人大监督国有资产管理情况工作机制研究

2024-05-01蔡红英刘冰熙

财政监督 2024年6期

●蔡红英刘冰熙

2017 年，中共中央下发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（下文简称《意见》），明确指出：“建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度……是党和国家加强国有资产管理和治理的重要基础工作，符合宪法和法律有关规定”“全国人大常委会……听取和审议国务院关于国有资产管理情况报告工作，要与预算决算审查监督紧密衔接，特别是要与对国有资本经营预算决算、部门预算决算审查监督相结合，条件具备时与对政府综合财务报告监督工作相结合”“县级以上地方要根据本地实际情况，建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度”。根据《意见》的要求，除各级政府必须建立向人大常委会报告国资管理情况外，人大国资监督如何具体做到“三结合一报告”制度，值得我们认真研究。

一、人大监督国有资产管理情况的逻辑起点

《中华人民共和国宪法（1982年）》第六条、第七条、第九条、第十条明确规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”“国营经济是社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量”“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有”“城市的土地属于国家所有”。因此，国有资产是指国家所拥有的一切财产权利和资源的总和。企业国有资产、金融企业国有资产，是社会主义公有制的物质基础；行政事业性国有资产、自然资源国有资产是全民的共同财产。企业国有资产、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、自然资源国有资产是国家为加强监督管理而进行的一种分类。人民代表大会代表人民委托政府行使各类国有资产所有权，同时各级人民代表大会及其常务委员会依据宪法和法律规定，对直接支配和管理国有资产的各级政府机关进行监督，确保人民的国有资产保值增值，是中国特色社会主义制度的应有之义。

不过，在中央出台《意见》之前，各类国有资产主要由政府相应机关进行管理，人民代表大会则没有明确的监督管理办法。计划经济时期，企业国有资产是作为政府的“附属物”（1995，刘世锦）进行管理的。改革开放以来，我国围绕扩大国有企业经营自主权和激发国有企业活力不断进行探索。 1978 年，对国有企业实施财政拨款改贷款；1983—1986 年，对国有企业实行 “利改税”；1987—1993 年，推行“承包制、股份制”；2003—2013 年，成立国资委实行政事分开，对国有企业的监管由“管企业”向“管资产”过渡；2013 年，开启了对国有企业实行“管资本”为主的全面改革。通过这一简短的回顾，我们不难发现，我国对国有企业管理的方式经历了管企业、管资产、管资本三个阶段。尽管第二阶段讲的是管资产，但也是强调政府管企业所采取的方式，并未涉及作为人民代表大会及其常务委员会应如何监督国有资产管理情况。行政事业性国有资产管理方面，财政部曾在2006年颁发《行政单位国有资产管理暂行办法》《事业单位国有资产管理暂行办法》。 2021 年，国务院出台《行政事业性国有资产管理条例》，规定了行政事业性国有资产属于国家所有，实行政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配的管理体制。自然资源国有资产管理，除国家出台的相关法律，如《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国土地管理法》外，到目前为止，尚无专门的自然资源资产管理法律法规，人民代表大会因此也缺乏监督的基础资料。

二、人大开展国有资产管理情况监督面临的问题

虽然党中央要求建立国务院向人大报告国有资产管理情况制度，但四类国有资产报告和监督的法律基础和工作基础还比较薄弱，在企业（含金融企业）国有资产和自然资源国有资产方面尤为如此。

（一）人大开展国有资产实质性监督的共识有待进一步达成

多年来，无论是各级人大、各级政府，还是普通民众，普遍认为国有资产由政府管理，政府应向人大及其常务委员会报告人民共同资产的管理情况则有所忽视。《意见》下发后，全国人民代表大会常务委员会颁布了《关于加强国有资产管理情况监督的决定》，地方各级人大也相应作出决定或颁布条例，但大多照搬中央的文件精神，缺乏实质性的手段和措施，各级监管国有资产的政府机关和国有企业本身对人大监督国有资产管理情况的认识不够充分，各自的职责边界也不是十分清晰，亟待地方各级人大及其常务委员会、地方各级政府及国资监管部门，包括各级国有企业等对开展国有资产实质性监督达成共识。

（二）相关人大监督国有资产的法律有待健全

目前，人大监督国有资产相关的法律有《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等，这些法律中要么没有明确人大监督国有资产管理情况的条文，要么没有人大如何监督国有资产管理情况的做法和要求。其他都是国务院和国资委、财政部门出台的条例、令，如《企业国有资产监督管理暂行条例》《行政事业性国有资产管理条例》等，尤其是对金融企业资产管理、自然资源资产管理都缺乏专门的法律依据。

