算下达、指标库对接和分配结果公开等重要功能，实现了网上申报、网上审核、网上批复和网上公开，改变了过去年初没有项目可安排， 或有项目但项目不细不实的问题，为早编细编项目预算、规范资金管理和加快预算执行进度奠定了基础。

二、地方财政项目库监管存在的问题

尽管财政项目库系统有效发挥了财政资金规范管理的技术支撑作用，但实际工作中，项目库还存在一些问题和不足。

（一）财政项目库监管制度依据基础薄弱

财政项目库管理制度不成体系， 主要的运行依据散见于预算编制、 专项资金申报等政府部门文件。2020 年新修订的《预算法实施条例》首次对财政预算资金纳入项目库管理进行了明确规定“项目支出实行项目库管理，并建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制”，项目库监管有了法律法规层面的依据和指引。 受财政预算改革进程不断深入和技术支撑能力不断强化等因素影响，针对项目库监管的相关制度需要进一步完善、整合、 健全， 将项目库的相关制度如预算评审制度、项目支出标准、项目绩效评价、项目动态监管、事后跟踪等进一步拓展完善、有机融合。

（二）系统功能不能满足项目管理要求

目前项目库运行集中在项目申报、 评审和纳入预算编报方面，项目后续资金下达反馈、绩效管理、 项目后期跟踪管理等系统功能不完善、 不健全， 项目管理没有形成闭环监管。 系统对于实现项目评审统筹调用等综合功能欠缺， 相关评审依据、财政数据统筹调用、智能分析、统计评价等功能较弱，对于财政资金项目宏观管理、微观追踪，还不能提供基础数据支持。

（三）尚未建立全面支出标准体系

建立全面的财政支出标准体系是推进项目评审的基础。 目前财政项目库系统中可参考的具体支出标准覆盖面不足， 仅有的一些标准更新不及时，无法满足项目评审要求。在评审审核项目预算时，系统的支持作用发挥不充分，和项目相关的支出标准、 历史数据等评审依据不能在系统中提供参考。

（四）项目储备缺少互通和规划机制

一是财政项目库和省级部门项目储备互联互通不足，信息孤岛情况比较突出，无法在政府部门之间统一，有效实现信息共享及储备。二是财政项目储备长期规划不足。 财政项目库每年按照下一年度预算编制要求申报项目， 各部门在申报下年度预算时， 不能贯彻分年度计划和中期财政规划的观念，仍侧重于年度预算，主要关注年度的项目和资金需求。三是部门项目储备缺少规划。目前财政项目库项目主要集中于下年度预算编制前一段时间，造成短时间大量项目集中于财政部门，项目申报容易出现资料不详细、 部门项目评审程序不严格、引用标准不合适等问题。一些部门组织专项资金项目申报和评审时间较长， 导致不能在预算编制前完成项目评审和储备， 甚至有的专项资金在第二年还在组织项目。

（五）一些项目可执行程度不高

一些专项资金项目， 立项仍沿袭先要钱再安排事的传统做法， 往往是在立项阶段先大致估算项目经费规模，在预算批复后，才开始细化项目预算，完善相关论证，造成项目预算不精准，或者项目无法执行，或者项目资金结余较大，导致公共资金错配，不能实现财政资金效用最大化。

三、进一步提升地方财政项目库监管的建议

为加强财政项目支出管理， 做好项目预算管理和财政项目库建设，结合财政项目库监管要求，提出以下几个方面建议。

（一）加强项目前期谋划监管

财政部门要加强对各业务部门项目储备考核， 督促各业务主管部门切实履行项目申报储备主体责任， 为储备高质量预算项目做好基础性工作。

1.瞄准重点任务做好项目谋划考核。 业务主管部门要按照中央和省委、 省政府确定的工作目标、重点任务，坚持高标准、高起点编制和修订部门项目规划，提升重大储备项目质量，尤其是对近两年预计实施的重大项目， 加强组织策划，做好项目可行性研究、评估论证、资金测算、审核评审等前期工作。 财政部门要加强对项目储备的管理，定期发布信息，实行动态管理，定期通报项目储备情况。

2.精心组织项目申报工作考核。 财政部门要建立项目申报考核机制，细化指标设置，以项目申报考核为手段， 调动业务部门工作积极性，为项目储备打好基础。业务部门要建立健全项目组织申报工作责任制， 建立健全部门内部项目规划、论证、协商、沟通制度，定期督查项目组织申报进展情况。

3.继续推进以项目为抓手的零基预算改革。充分发挥部门项目管理的主体作用，把谋事与做事放在同等重要的地位， 提高项目编制的系统性、前瞻性、科学性、合理性、有效性，分年度编制项目支出预算，加强项目中期规划管理，推进以可执行项目确定部门预算控制数，深入推进零基预算改革。

