减税降费对我国财政韧性的影响机制研究*

邓菊秋 张苏皖

从理论上讲，减税降费有助于增加企业和居民的自有资金，缓解融资约束，促进企业投资和居民消费，形成消费与投资的良性循环。减税降费还有利于企业创新，可以提高资源配置效率，长期内促进经济增长。为促进经济高质量发展，深入推进供给侧结构性改革，着力扩大有效需求，我国实施了一系列的减税降费政策：全面实行营改增、不断扩大小微企业减半征收企业所得税范围、提高科技型中小企业研发费用加计扣除比例、简并增值税税率、提高个人所得税基本费用扣除标准、增加专项附加扣除、清理规范政府性基金、取消或停征多项涉企行政事业性收费。据国家税务总局统计，2016年至2020年我国新增减税7.6万亿元；2021年至2023年上半年，全国新增减税降费近3万亿。由于支出刚性，财政支出的增速高于财政收入，收支的缺口则通过发债来弥补。赤字规模和累积债务引发了人们对财政韧性问题的高度关注。研究我国财政韧性问题，适时调整财政收支政策，防范政府债务危机，确保我国经济平稳健康发展具有重要的理论意义和现实意义。

一、文献综述

(一)研究现状

韧性的概念最早出现于生态学中，是指遭遇外来冲击和干扰后，能否恢复到干扰前的状态并适应新环境不断调整发展的速度和能力。随着时间推移，韧性被应用于生态学、工程学、社会学和经济学等领域。经济学中的韧性是指经济体应对外界冲击的能力，经济韧性的研究主要围绕经济可持续发展、经济波动与经济增长等问题展开(苏杭，2015)。对于正在践行高质量发展的中国而言，既要面对外部冲击，也要警惕内部风险，实现经济增长的质量和效益双提升的关键就是要保持经济韧性。因此，对经济的韧性研究具有特殊的价值和意义(徐圆和张林玲，2019)。

本文认为财政韧性是指政府在较长时期内不能维持财政平衡，但能通过发行国债为财政赤字融资，拉动经济增长，使脱离稳态的财政重新恢复或趋于恢复稳态的能力。也就是说，虽然减税降费引致了财政减收，但只要能够涵养经济，最终财政收入增加能够恢复财政收支平衡，财政就具有韧性。财政作为实现政府宏观经济目标的主要工具之一，对维持经济稳定和促进经济增长有十分重要的作用，并且社会经济系统应对突发风险的冲击也需要财政发挥“兜底”作用，因此对财政韧性的研究具有重要的现实价值。

近年来，一系列突发风险灾害事件给经济发展和安全带来了严峻挑战。统筹发展和安全是新时代党和国家事业发展的现实要求和重要部署，财政韧性是财政系统抵御风险冲击、经济恢复和持续发展的重要机能(许玉久等，2023)。近年来，突发事件频繁发生，经济社会风险加剧，财政收支矛盾进一步激化，财政应急治理改革势在必行。研究将韧性理论和财政应急治理理论相融合，衍生出“财政韧性”这一新生概念，包括收支管理结构、应急阶段结构、政府间层次结构三种逻辑结构；以财政韧性为统领、以完善财政应急治理体系和提升财政应急治理能力为目标，构建了财政应急治理现代化的一种新思路；从引入突发事件防控基金制度、建立应急预算管理制度、构筑财政韧性信息网络三条路径实现我国财政韧性的提升(景宏军和吴婧源，2021)。地方财政韧性水平呈现先升后降的趋势和“东高西低”的分布特征，短期来看，财政收入分权对地方财政韧性具有促进作用，财政支出分权对地方财政韧性具有抑制作用；长期来看，财政收支分权对地方财政韧性具有促进作用，但持续性尚需观察(杨林和郑尧，2022)。