（三）人大开展实质性国资监督的基础还比较薄弱

第一，政府国有资产管理监管体制不顺。当前，除行政事业性国有资产比较明确由财政部门监管外，企业国有资产、自然资源国有资产都存在多头监管情况。财政作为汇报国有资产管理情况的综合部门，只能将国资委监管的企业情况、宣传部门监管的企业情况，以及由自然资源部门汇总的多个部门资产情况作一简单汇总；第二，由于国有企业不断在合并重组，行政事业性资产根据账面价值估值，自然资源资产计价困难等原因，国有资产家底并不是十分清楚；第三，家底不清，国有资产信息公开、透明程度不够，造成财经委、预工委工作人员以及专家学者开展国资监管研究方面的困难；第四，国资分类监管、分类定责、分类考核制度不健全，监管不得力。由于政府的监管信息不完整、不全面、不到位，人大在国资管理情况监督方面困难重重。

（四）人大监督国有资产管理情况的方式还比较单一

目前，人大监督国有资产管理情况主要是以听取政府各部门报告的形式，尚未根据不同类别国有资产管理特点建立人大监督国有资产管理情况的指标体系，实行差异化监督，日常监督机制有待完善。

（五）人大国资监督尚未充分结合预算审查监督

预算审查监督是人大开展对政府经济工作监督的重要法律手段。国有资产管理情况从多方面在“四本预算”中会有所体现。因此，加强对一般公共预算中的非税收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入开展深入细致的审查监督，是对国有资产管理情况监督的重要手段。如国有资产（资源）使用收益、土地出让金收益、国有资本经营收入等指标，都能反映四类国有资产的管理情况。但是当前如何结合预算审查监督进行国资监督办法尚不多。

（六）人大监督国资能力、监督刚性有待加强

一是受人大财经委、预工委编制所限，对于国有资产管理情况这样复杂有难度的问题的监督，显得有些力不从心；二是缺乏对多元国有资产管理主体监督的经验，需要加大相关知识储备，借助社会力量。

三、人大监督国有资产管理情况现状分析——以湖北为例

自2017 年党中央下发《意见》以来，湖北省委于2018 年10 月印发了《关于加强人大国有资产监督和预算审查监督职能的实施意见》。省人大机关党组于2018年12 月通过了《关于贯彻落实中共中央和湖北省委关于加强人大国有资产监督工作的实施方案》。省人大财经委、预工委，湖北省国资委分别就省内外当前各类国有资产管理情况开展了调研，并按照全国人大常委会贯彻落实《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》五年规划（2018—2022）要求，于2017—2021 年分类听取了省政府及其相关部门关于企业国有资产、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、自然资源国有资产专项报告，以及年度综合情况报告。虽然开展了程序性的监督工作，摸清了各类国有资产的家底，但是在开展这项工作的五年中，也发现和遇到了各种各样的问题，人大监督国有资产管理情况的长效机制还有待进一步探索和建立。

（一）省属企业国有资产管理方面

1.省属企业国有资产管理体制有待进一步明晰。2008 年颁布的《中华人民共和国企业国有资产法》从立法上明确了国资委的出资人地位。《中华人民共和国企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》也从法律上明确了企业国有资产分级管理的原则。但是，各级国资委并不是国有资产的唯一监管主体。在现有国资监管体系内，行政事业单位及其下属企业的国有资产、金融企业的国有资产、中央文化企业的国有资产由对应的各级财政部门进行监管。由此，也基本形成了“国资委体系”“财政部体系”的二元监管主体体系。从省人大财经委调研以及省国资委汇报的情况可知：湖北省开展三年国资企业改革行动之前，全省省属企业33 户，省政府授权国资委履行出资人职责的企业有19 户，省委宣传部监管9 户，省财政厅监管5 户。经过三年改革，目前已按职责分类，整合为10 户。省属金融、文化企业具体监管办法尚未出台，相关主管部门权责边界尚未完全明晰，当前企业国有资产管理体制依然是国资委、财政厅、宣传部“三龙”治水的格局，企业国有资产管理体制有待进一步优化。

