高质量推进预算绩效管理的探索与思考——以江苏省常州市为例

●管 华 李 军 王文俊

《党的二十大报告辅导读本》之《健全现代预算制度》明确指出，构建完善综合统筹、规范透明、约束有力、讲求绩效、持续安全的现代预算制度。自2018 年全面实施预算绩效管理改革以来， 江苏省常州市坚持以高质量推动预算绩效管理为目标， 努力打造预算与绩效两驾马车， 不断优化资金资源配置， 持续提升公共服务质量水平， 为地方经济社会发展提供新的动力动能。

一、规范有序，构建预算绩效管理“三大体系”

常州财政全面做好预算绩效管理改革的各项任务， 统筹谋划， 协调发展， 努力打造符合常州发展实际的预算绩效管理模式。

（一）制度引领，设立绩效管理“操作指南”

1.一张蓝图做好顶层设计。 2020年，常州出台了《关于全面深化预算绩效管理的实施意见》， 并以此为总纲领，在2 年时间相继出台《市级部门预算绩效目标管理暂行办法》《市级项目支出绩效评价管理暂行办法》《市级预算绩效监控管理办法》 等一系列配套文件，逐步构建起与“全方位、全过程、全覆盖”管理要求相匹配的“1+N”制度体系框架。同时，常州市制订了三年行动计划（2020—2022 年）任务清单，从拓展预算绩效管理层次范围、 规范预算绩效管理业务流程、 夯实预算绩效管理基础支撑等三方面出发， 详细制定25 项具体任务， 明确工作目标、责任单位和完成时间。

2.内外双控明确职责分工。 一方面， 构建财政内部各处室的分工协作机制，出台《预算绩效管理内部操作规程》，以绩效为导向，将绩效管理充分融入预算管理全过程，明确绩效处、业务处室、 综合处室在预算绩效管理各环节中的职责和分工，着力解决“怎么做绩效”的问题，在全局逐步形成齐抓共管的绩效管理工作格局。另一方面，推动预算部门落实绩效管理主体责任，出台《加强部门内部预算绩效管理基础工作的通知》，要求各部门进一步加强对预算管理和绩效管理的组织领导，建立上下协调、部门联动、层层落实的工作责任制，健全决策、管理、执行、监督体系，明确内部分工，加强内部协作， 确保预算绩效管理延伸至基层单位和资金使用终端。

（二）重点突出，强化绩效管理“执行系统”

1.把准绩效目标“前道核心”。绩效目标是绩效管理的起点和基础， 其设置的好坏直接关系到绩效评价乃至整体绩效管理工作的质量和效果。 常州财政始终紧抓绩效目标这个“关键第一步”，夯实其在全过程绩效管理中的基础性支撑作用。 提升绩效目标与预算安排的一致性，在绩效目标的编制、审核、批复、公开四个方面实现与预算安排四个同步，增强预算透明度和公众监督力。 探索绩效目标标准化建设， 通过制定统一简洁的部门整体预算绩效目标申报模板和提炼核心产出类指标， 增强绩效目标可操作性。 建立多重审核机制，包括部门初审、财政复审和重点项目专家论证，确保绩效目标的合理性和有效性。 近两年，常州市级累计编报部门整体绩效目标和特定目标类绩效目标超2000 个。 同时， 选取11 个项目开展重点绩效目标专家评审，涵盖民生保障、生态环保、产业扶持、金融基金等多个领域，并随预算草案报人大审议。

2.抓牢绩效评价“后端重点”。 出台《市级项目支出绩效评价管理暂行办法》，在绩效评价环节对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、全面、公正的分析和评判，力求各环节抓住重点、简明高效，将目标导向、问题导向、结果导向贯穿始终。单位自评、部门评价和财政评价三种方式统筹兼顾、各有侧重、相互衔接，根据项目不同特点实施不同的评价管理模式，制定不同的评价体系，提升评价的科学性和针对性。 出台《财政绩效评价业务操作规程》，将财政绩效评价分为前期准备、组织实施、成果验收及应用三个阶段，细化15 条具体流程，明确各阶段的工作重点和注意事项， 通过规范化管理进一步提升财政绩效评价业务的标准化水平。 近两年在多个重点领域开展重点项目绩效评价，包括政府专项、部门整体、补贴政策、政府采购、政府信息化、政府投资基金、资产管理、专项债券、社保基金等九大领域，涉及资金超65 亿元。 重点项目绩效评价报告报四套班子领导， 为优化支出结构和安排下一年度预算提供重要参考。

