统筹推进全面实施预算绩效管理的进程与展望——以安徽省为例

●孔 粒 杨作华 王 旭

近年来，安徽省财政厅坚决贯彻落实党中央、国务院及省委、省政府关于全面实施预算绩效管理的决策部署，始终将财政绩效作为财政工作的生命线，坚持将绩效理念贯穿预算管理全过程，积极改革创新，强化制度保障，完善管理方式，规范业务流程，在基本建成“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系、实现预算和绩效管理一体化基础上，推动预算绩效管理改革不断扩围提速、提质增效， 更多财政资金流向使用绩效好、人民群众满意度高的领域，有力保障党中央、国务院重大战略部署落地见效。

一、 统筹推进全面预算绩效管理的经验及成效

（一）围绕“一个目标”，高位一体推进，推动形成全省上下合力实施预算绩效管理的工作格局

紧紧围绕安徽省委、省政府提出的“省级层面到2020 年底、市县层面到2022 年底，基本建成全方位、全过程、 全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化” 总体目标，将全面实施预算绩效管理作为省委深化改革任务加以推进。 安徽省政府成立以分管副省长为组长、有关部门负责同志为成员的省预算绩效管理工作领导小组，形成“省委统一领导、政府统筹推动、财政牵头组织、各成员单位协调联动、各地各部门主体落实、各方共同参与”的预算绩效管理工作格局，为全面实施预算绩效管理提供坚强保障。

（二）扭住“两个关键”，完善管理机制， 推动预算绩效管理规范化、标准化

将“机制”和“制度”建设作为推进预算绩效管理改革的两个关键。

1.健全绩效管理工作机制。 建立财政、人大、审计协同推进预算绩效管理工作机制，共享绩效评价、财政监督、 人大审查和审计监督等信息，形成财政、人大、审计合力共抓、衔接有序的工作格局。 安徽省财政厅成立了以主要负责同志为组长的预算绩效管理工作领导小组，完善内部工作规程和协同机制。

2.健全绩效管理制度体系。 坚持“层级配套、功能协调、覆盖到位”原则，建立健全“1 个实施意见+X 个办法+X 个规程+X 个指引”的绩效管理制度体系，推动预算绩效管理工作规范有序开展。 同步构建了内容完整、层次分明、 涵盖685 条共性指标和1.33 万条分行业分领域核心指标的《安徽省省级预算绩效指标库》，夯实预算绩效管理工作基础。

（三）盯紧“三个环节”，构建管理闭环，推动绩效管理全面覆盖、高效运行

将绩效管理深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环。

1.事前突出绩效导向。2019—2023 年，安徽省财政厅每年结合预算编制，对预算金额超过1000万元的30 个左右重大政策和项目开展事前绩效评估，评估结果作为预算安排的重要参考依据；每年全面设置2500 多个项目和140 多个部门整体支出绩效目标，并严格将绩效目标编制作为申请预算的前置条件， 推动绩效目标和指标设置科学合理、细化量化、可比可测。

2.事中严格绩效监控。 严格实施绩效目标实现程度和预算执行进度“双监控”，2019 年监控范围扩大到省级部门预算所有项目，并试点开展部门整体绩效运行监控；2020 年实现部门整体和项目绩效运行监控全覆盖。

3.事后强化绩效评价。 创新绩效评价常态化机制，形成单位自评、部门评价和财政评价多层次评价体系。 在实现绩效自评全覆盖基础上， 每年选择20%左右的重点项目开展部门评价， 选择20%左右的省直部门对其所有自评和部门评价进行抽查复核，并遴选30 个左右项目开展财政重点绩效评价。 在财政重点评价中， 探索形成具有安徽特色的“财政人员+行业专家+第三方技术协作骨干”的绩效评价模式，并建立评价工作方案审核报备和评价结论集中审查机制，形成“两单一表、一报告、一摘要”（即绩效目标完成清单、评价问题清单和评分情况表、评价报告及报告摘要）工作成果。

（四）突出“四个维度”，强化结果应用，推动预算绩效管理不断提质增效

重点从问题整改、预算挂钩、信息公开、工作考核等四个维度，加强绩效管理结果应用，切实发挥预算绩效管理实效。

1.健全绩效结果反馈和问题整改责任制。2019 年以来，每年将事前绩效评估、绩效目标审核、绩效监控、绩效自评和财政重点绩效评价等结果反馈部门并督促整改落实， 对财政评价发现的重大问题提请省政府督查室督办，形成问题反馈、落实整改和提升绩效的良性循环。

2.推动绩效管理结果与预算安排挂钩。 将事前绩效评估、 绩效评价结果等严格与项目预算安排使用和调整政策挂钩。 2019 年以来统筹压减资金15.46 亿元，清理收回资金2.04 亿元，切实推进预算绩效管理取得实效。