2.省属国有企业整体发展质效不高。从省属国有企业规模和收益看，截至2022 年末，湖北省省属企业资产总额1.65 万亿元、负债总额1.15 万亿元①。从财政贡献度看，2021 年，省级国有资本经营预算支出9.71 亿元，调入一般公共预算仅1.4 亿元。从整理的十个省份当年国有资本经营预算支出决算表看，湖北省属国有企业对一般公共预算的贡献度，无论是与发达省份相比，还是与中部六省的其他省份相比，都是最少的，且差距较大。2022 年，湖北省省属国有企业调入一般公共预算的支出为5.11 亿元，远不及上海、浙江、广东等发达省份，与周边地区相比也偏低。从财政贡献度看，2021 年，省级国有资本经营预算收入仅为4.68 亿元，占资产总额的比重不足0.03%，调入一般公共预算仅1.4 亿元。无论是与发达省份相比，还是与中部六省的其他省份相比，都是最少的，且差距较大。如与周边安徽、湖南相比，分别少调入8.6 亿元和17 亿元。2022 年十省国有资本经营支出预算中调出资金也补列在下页表1 中，湖北省2022 年国有资本经营预算调出资金为5.08 亿元。

从资产证券化水平看，截至2021 年末，湖北省国有控股上市公司共计20 家，其中省属国有控股上市公司仅有7 家，与发达地区相比有一定差距（上海国资控股上市公司87 家、山东国资控股上市公司45 家、深圳国资控股上市公司34 家）。同时，上市公司市值规模不大、资本市场关注度不高、投资吸引力不强等问题也较为突出。

3.省属企业层级过多、产权结构复杂、功能定位不明、损益边界难以确定。根据调研的情况来看，即使是经过以主业为主的企业资产重组后，依然存在企业层级过多、产权结构复杂的问题。有的集团下属企业层级高达6级、7 级，甚至包括有小微企业。有的既有全资子公司，也有非全资子公司，在财务上实行合并报表处理。但哪些不实行合并报表处理，哪些实行合并报表处理，是什么原因，以及对于一些呆账、坏账的处理等难以清晰界定，从而造成损益边界难以确定。如某大型国有企业2021年一年注销公司就有9 个，新增合并37 个；计提坏账损失涉及17 家企业，金额高达1.7 亿元。

4.国资委监督管理国有资产情况质效不高。国资委对国有企业的监管一般只针对一级企业，二级企业、三级企业等基本不监管，而一级企业如何监管二级企业、三级企业则情况不明。从与国资委相关职能处室座谈的情况看，国资委一般只考核一级企业的经济职能、社会职能，并不具体到二级企业、三级企业，也就是说，国资委监管的只是一级企业的综合指标，这样国有资产就存在从下级企业流失的风险。如果说国资企业监管从管企业到管资产到管资本的改革，是为了简政放权，那么资本就是逐利的。资本的盈利情况应该成为国资监管的重要指标。如果是因为公益企业不盈利，那就要能回答执行了国家的什么政策，承担的是什么样的公共职能，为什么不能盈利。

5.相关国有资产信息公开程度不够。本文通过对4 个发达省份和中部六省的国资监管信息公开情况进行比较分析，发现湖北省国资委信息公开情况与发达省份相比还有一定差距。一是从省属国有企业总体经营状况公开情况看，上海市数据最全面，有图有表，并能够精确至各企业；安徽省对省属国企的主要财务指标、国有资产保值增值情况、履行企业社会责任报告等方面都作出了归纳整理，清晰明了，有图有表，并能够精确至各企业；湖北省虽有相关统计数据，但数据指标较少且相对简短。二是从省属各国企的信息披露情况看，上海市、广东省、安徽省能够直接从国资委官网链接至各企业官网的信息公开专栏，即可迅速查阅各省属国企的基本情况、财报及社会责任报告等有效信息。而湖北省仅能够从省国资委官网链接至各国企的官网首页，而非各国企官网的信息公开专栏，有的还需离开省国资委官网，较为不便。三是从考核与薪酬信息公开情况看，上海市、浙江省、江苏省、广东省、安徽省设置“经营业绩考核”专栏对业绩考核结果及薪酬情况进行公示；湖北省能在省国资委网站中找到相对较全的有关信息披露，但不是十分便捷。

（二）行政事业性国有资产管理方面

2021 年，国务院颁布的《行政事业性国有资产管理条例》明确指出：“行政事业性国有资产属于国家所有，实行政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配的管理体制。 ”并提出资产节约集约配置、资产共享共用及调剂、资产管理与预算管理相结合等新要求。当前行政事业性国有资产管理中存在如下方面的问题：