（三）多元推进，完善绩效管理“支撑体系”

1.建立专业智囊团队。吸引来自不同专业、不同领域的专家学者加入绩效管理专家智库，范围包括宏观政策、会计审计、高校学院、工程造价等多个行业。 充分发挥各类人才资源在绩效管理方面的智力支持作用，积极参与绩效目标评审、重点项目绩效评价评审等各个环节，全面提高预算绩效管理工作质量和专业化水平。 2020 年成立常州市公共绩效评价行业协会；2023 年底会员63 家，包括会计师事务所、税务师事务所、工程造价公司及各类咨询机构。 协会成立以来，相继举办“绩效再认识，管理更绩效”常州市首届预算绩效管理论坛和国内首个由地市级主导实施的绩效主评人培训班，通过各类活动和培训，不断提升第三方机构队伍的专业技能和评价报告的权威水平。

2.强化考核监督力度。 将绩效管理纳入全市高质量发展考核体系， 重点考核预算单位的绩效管理组织架构完整性、职责分工明确性和规章制度健全性，引导部门夯实绩效管理工作基础，同时，对预算绩效管理有创新举措和成果运用的予以加分， 鼓励预算单位将绩效管理与工作实际结合，突破创新。 加强绩效与人大、审计等外部力量的合作，建立多部门共同参与的多维度监督体系，通过工作互动和成果共享，对预算部门进行全面客观公正的评价， 及时发现和解决问题，确保工作效率得到明显提升，政策制度得到有效落实。 充分利用预算管理一体化系统，在绩效目标管理上严把项目入库申请关， 在绩效运行监控上采用“红、黄、绿”三色预警机制，切实提高预算单位绩效目标执行到位水平。 同时，加快案例推动和模板建设，将项目预算、国有资本经营预算、社保基金预算、政府购买服务、政府性基金等不同领域的共性评价体系嵌入预算管理一体化系统， 为全面深化预算绩效管理提供技术支持。

二、开拓创新，探索绩效管理“四大领域”纵深发力

在做好全面预算绩效管理日常工作的同时，常州财政积极探索以绩效管理为中轴， 与具体业务有机结合，在多个领域先行先试，将绩效工作做深做实，努力开创预算绩效管理新格局。

（一）支出进度领域：绩效监控盘活沉淀资金

出台《市级预算绩效监控管理办法》，明确财政部门、预算部门、项目承担单位的职责分工，重点对预算执行情况和绩效目标实现程度开展日常监控和重点监督。 通过预算管理一体化系统实现日常绩效监控全覆盖， 明确并压实项目承担单位日常绩效监控职责。 每年二、三季度开展重点监督，重点关注预算资金拨付到位、预算部门实际支出、预计阶段性产出的完成进度、预计阶段性效益的实现进度等情况，提高绩效监控的针对性和有效性。 加强绩效监控结果应用，严肃预算执行纪律，对偏离绩效目标的支出及时采取纠偏措施，保证党委政府重大战略部署和政策目标如期实现，并将绩效监控结果与当年度预算调整及以后年度预算安排挂钩。 2023 年，常州市重点推进预算执行进度和绩效目标“双监控”，对支出进度偏慢的项目逐个进行剖析， 研究改进方案和具体措施，确保尽早落实；对支出严重不达进度的市级专项资金进行重点绩效跟踪， 全面把握项目年度目标完成可能性，根据分析研判结果，全年收回并盘活沉淀资金超5000 万元。