2008年为应对国际金融危机的冲击，我国再次实施积极财政政策，不仅发行国债扩大财政支出规模，还实施减税降费政策减少财政收入，财政收支倒挂引起人们对财政韧性问题的关注。降低增值税税率、增加个人所得税扣除项目等政策在短期内减少财政收入，从长期来看能扩大税基、增加财政收入，因此减税降费是提高还是降低财政韧性并不能确定(文峰，2019)。我们不能从理论上直接判断减税降费对财政韧性的影响。如果减税降费扩大了税基，就会提高财政韧性，但仍然会造成财政缺口(张学诞和刘昶，2019)。发行公债筹集的资金投资于公共物质资本能促进长期经济增长、改善政府财政状况，适度的赤字规模不会降低财政韧性(贾俊雪和郭庆旺，2011)。减税降费与经济性减收、财政支出刚性、政府债务控制等因素叠加，对地方政府的财政韧性有负面影响(于树一和杨远旭，2019)。在实施减税降费的同时，要调整财政支出，才能保证财政的平稳发展(黄婕，2019)。

(二)文献述评

现有文献对财政韧性研究存在两个方面的不足：一是使用的数据来自中国统计年鉴中的财政收支数据，实质上是预算内收支数据，没有包括预算外收支。(1)2011年之前，预算外资金的数据是单独统计的。2011年，财政部把中央和地方的所有预算外收支纳入预算管理。预算外资金这一说法就不存在了。仅用财政预算内收支数据进行研究，不能真实完整地反映我国政府收支的实际情况，得出的结论有偏差。二是减税降费对财政韧性影响的研究主要集中在理论分析上，没有利用数据进行实证检验。

本文的贡献在于：第一，推导出财政韧性的计量模型，采用近四十年的政府收支全口径统计数据进行协整检验，结果表明财政有一定的韧性。全口径的政府收支才符合我国现实，结论更具有现实意义。第二，不仅阐述了减税降费影响财政韧性的机制，而且实证检验了减税降费对我国整体财政韧性的影响，得出了减税降费一定程度上提高财政韧性的结论。第三，实证检验了减税降费对我国地方财政的影响，发现减税降费对地方财政韧性的促进作用较弱。这些结论对于我国制定中长期财政政策具有一定的参考价值。

二、财政韧性计量模型推导

财政韧性的研究是以政府跨期预算约束为基础展开的。跨期预算约束是以政府的跨期预算约束式为基本分析框架，推导出国债的动态方程，即以现值计算的未来债务是否为0。对政府税收和支出进行长期预测，测算出政府立即永久增税或减少支出的变化量以满足政府长期预算约束，即基年的国家债务等于未来基本盈余的现值。跨期预算约束理论是考虑未来的长时期的赤字对于现在和未来的负担问题，并指导政府未来的财政政策。

根据跨期预算约束理论，第t期的预算约束为：

Gt+(1+it)Bt-1=Rt+Bt

(1)

其中，Bt为当期的债务余额，Rt为政府当期财政收入，it为当期的实际利率，Gt表示不包括债券利息支出的所有财政支出。

推导出第一期债务余额B0的表达式为：

(2)

(3)

用另一个替代方程推导公式(3)成立的条件：

Gt+(1+it)Bt-1-iBt-1=Rt+Bt-iBt-1

其中，i表示不随时间变化的固定利率。令St=Gt+(it-i)Bt-1，得到：

第t期：St+(1+i)Bt-1=Rt+Bt

(4)

(5)

(6)

令GGt表示政府在第t期购买商品和服务、转移支付以及债务利息方面的支出总额，得：

GGt=Gt+itBt-1

(7)

假设Rt和St都是I(1)序列，可以推得：

(8)

Rt=a+bGGt+εt

代入公式(1)中，假设所有时期的it=i，迭代得：

(9)