1.资产价值计量方式不健全。行政事业性国有资产主要是财政预算资金或者财政调拨所形成，因此管理主要采取台账方式进行购置登记，使用、报废处理，资产价值一般按账面价值汇总，因而货币方式反映的资产价值既有可能被低估，如房产一类的资产；也有可能被高估，如电子产品之类的资产。IMF 政府统计指南中，对政府资产负债的价值计量基本采用三种方式计价，市场上可观察到的价值、从积累和重新估值交易中得到的价值（如重置价值）和未来收益的现值。对应的就是市场价值、重置价值、现值。

2.行政事业性资产的利用效率有待提高。首先，公共资产配置与预算管理结合不够紧密，存在超标准配置现象。同时，由于行政事业性国有资产管理信息缺乏共享共用机制，资产使用效率较低。其次，一定程度上存在着违规处置国有资产、违规出租出借国有资产现象，资产处置的公开化、透明化不够。再次，在机构发生分立、合并、改制、撤销、隶属关系改变等情形时，未进行相应的资产清查和评估，造成国有资产权属不明。

（三）自然资源资产管理方面

1.自然资源资产管理体制有待进一步厘清和完善。发达国家一般通过立法规定资源的占用、使用、收益和处分权利，并建立相应的自然资源产权制度。我国正在探索全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，中办国办下发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，明确提出，针对全民所有的土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园等8 类自然资源资产（含自然生态空间）开展所有权委托代理试点。目前，湖北省基本建立了一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责的自然资源资产管理体制。自然资源管理部门负责“统一行使全民所有自然资源所有者职责，统一行使所有国土空间管制和生态保护修复职责”。水利部门负责全省水资源统一监督管理。发改、农业农村、生态环境、审计、统计等部门根据职责负责相应各项工作。省级层面，省林业局归属省自然资源厅管理，负责森林、草原、湿地资源开发利用监管，以及自然保护地和国家公园管理。自然资源管理体制还是处于各级政府对各类自然资源国有资产摸家底的阶段，改革由自然资源部门牵头。

2.自然资源价值认定比较困难。 2021 年，为指导和规范我国自然资源价格评估的基本理念与定位、技术方法与程序，明确执业准则、科学显化自然资源资产价值，服务于自然资源的市场配置与合理开发利用，自然资源部制定了《自然资源价格评估通则》，其主要目的是对在市场条件下形成的自然资源权利价格进行定价，是自然资源经济价值在市场中的货币化体现。适用于土地、矿产、海域、无居民海岛等自然资源的价格评估，以及涉及森林、草原、湿地、海洋等自然资源的生态保护补偿和生态环境损害赔偿评估。文件中还对自然资源生态价值进行了定义，意为人类直接或间接从生态系统中获得的效用或服务的货币化体现。由于生态系统价值涉及服务惠益的货币化，涉及主观价值判断，从而对自然资源价值认定带来一定困难。

四、关于人大对国有资产管理情况的监督做到“三结合一报告”的建议

（一）人大应监督政府尽快完善国有资产管理体制

人大监督国有资产管理情况，首先要理顺政府监督国有资产管理体制，这需要人大大力推动，省委省政府大力支持。管理体制不顺，向人大汇报的国有资产管理情况就不可能清晰明了。

（二）人大应监督政府及其国资监管部门重大信息是否公开

重点要监督各类国资管理主管部门是否建立健全国资重大信息公开制度，是否依法依规设立信息公开平台，实现人大、政府、部门、企业的互联互通。

（三）分类构建人大监督国有资产管理情况指标体系

为了对不同类型国有资产管理情况开展有针对性的监督，需要对各类国有资产的功能定位加以研究，构建人大监督国有资产管理情况的指标体系。这些指标体系既要在政府国资监管的基础之上，又要有所区别。

1.关于企业国有资产。首先按照2015 年《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》精神，对现有国有企业按照商业类和公益类确定监督指标。人大监督国有资产管理情况，因此对商业类国有企业重点监督其国有资产保值增值情况、净利润上缴情况；公益类国有企业则重点监督其成本控制情况和公共服务保障情况，是否实现经济效益和社会效益的有机结合。

