论联合国职员的诉诸司法权

李赞　唐彦嘉

摘要：诉诸司法权作为一项重要的基本人权已逐渐成为一种共识。在国际组织与其职员的就业争端中，基于保障国际组织职员的个人权利与维护国际组织的司法管辖豁免这两个方面的需要，联合国已经开始重视诉诸司法权的保障，通过构建和完善其内部司法机制加以落实，并在国际人权保障中取得令人瞩目的成果。在国际组织公共行政权力与日俱增、个人权益受其影响渐深的背景下，对国际法上的个人实现诉诸司法权的联合国实践，具有较强的理论价值与现实意义。当然，目前联合国内部司法上诉机制在诉讼主体、救济措施等方面仍存在不少问题，阻碍了联合国职员诉诸司法权的进一步实现。对此，联合国应继续完善相应制度，其内部司法机构也需要尽可能利用司法裁量权来突破其规约中不合理的限制，以更充分、全面地保障联合国职员的诉诸司法权。

关键词：联合国 联合国职员 诉诸司法权 国际行政法庭

中图分类号：D998.2    文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn. 2097-0749.2024.01.05  开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

在国际人权研究中，国际组织职员权利的保障是一个日益重要但容易被忽视的领域。国际组织内部司法系统是保障国际组织职员权利的主要机构，尤其是当国际组织的行政管理机构与其雇佣的职员之间存在就业争端时，这一系统正是为解决此类争端和保障职员权利而设立的。其作为国际争端解决机制，是国际司法不可或缺的有机组成部分。目前，联合国已建立了一套相对完善的内部司法机制，包括初审和上诉审两个阶段，以期充分有效地保障联合国职员的诉诸司法权。当前，国外对联合国职员诉诸司法权的理论与实证研究方兴未艾，而国内研究有待加强。鉴于此，本文将聚焦联合国职员的诉诸司法权，阐明这一权利的内涵、演进、意义，分析在实践中的保障情况，力图为进一步加强保障包括联合国在内的各国际组织职员的权利提供理论支撑与实践路径。

一、应然层面的诉诸司法权

随着社会的发展，诉诸司法权（Right of Access to Justice）作为一项重要的基本人权已逐渐成为一种共识。部分国际人权文书规定了与该权利相关的条款。如《世界人權宣言》第8条规定：“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。”《欧盟基本权利宪章》第47条规定：“凡受欧盟法律保障的权利和自由受到侵犯者，有权在符合本条规定条件的法庭得到有效的救济。”这条随后更是直接承认诉诸司法的权利：“对于缺乏足够资源的人，应提供法律援助，只要这种援助是确保有效诉诸司法所必需的。”可以看出，诉诸司法权是国际人权法上的一个重要权利概念。但要准确理解诉诸司法权并不容易，因为在国际人权文书中，诉诸司法权往往没有直接、明确的法律定义，而是涵盖了一系列广泛的内容，且与其他权利紧密联系，这使其难以形成标准化的概念。但这并不意味着诉诸司法权是模糊的和不确定的，恰恰相反，可以从相关理论与实践中挖掘和梳理诉诸司法权的内涵。

（一）诉诸司法权的内涵

“诉诸司法”一般是指个人将其案件提交司法机构并接受司法程序审查的过程。之所以会产生诉诸司法权，在很大程度上是因为当个人拥有某些权利时，并不意味着权利可以自行得到落实。在权利无法实现的情况下，人们往往还需要司法机关提供程序保障。有观点认为，诉诸司法权是指向法院或法庭寻求救济以确保法律被公正、独立适用的权利。它还被理解为涉及个人有能力提出合法诉求或申诉的一个法律概念，并包括以切实可行的方式推动实现这一目标的客观基础。因此，诉诸司法权的核心目的在于为个人提供一种途径或机制，对被侵犯的权利提供救济。有学者指出，关于诉诸司法的讨论更多专注于形式上的“诉诸（Access）”，而非“司法（Justice）”。这使得诉诸司法权在大多数情况下被视为一种程序性权利。基于其程序性价值，诉诸司法权无疑是一项值得保护的重要权利。但由于诉诸司法权以实现权利救济为目的，对它的廓清与落实显然离不开这一实质性价值。当然，它往往与其他程序性权利存在紧密联系。这些权利往往在国际人权公约中得到明确规定，它们在很大程度上为诉诸司法权提供了规范性基础，并有助于人们更全面地理解诉诸司法权的内涵。

相对于诉诸司法权，公平审判权作为一项基本人权在相当多的人权文件中已得到明确、具体的规定。例如，《世界人权宣言》第10条指出：“人人于其权利与义务受判定时及被刑事控告时，有权享受独立无私法庭之绝对平等不偏且公开之听审。”《公民权利和政治权利国际公约》第14条对公平审判权进行了更详细的规定。虽然公平审判权属于程序性权利，但它对保护实质性权利的重要意义不容低估。依据这些公约，公平审判权包含广泛的程序性权利及一些实质性权利的具体要求，如依法设立法院或法庭，其发布的决定具有约束力，保障司法机构的独立性和公正性。可见，公平审判权与诉诸司法权一样都以保障实质性权利为目的，但它更侧重于司法保障的实际效果，并提供了一系列有关程序公正的标准，这对司法机构公正解决案件具有重要意义。