将公式(9)代入公式(8)得：

三、财政韧性的实证检验

(一)单位根检验

本文使用传统的ADF检验法对财政收支进行平稳性检验，在财政收支指标的选取上为全口径政府收支。国家统计局提供的1978～2018年的财政收入数据是指一般公共预算收入，没有包括政府性基金、社会保险基金预算收入。1978～2010年，预算外收入主要有各种行政事业性收费、基金和附加收入等。2011年开始将预算外资金纳入预算管理。2010年开始编制社会保险基金预算。因此，本文根据全口径政府收支的含义对数据进行了处理，1978～2009年的数据是一般公共预算收入(支出)和预算外收入(支出)数据的加总，2010年的数据是一般公共预算收入(支出)、预算外收入(支出)、社会保险基金预算收入(支出)的加总，2011～2018年的数据是一般公共预算收入(支出)、政府性基金预算收入(支出)、社会保险基金预算收入(支出)的加总。其中，1978～2018年的财政收入数据来源于国家统计局。上述模型中使用的财政支出变量包括国内外债务利息支出。在中国统计年鉴中，2000年以后的财政支出项目中已经包括了债务利息支出，故不需要对这一时间段的支出数据进行处理，而1978～1999年的财政支出项目中不包括国内外债务利息支出，本文参考了郭庆旺等(2003)的研究中1978～1999年的国内外债务利息支出数据并进行处理。

ADF检验结果表明：GGt和Rt都是一阶单整序列，因此可以进行协整检验。

(二)协整检验

对Rt和GGt的ADF检验结果显示Rt和GGt是一阶单整序列，因此可以合理推测Rt和GGt之间可能存在协整关系，因此，对二者进行协整检验。本文使用Johansen(1988)提出的MLE方法对两个时间序列进行检验，协整检验结果显示：全口径财政收入和财政支出之间不存在协整关系(见表1、表2)。我国经济进入新常态后，在经济减速、企业盈利水平下降和减税降费政策的共同作用下，财政收入增速持续下降，再加上受新冠疫情的冲击，政府加大减税降费力度，财政收入增速大幅下降；与此同时，公共服务需求不断增加，扶贫、环保、医疗、教育等刚性支出增加，支出责任不降反升，财政收支矛盾日益突出，财政赤字和累积债务规模不断扩大。

表1 序列的ADF检验结果

表2 Johansen协整检验结果(Ⅰ)

四、减税降费对财政韧性的影响机制与实证检验

(一)减税降费对财政韧性的影响机制

根据拉弗曲线，减税降费有利于增加企业投资、提高劳动者的积极性、增加居民收入和消费，从而促进经济增长。减税降费降低了企业生产经营成本，提高了企业投资回报率，激励企业扩大生产规模，增加产出。降低个人所得税则增加个人可支配收入，从而增加消费。降低间接税税率还可能引起价格水平的下降，刺激居民消费。投资和消费的增加导致经济增长。只要经济增长率超过利率水平，财政韧性就较强。

在经济下行以及减税降费的共同作用下，财政收入增速放缓。但是扶贫、环保、医疗、教育等刚性支出不减反增，财政支出的增速仍维持较大幅度的增长。在收支增速倒挂的情况下，政府需要通过举债来弥补财政赤字。巨额的债务不仅要承担还本付息的负担，还可能导致利率水平上升，拖累经济增长。一旦经济增长率低于利率水平，导致财政风险不断加剧，财政韧性就会面临挑战。

减税降费政策还会对地方财政产生显著影响。2018年以来先后两次降低、简并增值税税率。增值税在税收收入中占比最高，作为共享税，增值税减税收入地方政府也要承担一半；增值税收入减少还会影响到地方附加税费收入，导致地方政府收入下滑更多。由于地方政府没有主体税种，财政收入依赖共享税和中央转移支付。但是减税降费导致共享税收入以及附加税费收入大幅减少，地方政府收支缺口靠发债来弥补。地方政府债务融资成本较大，累积的债务规模带来巨大的还本付息负担，地方财政韧性面临较大压力。

综上所述，减税降费既可能提高财政韧性，也有可能降低财政韧性。所以接下来需要通过实证检验减税降费政策是提高还是降低财政韧性。

(二)模型构建与样本说明

根据实证检验减税降费政策对财政韧性的影响，构建多元线性回归方程如下：

FiscalSt=α+βTt+γXit+μt+εt

(10)

前面推出了跨期预算约束的表达式：

(11)

我们令：

(12)

Xit为控制变量，X1t表示人口老龄化程度、X2t为通货膨胀率、X3t为有效汇率、X4t表示名义利率、X5t为城镇登记失业率、X6t表示经济增长率、X7t为城镇化率。