3.完善绩效信息公开机制。2019 年以来，省级将5336 个重点项目绩效目标、5754 个项目自评结果和140 多个财政重点绩效评价结果随预决算向社会公开。 自2023 年起，省级基本实现绩效目标和绩效自评结果公开全覆盖。同时，每年随预决算草案向人大报告重点项目绩效目标和重点项目绩效评价报告。 2020 年以来，省级累计向省人大报告重点绩效目标640 个， 累计将152 个财政重点绩效评价报告报省人大审查。

4.建立健全绩效管理工作考核机制。 从2020年开始， 对省直部门和市县预算绩效管理工作开展考核，考核结果已纳入省委综合考核、省政府目标管理绩效考核和高质量发展综合绩效评价，并积极推动市县建立健全绩效管理考核和问责机制。

（五）抓好“五项服务”，寓服务于管理，推动预算绩效管理能力和水平不断提升

通过一系列“省市协同、上下联动”的创新实践，使绩效管理业务信息化、标准化、规范化，让财政、 预算部门和第三方等不同主体清晰掌握各环节应该做什么、怎么做和做成什么样，不断提升预算绩效管理能力。

1.建立全流程信息化。 将全过程绩效管理业务嵌入预算管理一体化系统， 促进绩效管理与预算管理、财务管理、资产管理等实质性融合，实现全省预算绩效管理全流程信息化。

2.建立绩效管理地方标准。 创建预算绩效管理安徽省地方标准， 研究制定绩效管理重点环节标准化范本，编制“制度+规程+指南+模板”的全过程工作手册，为各地各部门提供一套“工具书”。

3.建立常态化培训机制。 邀请省内外预算绩效管理专家线上授课，开展23 期绩效“云培训”，全省各级各部门累计参训15 万人次。

4.建立工作服务交流机制。 搭建省直部门和市县预算绩效管理工作交流群，由专家团队实时在线答复各地各部门的疑问，提供专业服务指导。同时，适时组织专家人员上门为省直部门服务，帮助提高绩效目标编制质量和绩效自评质效。

5.建立第三方机构和专家库。 通过框架协议采购81 家第三方机构， 从中遴选687 名 “主评人”，形成第三方机构及技术协作骨干库，供各级各部门按程序选择使用，并强化执业质量监督，引导第三方为安徽绩效提供智力支持。 从省直主管部门、事业单位、科研院所等遴选各行各业443 名专家，建立绩效管理行业专家库，引智借力提升预算绩效管理水平。

二、 当前全面实施预算绩效管理面临的挑战

2018 年，党中央、国务院对全面实施预算绩效管理作出了部署安排，从目标任务、业务流程、保障措施等全面进行了顶层设计， 全面实施预算绩效管理进入提质增效的重要阶段，但从近几年的实践来看， 对照全面实施预算绩效管理的部署要求，在一些机制、流程和要求上还存在一定改进空间。

（一）巩固提升现有改革成果存在瓶颈

虽然全省预算绩效管理体制机制建设已建立健全，但随着改革深入推进，工作推进的体制机制还要进一步优化提升。

1.财政部门热、预算部门冷的局面尚未发生根本改变。 截至2022 年底，安徽省基本建成“三全”预算绩效管理体系，预算绩效管理各项业务已实现全覆盖， 但仍有部分预算单位主体责任落实还不够到位，存在绩效与业务、绩效与预算“两张皮”情况。 从外部看，普遍认为绩效管理是财政部门的事，主体责任落实还不够到位；从内部看，预算部门普遍认为绩效工作就是财务的事， 业务处室参与度不够。

2.省、市层级热，县(区)层级冷的情况依然存在。 县（区）和乡镇推进预算绩效管理积极性普遍不高，存在布置什么做什么的现象。主要是县（区）财政部门负责预算绩效管理人员少， 预算部门财务人员大多数身兼财务、预算、资产、采购、绩效等数职，而第三方机构少且懂绩效业务的不多，加上县（区）预算项目较多，完成“量”的全覆盖上已经用尽全力，“质”上确实欠缺较多。