2.关于金融企业国有资产。应重点监督政府履行国有金融资本出资人职责情况；将防范国有金融资本流失和金融风险作为监督的重点。

3.关于行政事业性国有资产。考察政府及其行政事业单位是否节约高效履职，其增强基本公共服务的可及性和公平性等情况。

4.关于自然资源资产。要考察其支持经济社会发展和改善生态环境质量情况；自然资源合理利用和其有效保护的关系。

（四）基于资产管理与预算管理相结合视角开展监督

资产管理和预算管理两者互为前提和基础。无论是企业国有资产（含金融），还是行政事业性国有资产、自然资源国有资产，在预算管理中都会有所体现。

1.企业国有资产效益在“四本预算”中的体现。一般公共预算和国有资本经营预算都有国有资本经营收入科目（10306）。一般来说，反映在一般公共预算非税收入中的国有资本经营收入是国有企业对一般公共预算的纯贡献，以此来衡量企业国有资产的收益率比较科学。国有资本经营预算中的收入则主要是以解决历史遗留问题及改革成本支出、国有企业资本金注入、国有企业政策性补贴等形式返还给企业。

2.行政事业性国有资产管理在预算中的体现。行政事业性国有资产在预算中的体现主要表现在：一方面，财政预算是事业资产形成的主渠道，事业单位国有资产日常维持运转以及价值补偿主要依靠预算安排来实现。预算安排是否合理，决定着事业资产配置的公平与否以及事业单位资源的利用效率。另一方面，资产存量是核定单位预算的重要基础，资产管理水平直接影响着预算资金分配的科学性和有效性。只有在准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上，才能结合事业单位履行职能的需要，科学编制和核定事业单位有关资产的各项预算。

3.自然资源国有资产管理在预算管理中的体现。在一般公共预算非税收入中，有一项重要的指标就是国有资产（资源）有偿使用收入，如场域使用金收入、场地和矿区使用费收入、非经营性国有资产收入（行政单位国有资产出租、出借收入，事业单位国有资产处置收入、出借收入等），还包括矿产资源专项收入、排污权出让收入、水资源收入等。特别是政府性基金预算中的国有土地出让收入，能反映国有资产管理的情况。

五、人大监督国有资产管理情况的工作机制构建

（一）深化国有资产管理情况监督与预算审查监督相结合

加强国有资本经营预算审查监督与人大国有资产管理情况监督有效衔接。一是逐步完善国有资本收益收取机制。针对不同功能分类、不同行业的国有企业，合理设定上缴比例。逐步建立市场化国有企业利润分配机制。加快做大国有资本经营预算收支规模。二是加强国有资本经营收益的预算统筹。逐步解决预算收支在预算单位内部循环的现象。三是进一步完善国有资本经营预算编制工作机制。建立财政部门和国资监管机构之间职责明确、权责一致、运转高效的工作机制。加快实施全口径全覆盖国有资本经营预算管理，将省出资的国有文化企业、金融企业全部纳入预算管理。四是规范国有资本经营预算文本。统一编报格式，充实编报内容，细化项目信息。

（二）大力推行国有资产监管信息公开

信息公开是人大监督的基础。2008 年，《中华人民共和国企业国有资产法》要求，国务院和地方人民政府应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况，接受社会公众的监督。2015 年，国务院办公厅《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》要求推动国有资产和国有企业重大信息公开。要建制度、设平台，对国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况等依法依规、及时准确披露。国有企业要严格执行《企业信息公示暂行条例》，在依法保护国家秘密和企业商业秘密的前提下，主动公开公司治理以及管理架构、经营情况、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息。

人大既要将各类国有资产监管部门日常国资监管信息向全社会公开，同时还要建立国有资产重大变动情况向人大报备制度、国有企业（含金融企业）监管职责清单中重大决策内容向人大报告机制。

（三）建立人大国资监督协同联动和会商机制

人大应统筹出资人监督和纪检监察监督、巡视监督、审计监督以及社会监督力量。同时应加强国有资本经营预算审查监督与审计监督有效衔接。特别是人大对企业国有资产的监督，需要求政府健全覆盖国资监管全部业务领域的出资人监督制度，加强对所监管企业关键业务、改革重点领域和国有资本运营重要环节以及境外国有资产的监督。完善问责机制，加大违规经营投资责任追究力度，构建业务监督、综合监督、责任追究三位一体的监督工作闭环。强化监督协同，统筹出资人监督和纪检监察监督、巡视监督、审计监督以及社会监督力量，建立有效的监督协同联动和会商机制，切实防止国有资产流失。