根据联合国的统计标准，一个国家60岁及以上老年人口达到总人口数的10%或者65岁及以上老年人口占人口总数的7%以上，这个国家就是人口老龄化国家。本文把65岁及以上人口的比重作为人口老龄化的衡量指标：1978～1989年的数据来源于王金营和付秀彬(2006)的研究；1990年以后的数据来自中国统计年鉴。通货膨胀率采用居民消费价格指数的增长率，有效汇率采用人民币对美元汇率的年平均价，数据均来自中国统计年鉴。名义利率采用一年期整存整取名义年利率，数据来自中国统计年鉴以及中国人民银行官方公布。失业率采用中国官方公布的城镇登记失业率。经济增长率采用的是以上年的GDP作为基期价格计算末期GDP所得出的实际经济增长率(基于1978年不变价格)。城镇化率数据来自中国统计年鉴。

本文选择的数据时间段为1978～2018年，期间国家实施的重大财税政策、爆发的国际金融危机都会对财政可持续产生影响。为了降低回归误差，在模型中设置时间虚拟变量μt，将出现重大政策或者受到金融危机冲击的年份赋值为1，反之为0。

描述性统计结果如表3所示。为避免出现伪回归，在回归分析之前对各变量进行平稳性检验。检验结果如表4所示。

表3 各变量的描述性统计结果

表4 ADF检验结果

被解释变量St、控制变量X1t、X2t、X3t、X4t、X5t、X7t都是二阶单整序列，核心解释变量Tt及控制变量X6t是平稳序列。对以上二阶单整序列进行协整检验，结果如表5所示。

表5 Johansen协整检验结果(Ⅱ)

通过协整检验结果得知，被解释变量St、控制变量X1t、X2t、X3t、X4t、X5t、X7t之间存在协整关系，因此使用原序列进行OLS回归不会出现伪回归。

(三)基本回归分析

基本回归结果如表6所示。Tt是模型需要关注的核心解释变量，该变量的回归系数为-0.771且在1%的水平上显著，表明降低宏观税负率会显著地提高财政韧性，即实施减税降费政策可以显著地提高财政韧性。并且从实证结果可以看出：当宏观税负率下降1%时，财政的韧性会有0.771%的提高。正如供给学派的减税理论所述，减税降费是降低纳税人的税负，低税负反而有利于经济增长。当纳税人税负降低、税基相应扩大时，财政收入也会增加，因此能够在一定程度上起到稳定财政的作用。

表6 基本回归及稳健性检验结果

从表6中我们还可以看到，控制变量中老龄化程度的降低也会显著地提高财政韧性，因为人口老龄化会导致劳动力人口减少，进而导致个人所得税税基萎缩，影响财政收入；与此同时，人口老龄化改变了社会人口结构，政府在社保、医疗方面的支出增加，因此，缓解人口老龄化有助于提高财政韧性。通货膨胀率、有效汇率上升降低财政韧性，重大财税改革政策如分税制改革、所得税分成比例改变等能提高财政韧性。

(四)稳健性检验

为了验证核心解释变量对被解释变量的解释能力是否强健和可靠，本文在原有计量模型的基础上使用了替换控制变量、选择其他统计口径的指标衡量核心解释变量这两种检验方法验证原模型的稳定性。

用于替换的控制变量为：X4t名义利率、X5t城镇登记失业率、X6t实际经济增长率、X7t城镇化率；减税降费的衡量指标选择小口径宏观税率，即“税收收入与国内生产总值的比值”。稳健性检验结果如表6所示。

通过稳健性检验可以看出，不管是增加或者替换控制变量还是改变核心解释变量的统计口径，都不会影响核心解释变量回归系数的符号以及显著性，也就是说，宏观税率的降低会显著地提高财政韧性这个结论是成立的，即减税降费政策的实施可以显著地提高国家财政的韧性。

五、进一步研究

(一)门槛检验

Gonzalo和Pitarakis(2006)提出：如果被解释变量和解释变量为非平稳序列，但是门槛变量是平稳序列，那么就可以采取门槛协整检验。

前文通过对各变量进行平稳检验后发现，除解释变量中的实际经济增长率是平稳序列外，被解释变量和其余解释变量都是非平稳序列，因此本文选择实际经济增长率为门槛变量，建立如下门槛回归模型：

(13)