（二）配套改革推进难度较大

党的二十大报告指出要 “健全现代预算制度”。 随着全面实施预算绩效管理进入新阶段，巩固提升现有改革成果， 同步推动配套改革成为亟待解决的突出短板。

1.支出标准体系建设等配套改革推进较慢。2022 年，安徽省出台《安徽省全面实施零基预算改革方案》，针对当前支出固化、“钱等项目”等现象， 打破预算安排和资金分配的基数依赖， 按照“项目跟着政策走，资金跟着项目走”原则，推动部门“先谋事、再排钱”，避免资金沉淀浪费。同时，要求健全预算安排与绩效管理等挂钩机制，构建“谁用钱、谁负责，花钱要有效、无效必问责”的资金使用机制，量入为出，把财政资金每一分钱都用在刀刃上、花在紧要处。这些要求对预算绩效管理在每个项目的成本效益分析上、 绩效评价结果的应用上都提出了更高的要求。 但是一些配套改革跟进不足，如支出标准体系建设、成本效益分析、省以下财政体制改革等都尚未全面推开， 导致预算绩效管理无法获取准确的信息， 一定程度上影响了预算绩效管理有效开展。

2.部分领域绩效管理规范尚未出台。 如部门整体支出绩效管理、 下级政府财政综合运行绩效评价、 政府收入绩效管理等尚未出台规范的制度办法， 以及政府性投资基金等一些重点领域绩效管理仅出台整体要求， 对各环节以及评价指标体系等尚不完善，对于基层推进工作造成一定难度。

（三）绩效结果应用难以突破

“花钱必问效，无效必问责”的“最后一公里”尚未完全打通，绩效管理结果与预算安排、政策调整和改进管理挂钩机制需进一步健全。

1.绩效评价质量亟需提高。 预算部门和单位普遍对绩效自评避重就轻、敷衍了事，高分评价现象普遍，且绩效自评报告整体质量不高。目前大部分预算部门绩效评价说成绩多、讲问题少，问题多涉及“支出不均衡”“支出率较低”等，很少涉及决策、管理等深层次问题，预算部门自评报告实用性不强，对加强管理、提升效益参考意义不大。

2.绩效管理结果应用力度需加强。目前绩效自评和部门评价结果应用较少， 且部分单位对财政重点评价中发现的问题整改落实不够到位。 财政绩效评价结果应用停留在发现问题、反馈整改的层面，缺乏跟踪督查、责任追究等刚性约束， 同时预算部门对绩效评价中发现的问题不够重视，未充分将评价结果应用到单位财务、业务管理中，亦未与国家战略、部门职能、资金分配、人事选拔等形成有效联通。

（四）专业人员和机构培育不足

虽然全省各市、县（区）财政部门成立了绩效管理工作机构， 预算部门配置相关人员专项管理，但预算绩效管理人员数量仍显不足、专业技能不够熟练， 不能完全满足新时代预算绩效管理需要。

1.市县（区）预算绩效管理人员还需扩充。受部门整体编制影响，部分市、县（区）绩效管理科室实行合署办公，大部分县（区）因人力问题出现一人多岗现象， 难以完善精进预算绩效管理工作。

2.财政和预算部门绩效管理人员专业技能有待提升。 由于绩效管理涉及生态、产业、民生等各个领域，专业性较强，绩效管理人员专业知识和能力有限，在目标编制和审核、自评和部门评价以及财政重点评价中存在能力不匹配现象。

3.第三方机构力量和人员水平参差不齐。一方面， 由于全面实施预算绩效管理实施时间不长， 第三方机构的建立和培育从时间上来说还要进一步沉淀， 一定程度上造成当前参与绩效管理业务的第三方机构主要以会计师事务所为主，大多数业务人员从事会计审计多年，仍习惯于用财务审计思维来开展绩效管理工作，总体实践能力水平不高，尚不能满足财政绩效评价需求。 另一方面，当前虽已出台了规范第三方机构参与预算绩效管理的办法，但对第三方机构资质规定以及人员资质规定上不够明确具体；加之，预算绩效管理行业协会仅部分地区进行尝试，行业标准和规范、行业自律等均没有统一标准，造成预算绩效管理行业管理薄弱，缺乏行业自律，一定程度上造成第三方机构参差不齐。

三、 统筹推进全面预算绩效管理展望与建议

展望未来，安徽省将认真贯彻落实党的二十大精神， 紧扣绩效与预算深度融合这一主线，持续探索创新， 推进预算绩效管理改革走深走实，充分发挥绩效信息在预算决策和政府治理中的基础性作用，推动绩效管理不断扩围提质增效。

（一）找准打破现有瓶颈的新入口

从“以政领财、以财辅政”的高度深入推进预算绩效管理， 各级绩效主管部门要进一步结合国家治理体系和治理能力现代化建设要求，突出宣传预算绩效管理在促进政府部门提高公共服务供给效率方面的重要作用，形成强化绩效管理的浓厚氛围。