（二）政府投资领域：事前评估优化资源配置

出台 《市级政府投资项目事前绩效评估实施方案》，运用科学合理评估方法，从项目设立必要性、绩效目标合理性、实施方案可行性、项目经济性、筹资合规性等五个方面出发， 进行客观全面的评估及论证。方案具体细化为20 条评估要点， 使评估工作简洁明确。 方案的出台，进一步优化了政府投资项目预算绩效管理模式，实现了政府投资项目全面预算绩效管理“事前—事中—事后”全过程闭环。 2023 年，常州又出台了《电子政务项目事前绩效评估实施方案》，将绩效管理关口前移，有助于从源头把好电子政务项目质量关。文件明确凡拟实施且使用财政性资金的市级电子政务项目，都将纳入事前绩效评估及论证的范围。 市级预算部门实施本部门电子政务项目的事前绩效评估，市级电子政务项目主管部门牵头对事前绩效评估进行论证，市级财政部门对事前绩效评估项目开展预算审核和财政可承受能力评估。事前绩效评估论证结果作为编制项目预算和纳入年度市级电子政务项目建设计划的重要依据，进一步强化了事前绩效评估结果的刚性运用。

（三）资产管理领域：绩效管理提升资产效能

为加强市级行政事业单位国有资产管理与监督，提高国有资产使用效率，2022 年常州市出台《市级行政事业单位国有资产绩效管理办法》，以财务报表和资产报表为基础，依据规范客观的绩效指标体系，对行政事业单位使用的国有资产进行量化分析、 综合评价和结果运用。国有资产绩效管理以提升资产绩效为目标，以绩效评价为手段，以结果运用为导向，建立了包括资产管理政策、日常管理控制、资产运行效率和管理创新激励等指标的绩效评价体系，实行资产全领域、管理全过程的绩效考核。 将绩效管理的理念融入国有资产管理有效实现了“四个结合”，即资产管理与预算管理结合、资产管理与财务管理结合、实物管理与价值管理结合、保障公共服务与提高资产效益结合。 2023 年，市级财政首次将资产管理领域纳入重点项目绩效评价范围，其中，行政事业单位资产项目1 个，规模11 亿元，高校资产项目1 个，规模34.08 亿元。

（四）支出标准领域：成本效益提高管理质量

成本绩效管理，是基于成本、质量、效益分析比较，将绩效与预算深度融合的资金管理模式，它以成本为出发点，以效果为落脚点，将成本效益分析和通过成本构建的支出标准体系作为有效的管理工具，在同等产出和效益情况下实现成本最小化，全面衡量投入成本，以提升预算安排的科学性和合理性，强化预算约束力，缓解财政收支矛盾，实现资金和资源的优化配置。常州财政积极探索成本定额标准和预算支出标准，持续推动部门业务流程优化，实现以标准促改革、以改革提质效，推动政府治理能力和治理水平现代化。 近两年，先后在轨道交通运营补贴和公交运营补贴方面进行成本规制研究，在行政事业单位物业费用方面进行标准化探索。通过梳理历史纵向数据和同类项目横向数据， 采用定量分析和动态比较等方法，明确成本要素结构，并对各类成本进行核算、对比、分析，厘清政府与市场支出责任边界，评估财政资金安排的合理性， 并作为下一步安排预算的测算基础，提升财政补贴的科学化水平，实现降本增效。

三、继往开来，奋力推动预算绩效管理“四个提升”

当前，经济社会发展形势复杂严峻，财政可持续发展任务较为艰巨。绩效管理要充分发挥其在预算决策和政府治理中的基础性作用，不断提升财政资金的效率、效能和效益。

（一）行稳致远，深化预算绩效管理的理念提升

通过近年来的实践和探索，全面预算绩效管理的宏观体系基本完成， 多主体联动的实施格局基本形成，但“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念还不够牢固，系统性思维还有待加强。一些预算部门“重申请轻管理，重分配轻效益”的问题还没有得到根本改变，成本意识和绩效意识还不强。这些问题会直接影响资金需求的精准度和预算安排的科学性，导致有限的财政资金与公共需求存在错配， 最终导致公共服务效果不理想。绩效管理，既是党政机关开展各项工作的“助推器”，也是管好支出的“紧箍咒”。特别是当前财政收支矛盾愈发突出，预算平衡压力持续加大，党政机关过紧日子的内在要求十分迫切， 要以预算绩效为核心，区分轻重缓急、坚持有保有压，在统筹平衡的基础上安排预算。 要进一步加强绩效管理机制常态化建设， 使各级各部门从根本上认识绩效管理的必要性和紧迫性，从“要我绩效”向“我要绩效”转变。要将绩效方法自觉融入部门决策和具体业务工作中，将理论与实践相结合，有效提高预算资金的管理水平和政策制度的实施效果。