表7显示了以财政韧性指标FiscalSt为被解释变量的门槛回归的估计结果，表中所有解释变量都是单位根，门槛变量是平稳序列，符合门槛协整检验的要求。模型的LM检验统计量等于14.2371，Bootstrap检验的P值等于0.0086，表示门槛效应至少在1%的水平上显著，模型存在一个门槛点，门槛变量(实际经济增长率)的最优门槛值为0.112。当实际经济增长率较低时(即τ0≤0.112)，小口径宏观税率的上升会带来财政韧性的减弱，即减税降费政策会对财政韧性产生正向影响，影响系数为-0.3723；当实际经济增长率较高时(即τ0>0.112)，减税降费政策同样会对财政韧性产生负面影响，但是影响系数更大，为-1.0623，这表明当实际经济增长率较高时，减税降费政策对维持财政韧性的作用更大，这个结果也佐证了前文的观点。同样，当实际经济增长率较低时(即τ0≤0.112)，人口老龄化程度加深和有效汇率上升会降低财政韧性，影响系数分别为-2.3085和-0.0033；当实际经济增长率较高时(即τ0>0.112)，人口老龄化程度加深和有效汇率上升同样会对财政韧性产生负面影响，影响系数分别为-3.508和-0.0133。当实际经济增长率较低时(即τ0≤0.112)，通货膨胀率的上升会带来财政韧性的减弱，影响系数为-0.1165；当实际经济增长率较高时(即τ0>0.112)，通货膨胀率的上升会带来财政韧性的增强，影响系数为0.1092，通货膨胀率对财政韧性的影响效应存在显著的“U”型特征。

表7 门槛回归模型估计结果(OLS估计)

(二)减税降费政策对地方财政韧性影响

1.地方财政韧性指标衡量

地方财政韧性的衡量一直是有争议的问题，学者们对地方财政韧性的研究提出了不同的指标构建和衡量方法。本文使用熵值法衡量并测度除香港、澳门、台湾地区之外的31个省级行政区域的财政韧性。熵值法对样本数据变化的速率进行描述，并据此赋予各项指标权重，降低了权重确定过程中由于主观因素带来的评判误差。本文根据学者们的研究成果，确定了地方财政韧性的主要影响因素：地区人均GDP、地区产业结构、地方政府财政汲取能力和地方政府财政支出压力。熵值法处理步骤具体如下。

(14)

mj，t=min{xij，t}

(15)

Mj，t=max{xij，t}

(16)

(17)

(18)

(19)

gj，t=1-ej，t

(20)

(21)

(22)

其中，i表示第i个地区，j表示第j项指标，xij，t为第t年时第i地区的第j项指标，Rij，t表示将所有指标正向化处理之后的结果，Pij，t表示将所有的数据进行无量纲化处理后的结果，ej，t表示所计算出来的熵值，gj，t为差异系数，wj，t表示各项指标的权重，Sustaini，t为第t年第i个地区的财政韧性指标。

2.实证检验

(1)模型构建、变量选择、数据说明与描述性统计。

为了检验减税降费政策对地方财政韧性的影响，建立以下面板数据回归模型：

Sustaini，t=αtaxi，t+βkXik，t+εi，t

(23)

其中，i表示31个省级行政区域；t表示年份；Sustain表示地方财政韧性；tax表示减税降费指标；X为一组控制变量组；ε表示随机误差项。

被解释变量Sustaini，t为地方财政韧性指标，指标的选择为上一节的推导结果，数据选择来源于国家统计局2001～2019年31个省级行政区域的面板数据。

核心解释变量taxi，t为i地区第t年所征收的各项税收收入占当年该地区生产总值的比重，数据来源于国家统计局各地区2001～2019年度数据。

控制变量组Xik，t，考虑到各省份之间非均衡发展的特点，本文引入地区人均GDP和地区产业结构作为影响地区财政韧性的控制变量，其中Xgdpi，t表示地区人均GDP，Xstruci，t为地区产业结构，数据来源于国家统计局各地区2001～2019年度数据。