1.注重利用各类新闻媒体、政府网络平台等，多种手段加大宣传力度。 将全省各市县开展绩效评价的制度创新、特色做法、经验启示、成果成效进行宣传推广，扩大社会影响，让“绩效为先”的理念入脑入心入工作。 采取育学于会、会学两参的形式，在市县级工作会议、调度会议、各项业务工作会议中不断深化预算部门领导层和管理层绩效理念，增强部门单位的主体责任意识。

2.建立高效协同机制。 推动预算部门内部设立跨科室预算绩效管理小组，合作开展绩效目标编制、预算编制、绩效监控和绩效评价工作；加强财政部门内部业务科室和预算绩效管理科室的分工协作，由预算绩效管理科室牵头统筹，调动业务科室积极性，让干项目、懂项目的人更多参与预算绩效管理。

（二）找准推进配套改革的新路径

坚持以人民为中心， 更加强调成本效益，不断提升财政资源配置效率和财政资金使用效益。

1.开展成本预算绩效管理。 按照零基预算和省以下财政体制改革要求，结合支出标准体系建设，试点选择部分市、县（区）基础设施建设、公共服务等领域， 先行探索成本预算绩效管理改革。通过开展成本效益分析、 完善预算支出标准、实施成本管控等措施，更好服务财政预算管理中心工作，并推动部门在项目执行中更好树立成本管理理念。

2.推动财政重点评价提质增效。 进一步探索完善部门和单位整体支出、政府投资基金、政府专项债券、政府和社会资本合作、国有资本资产使用等绩效评价。 推进财政重点绩效评价结果共享机制，作为完善政策、安排预算、改进管理的重要依据，相关转移支付项目为省与市县事权和支出责任划分提供参考。 结合财政事权与支出责任划分改革等，总结各地试点经验，建立健全对下级政府财政运行综合绩效评价体系，推动评价结果与转移支付分配挂钩。

（三）找准绩效结果应用的新动力

结果运用是绩效管理的最终环节， 也是最重要的环节，必须要有“刀刃向内”的改革勇气，真正将结果运用与政策调整、资金分配等实质挂钩。

1.健全以绩效为导向的预算分配体系。 对资金使用违规、挪用资金的，要及时追缴收回；对资金使用无效、低效的，要削减或取消后续资金；对绩效目标偏移、实现度低的，及时调整政策支持方向和统筹压减预算。 推进财政内部绩效评价结果共享机制，及时与财政支出管理机构分享项目评价结论，作为向部门和单位下达预算控制数时调整项目资金的依据； 健全绩效评价通报机制，在一定范围内对评价结论予以通报，促使预算部门保质保量完成绩效评价工作；不断完善预算绩效管理领导职责和问责机制，对预算绩效管理工作开展不力、财政资金配置和绩效执行未能达到预期部门、市（县、区）实行绩效问责，强化绩效考核结果应用。

2.将绩效评价作为财会监督的重要举措，加大监督问责力度。 加强与人大监督、纪检监督、审计监督等工作协同，协同推进财政、审计联动机制落地见效，推进绩效管理工作与人大、纪检监察等监督机关信息共享、协同联动，对资金绩效低下、严重违规违纪的单位和责任人员严肃追责问责，真正形成“花钱必问效、无效必问责”的强大威慑。

3.积极提升绩效信息透明度。 更加侧重财政预算管理实绩和资金使用总体效果， 以部门和单位绩效目标、绩效自评结果全覆盖，推动绩效管理质量不断提升。

（四）找准人员和机构培育的新方法

坚持人才内部培养与外部智力引进并举，全面加强绩效管理人才队伍建设， 做好第三方资源管理，充分发挥各领域人才优势，为全面实施预算绩效管理改革提供智力支撑。

1.加强基层绩效管理队伍建设。 通过挂职交流、学习考察、联合培养等方式，培育一批懂绩效、财务、管理以及行业知识的综合性绩效管理人才；探索实行“科室负责制”，安排支出科室和预算部门“一对一”业务指导，双向提升绩效管理队伍业务能力。

2.加强第三方资源管理。积极建立绩效评价专家库和第三方机构技术协作骨干库， 引入高等院校、科研机构等第三方机构参与绩效管理，通过引智借力，建强绩效人才队伍；用好预算绩效评价第三方机构信用管理平台， 开展第三方机构绩效评估评价报告质量抽审，强化行业自律，对入库机构进行业务指导、培训和考评，提升第三方机构能力。

3.加强预算绩效培训。 强化培训内容，定期收集市、县（区）绩效管理培训需求，围绕需求制定针对性强、业务需求贴合紧密的培训计划；创新培训形式，加强实操性培训，采取“以战带训”“以审带培”等方式，提升一线人员绩效评价能力和水平；拓展培训范围，将预算部门业务人员、领导纳入绩效管理培训对象范围， 进一步增强预算部门整体绩效意识。