4.夯实市县项目申报职责。 一是加强市县项目储备。市县业务主管部门根据省级业务主管部门通知要求，提前发布项目申报通知指南，组织具体项目研究谋划、评审论证、入库储备和排序优选，在市县部门项目库储备项目，在本级资金信息公开载体公开项目信息。 二是加强项目审批。 对省级下放具体项目审批权限的专项资金，市县业务主管部门和财政部门按本级审批程序从市县项目库遴选项目，制定具体项目和资金分配方案，通过项目库管理系统向省级备案。 对省级业务主管部门直接审批的专项资金，市县按照省级批复情况执行。 三是加强项目内控管理。 市县和用款单位对承接下放审批权限项目，建立完善内部控制监督机制， 规范项目申报、 审批、实施、检查、绩效管理、考评或验收、信息公示公开等工作。

（二）强化项目分类评审

人员类项目和运转类项目中的公用经费类项目， 按照相关支出标准由系统自动测算生成，不需评审， 由部门审核确定后自动作为储备项目。 其他运转类项目和特定目标类项目，由主管部门进行评审报送财政部门，依次通过财政业务处室审核、绩效管理处室审核和财政评审机构评审后，作为储备项目。

1.夯实部门评审责任。部门组织项目评审，主要评审项目是否符合法律法规要求、是否符合中省及本级重点支持范围、 是否符合项目申报要求、项目名称及分类是否规范、部门预算项目是否与本部门本单位职能匹配、 项目是否属于行业优势项目， 项目附件是否齐全、 项目是否可行、 项目执行期限是否准确、 资金需求是否合理、是否需要进行政府采购、是否涉及资产修缮及维修维护、 项目绩效目标是否与项目内容及项目支出合理匹配等。 涉及资产修缮、维修维护的特定目标类项目， 部门应将涉及资产作为项目立项依据。

2.加强财政业务处室和绩效管理处室审核。财政业务处室对部门评审通过的项目进行审核并出具审核意见，主要审核项目的可行性、必要性、合规性，审核项目资料是否齐全和预算金额、绩效目标的准确性、匹配性、合理性。 绩效管理处室主要审核项目绩效目标的科学性、 合理性、准确性、完整性。

3.强化财政再评审。进一步创新评审理念、方法，提升评审质量。 加强财政评审部门评审职责，进一步完善项目库评审制度、评审标准、评审流程，加强对项目的审核约束。 由财政评审机构对财政业务处室及绩效处审核通过的项目，进行财政再评审， 主要审核项目相关申报材料是否齐全、 项目内容是否与部门职能或申报要求相关联、项目名称及分类是否规范、项目立项依据是否充分、 项目规模及支出标准是否符合规定、经费测算过程是否科学合理、项目金额是否存在超标准或超出实际需要支出、部门评审报告是否具有实质性内容等。

（三）加强项目绩效监管

推行项目全周期绩效监管，所有入库项目实现启动有绩效目标约束、 执行有绩效业绩监控、完成有绩效成果考核、 考核结果有应用闭环管理。 按照“谁使用资金、谁制定目标、谁实现目标”的原则，加强事前、事中和事后绩效管理，提升项目绩效水平。 一是强化项目绩效目标设置、审核，逐一对项目资金绩效目标申报表进行审核，提高绩效目标编制的科学性、合理性、匹配性。 二是执行中对绩效目标实现进度进行监控，强化绩效评价结果运用，在项目结束后及时组织开展绩效自评和重点项目财政再评价。三是省级主管部门加强项目的执行管理，加强项目的推进实施、监督检查，并将项目情况及时反馈财政部门。 对下放审批权限项目，加强跟踪监管、绩效监控和指导培训；对保留审批权限项目，加强项目的入库审核和执行管理。 四是加强对项目的绩效管理，认真组织开展项目绩效跟踪监督，及时发现项目管理中的问题，将评价结果及时反馈财政部门。 五是财政部门要加强绩效结果运用，将项目相关绩效评价结果和部门下一年度预算安排挂钩。

（四）加强项目储备监管

1.项目储备代码追踪监管。 储备项目必须具备项目名称、项目资金来源、项目简介、项目金额、绩效目标、经费测算、实施方案、内部评审报告等前期要素，项目实施进度、实施图片展示、项目实施中效果测评、资金使用情况、采购进度情况、存在问题监控、管理制度等项目执行情况监督要素，以及项目结束后的效果测评、绩效目标实现结果、绩效评价、资金追加、项目结算等项目结果指标。 项目作为储备项目后，自动生成项目代码，项目代码从生成直到项目结束，固定不变，并作为预算编制、预算执行、预算调整调剂、绩效管理、数据查询分析的核心要素，可追溯、可跟踪，及时反映项目的情况。

2.加强储备项目选取监管。 建立项目库硬约束机制，实现待分配项目在细化下达时，必须从储备项目中选取下达； 部门在编制部门预算、专项资金预算、 一般性转移支付预算及追加预算时，必须从项目库储备项目中选取项目。