全国31个省级行政区域的地方财政韧性均值为0.03226，最大值为0.1974，最小值为0.0034，标准差为0.0341，由此可以看出不同地区之间的财政韧性程度的差异较大；减税降费指标均值为0.0388，最大值为0.1533，最小值为0.0097，说明不同地区对减税降费政策的反应程度也存在一定差异(见表8)。

表8 主要变量的描述性统计

(2)基准回归结果与分析。

在处理完数据对所设模型进行基准回归之前，先对面板数据进行F检验和豪斯曼检验以确定本文使用模型为随机效应模型还是固定效应模型，检验结果支持本文建立固定效应模型。回归结果如表9所示。

表9 减税降费对地方财政韧性影响的回归结构及稳健性检验

由表9的回归结果可以看出：减税降费指标的估计系数显著为正，表明税负越高越有利于财政韧性，即对于地方政府而言，减税降费不利于其财政韧性。主要原因可能是在经济下行压力下，各地方政府财政收支难以平衡，财政支出刚性增加，财政增收乏力，财政压力与日俱增。

(3)稳健性检验。

六、基本结论与政策建议

本文以我国1978～2018年的政府收支年度数据为基础进行协整检验和多元线性回归，结果显示目前我国财政有一定韧性。减税降费政策在一定程度上可以起到提高我国整体财政韧性的作用。当实际经济增长率较高时，减税降费政策对提高财政韧性的作用更大。从微观上来看，减税降费政策对地方财政韧性促进作用偏弱。

政府债务负担率、财政赤字率、利息率、实际经济增长率、通货膨胀率以及影响这些变量的财政收支政策和货币政策是决定财政韧性的重要因素。要提高我国财政韧性，重点做好以下四个方面的工作。

(一)保持一定的经济增长率

经济增长对稳定财政具有持久的作用。当经济持续增长，经济增长率超过利率水平时，累积的债务占GDP的比重不变甚至下降的时候，政府的债务风险就降低了。因此，在构建新发展格局的当下，要通过国内的消费和投资拉动经济的增长。发行国债筹集到的资金一方面要用于扶持中小微企业，稳定企业预期，维持企业的生产经营活动，从而稳住居民的就业；另一方面要投资建设新型基础设施、新型城镇化、交通、水利等重大工程。国债资金的使用既要拉动即期消费，又要增强发展后劲，兼顾稳增长和促创新的双重任务，这样，不仅有利于带动经济总量的增长，也将促进经济高质量发展。与此同时，货币政策使利率保持在较低水平，从而减轻政府的债务负担。

(二)控制政府支出规模，优化财政支出结构

在实施减税降费政策的时期，财政收支矛盾突出，各级政府和部门在预算紧平衡的约束下，削减不必要的支出“过紧日子”。要大力优化财政支出结构，教育、医疗、养老等基本民生支出只增不减，“两新一重”等重点领域的支出要切实保障，一般性支出要坚决减压，如公用经费中的会议费、差旅费要压缩。积极的财政政策要提质增效，要加大对财政资金的绩效评估和结果运用，不断提高财政资金使用效率。

(三)防范和化解地方政府债务风险

由于数据的不可获得性，本文中的债务不包括地方政府的隐性债务。实际上，地方融资平台和政府担保的债务有可能演变成地方政府的负担，成为影响我国财政韧性的因素。尤其是实施减税降费政策以后，地方政府的财政收入下滑得更快。在经济恢复时期，守住不发生系统性风险的底线，就要防范和化解地方政府的债务风险。重点化解2014年后新增的地方政府隐性债务，采取出让政府股权以及经营性资产、其他项目结转资金、经营收入、盘活存量资金、处置政府闲置资产等多种方式化解隐性债务。

(四)加快建立跨年度预算平衡机制

从长期来看，要建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理，从而为财政韧性提供最佳保障。中期财政规划是在预测未来三年经济社会发展和财政收支形势的基础上，确定财政政策和资金安排，逐年滚动管理，实现规划期内跨年度的预算收支平衡。赤字规模的确定，既是防范财政风险的需要，也是确定可支配财政资源的需要。综合中期财政支出和收入预测，即“未来需要花多少钱”和“未来有多少钱可花”，确定赤字规模和财政平衡状况，并据此安排政府债务借、用、还的额度，与预算安排紧密衔接。