（二）精益求精，促进绩效各环节的效率提升

当前“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系基本已经建成， 但预算绩效实践的深度和广度与预算绩效管理的目标和要求还存在一定差距，针对管理和实践中遇到的薄弱点，必须逐一分析、弥补短板、精益求精。要进一步夯实目标编制、运行监控、重点评价等绩效管理链条中的关键环节， 提升绩效管理的整体水平和效率。 绩效目标是预算绩效管理的起跑线，也是绩效监控和结果应用的基础条件，要牢牢抓住这个直接影响绩效评价质量高低的“牛鼻子”，将绩效指标和工作目标有机结合，全貌反映工作实绩，强化支出责任。要将绩效运行监控作为确保绩效目标如期实现的重要手段， 以问题为导向深入开展部门整体预算绩效监控和重点项目预算绩效监控，通过绩效信息分析，发现问题，及时纠偏，并与预算安排和调整挂钩， 提高绩效监控的针对性和有效性。 要将绩效评价结果作为预算绩效管理工作的落脚点和内生动力，寻找更加科学合理高效的方法，建立资金安排与绩效评价结果相挂钩的分配机制，奖优罚劣，科学合理编制部门预算，持续优化财政支出结构，规范支出管理。

（三）突出重点，加强成本效益分析的能力提升

成本意识和绩效意识关系到资金需求的精准度和预算安排的科学性， 要努力提升有限的财政资金与不断增长的公共需求之间的适配关系， 进一步扩大在公共服务领域的成本绩效管理， 坚持以成本为中心、以效果为目的，达到控制预算、提升产出的目的。 在项目前期根据预期要达到的效果分析测算出要投入的成本，并根据核定的成本进行预算编制。在项目实施阶段进行跟踪监控， 包括成本支出进度监控和绩效目标监控。在项目结束后进行绩效评价，重点关注成本控制水平和绩效目标完成情况， 并通过数据归纳分析，形成不同领域、不同行业的费用支出定额标准，为后期整体规划、资源配置等提供指导意见。 通过加强成本效益分析， 决定预算支出安排次序，核减低效无效支出，提升资金安排精准度。 在前期试点积累经验的基础上， 要进一步扩大成本绩效管理在公共服务领域的应用范围， 通过全面核算投入成本，明确支出标准，进一步降低成本、节约资金，并形成可复制的经验模式予以推广。

（四）多元协同，推动绩效评价报告的质量提升

绩效评价报告是绩效结果运用的关键， 报告质量的高低直接体现在项目描述是否全面完整、 存在问题是否客观公正、意见建议是否实际可行。高质量的评价报告是结果运用的基础， 可以为资金和资源在部门间的合理分配提供更多有参考性、 有建设性的意见建议。 要加强绩效指标体系建设， 构建分行业、分领域核心绩效指标和标准体系，为绩效评价提供科学合理的“标尺”。要加强业务培训和指导，在提升理论水平、专业技能和实践能力的同时，让更多预算主体了解绩效、关注绩效、支持绩效，支持配合做好绩效评价工作。要利用大数据、人工智能等信息化手段，解决项目数据收集不完整、数据分析不到位、针对性问题不强等问题， 提升绩效评价报告的专业性。 要加强第三方机构的跟踪监督，组建由“财政部门+预算部门+第三方机构”构成的联合项目小组，从项目确定至报告完成， 对绩效评价的重点环节着重跟踪监督，及时发现并纠正工作中的问题，同时，邀请绩效专家、 行业专家对评价方案和评价报告进行评审指导，进一步提升报告的质量和水平。