3.建立健全项目滚动管理及清理机制。 项目逐年滚动管理，经常性项目、延续性项目及当年未安排的预算储备项目， 自动滚入下一年度储备，在以后年度安排项目时优先给予安排。 对于入库两年仍未安排资金的项目、验收或绩效考核不合格的项目、执行中政策发生变化或条件发生变化不需要再安排的项目，清理退出项目库储备项目，不再安排。

（五）加强项目全周期监管

1.探索构建项目全周期监管体系。 以项目信息采集、预警、管理、监控、督导、评价等为核心，通过采集项目精准的数据， 实现项目谋划启动、实施监测、结束考核的全周期监管。 通过系统详细采集项目各个阶段信息素材，建立项目第一手资料数据系统，不断提升项目监管标准化水平。

2.完善项目信息反馈监管。 对于编入部门预算、专项资金预算、一般性转移支付预算的项目，自动按照项目代码匹配项目库储备项目，反馈部门预算批复项目与储备项目的变动情况（预算编制数、预算级次、科目调整情况）。 财政部门在下达预算时，自动按照项目代码匹配项目库储备项目，反馈项目下达情况（下达金额、下达级次、下达文号等）。 预算下达后，预算执行系统自动按照项目代码自动匹配反馈执行情况（执行单位、执行金额、执行进度、执行级次等）。 项目标记“结束”或“终止”时，自动按项目代码匹配反馈至项目库。

3.加强项目数据系统化监管。 对项目进行系统数据管理， 通过数据平台生成实时动态数据，为项目分析提供支撑，使得各级部门在系统中能对项目进行阶段跟踪、预警监测、督查整改，提升项目监管质量。

4.建立项目事中监测事后评价机制。 部门应当建立对项目的动态监测，做好绩效监控和绩效自评，及时发现项目管理中的问题并对发现的问题迅速进行整改。 财政部门要对项目预算管理实施监督， 及时发现和纠正预算执行中出现的问题。 逐步建立项目事后全覆盖绩效评价和财政重点再评价机制，实现项目花钱目标明确、成本合理、效益最优。

5.加强绩效监督机制。 财政部门要加强项目绩效监督，及时掌握项目资金使用和项目落实情况，督促部门在项目实施过程中按照项目规划落实， 及时组织部门绩效自评和财政绩效再评价，逐步实现绩效报告面向公众公开，引导公众对财政项目严格监督。

（六）加强项目支出标准化建设

1.加快编制项目支出定额标准。 财政部门要加强支出标准的统筹规划和调查研究，加快制定通用项目支出标准。 积极发挥业务管理部门行业优势，加快研究制定专用项目支出标准体系。 通过通用项目和专用项目支出标准的不断完善，逐步实现项目支出标准化。 建立支出定额标准动态调整机制，对已制定的项目支出定额标准，要结合经济社会发展、物价水平变动等情况做到及时调整、优化。

2.积极制定项目预算编制规范。 建立预算编制规范， 每一个项目必须明确项目立项依据、实施方案、支出明细测算依据和测算过程、绩效目标、评审报告等内容，清晰反映项目支出具体内容、 支出标准和支出需求， 推进立项依据政策化、项目测算标准化、实施方案科学化、绩效目标数量化， 不断建立健全项目支出预算编制的规范体系。

3.不断强化项目支出预算标准应用。 在项目库中，不断强化支出标准应用，实现支出标准成熟一批，制定一批，嵌入一批，应用一批，规范一批。 把支出标准应用和项目库紧密结合，使得支出标准成为预算编制、项目支出的护城河。 牢固树立“项目标准化编制”的理念，在预算编制、预算评审、绩效管理和信息公开全过程，严格执行项目支出预算标准和编制规范，不断推动预算管理精细化、标准化和规范化。

（七）加强项目库系统建设

1.强化系统对标建设。 按照财政部预算管理一体化规范对项目库的要求，加强项目库业务流程对标、 管理规范对标和系统模块功能对标，将财政部项目库业务规范要求和业务表单要求通过系统有机结合， 强化顶层设计和统筹规划，在财政云系统中促进项目库业务与财政信息化的深度融合，发挥好财政云项目库信息系统功能模块对财政项目库业务的支撑、驱动、引领作用。

2.完善系统功能。 分析总结原有项目库系统和财政云项目库在运行中的经验和不足，在加强对现有系统的运行维护基础上，针对系统出现的不稳定、层级较多、功能实现不全、授权过于复杂、统计分析功能弱化等问题，加大开发力量，加大功能测试力度和范围，并对系统业务流程予以适度优化和简化，以人为本，创新驱动，利用好云平台和大数据，减少人的操作，增强系统自动提醒、分析、反馈的能力。

3.切实实现全生命周期管理。 建立实时、准确、可追踪的数据信息反馈机制，在项目预算编制、预算下达、预算执行、项目完结、绩效评价等各个业务流程中，由相关业务模块向项目库储备项目实时反馈相关要素信息，在项目库中形成项目全生命周期的数据信息闭环，加强项目库管理和统计分析，并为财政决策、项目监管做好服务。