国际司法机构在处理国际组织职员争端时已充分意识到诉诸司法权与公平审判权的联系，并尝试借助公平审判权的价值与要求来更好地保障职员诉诸司法的权利。联合国争议法庭在“明杜瓦诉联合国秘书长”一案中认为，规定公平审判权的《世界人权宣言》第10条及《公民权利和政治权利国际公约》的相关规定已构成对诉诸司法权的承认。这一观点在该案的上诉中得到了联合国上诉法庭的支持。在欧洲人权法院的判决中，诉诸司法的权利更是被视为公平审判权的组成部分。法院还在涉及国际组织职员争端的案件中明确表达了这一观点，即“考虑到公平审判权在民主社会中的重要性，诉诸法庭的权利是其中一个重要方面”。故而，诉诸司法权可被视为公平审判权的一部分，受公平审判权的影响。虽然对诉诸司法权的研究可能更强调“诉诸”这一程序性要素，但考虑到诉诸司法权与公平审判权的关系，公平审判权所包含的保障正当程序的各类要求形成了一套权利组合，将偏向程序性的诉诸司法的价值转化为法律上可实现的人权。这不仅要求个人在形式上有权进入法院诉讼，还要求法院在实质上根据公平正义标准审理和裁决案件。

可以認为，诉诸司法权是指将法律争议或纠纷提交给独立、公正的司法机构解决的权利，其以保障个人的合法权益，并以维护社会公平正义为目的。同时，作为程序性权利的诉诸司法权还具有较大的包容度，与公平审判权等基本人权相联系，并通过这些权利来加强其适用效力与实质价值。有观点认为，诉诸司法权可被视为当今为数不多的具有全球影响力的人权。这也在一定程度上解释了为什么它能够在国际组织职员争端解决中发挥不可忽视的作用。

（二）诉诸司法权对国际组织的重要作用

在国际组织内部司法机制中，诉诸司法权已被一些国际组织承认并得到发展。国际人权公约中关于诉诸司法权的规定已成为公认的习惯国际法准则，不仅对联合国成员国，而且对联合国自身都具有约束力。联合国上诉法庭更是指出，诉诸司法权要求将行政部门对职员作出的不利决定置于司法审查之下，通过设立独立、公正的法庭来为职员的权利提供充分保障，正是联合国内部司法机构的宗旨与目标。这充分体现了诉诸司法权在国际组织职员争端解决中的重要地位，它很大程度上能够在职员个人权利保障和司法管辖豁免这两个重要的维度对国际组织发挥作用，并最终影响国际组织职能的履行。

1. 保障国际组织职员的个人权利

国际组织内部司法机制的一项重要使命就是保障职员的个人权利，诉诸司法权则是实现这一目标的必要之举。有学者认为：“现在人们认识到，国际组织接受专门设立的行政法庭管辖的一个有力的理由与尊重人权有关。”联合国职员诉诸司法权的直接目的之一便是确保个人权利得到保障。

保障职员的个人权利是国际组织的义务。尽管联合国秘书长曾在关于联合国内部司法系统的报告中拒绝承认组织承担其职员的人权保障义务，但国际人权条约对国际组织职员的人权保障能够产生实际约束力。具体而言，国家在签订各国际组织的组织宪章等宪制性文件，以及如《联合国外交特权及豁免公约》等国际组织的专门性条约时，便将其对国民的司法权力让渡给国际组织，此时国际组织需要通过国际行政法庭对职员间接承担成员国签字、批准的相关人权条约所要求的司法保障义务，维护职员的个人权利。因此，为职员提供诉诸司法的途径是组织保障这些权利的重要方式。

具体而言，国际组织内部司法机构在审理案件时经常引用其他人权原则来保障职员的权利。正如国际劳工组织行政法庭所言：“法庭在受理向其提出的诉讼时，适用的法律不仅包括被告组织的书面规则，还包括法律的一般原则和基本人权。”联合国上诉法庭审理的“陈云花诉联合国秘书长”案是一个较为典型的例子。在该案中，行政当局认为法庭仅应以联合国的内部规则和程序为准绳，而不应适用《世界人权宣言》或《经济、社会和文化权利国际公约》中的“同工同酬”原则。然而，联合国上诉法庭在判决中直接指出了行政当局的错误观点：我们感到困惑的是，行政当局似乎认为这些文件并不能适用……按照行政当局的逻辑，职位的分类完全由管理层决定，即便在国际公认的人权可能受到侵犯的情况下。除此之外，联合国上诉法庭还维护了职员的婚姻自由、结社自由等诸多权利。可见，为联合国职员提供诉诸司法的途径不仅关系到诉诸司法权本身，还为职员其他权利的实现提供了有效保障。

当职员的权利不能得到有效保障时，国际组织的行政效率很可能变得低下，组织职能的履行也将受到影响。例如，国际公务员制度委员会在1984年违反了大会关于联合国系统专业人员薪酬问题的各项决议，决定将联合国秘书处纽约工作地点的职员工资下调，这导致联合国职员工会发起“将联合国大会告进法院”的运动。这一运动在职工中造成混乱，降低了他们的士气并使秘书处的工作涣散。因此，基于国际组织保障职员个人权利的义务及其对联合国内部管理和职能履行的影响，国际组织往往会承认职员诉诸司法的权利。

2. 维护国际组织的司法管辖豁免

除直接保障职员的个人权利外，诉诸司法权还通过国际组织的司法管辖豁免（Adjudicative Immunity）对组织的职能履行产生根本性影响。司法管辖豁免一般是指国际组织及其职员在国内法院不被起诉，或者不受司法审判的权利。它是确保国际组织正常运作，不受个别政府单边干预的必要条件。职能必要（Functional Necessity）理论认为授予国际组织豁免，得适当考虑国际组织实现其目的和履行其职能的需要。为了使国际组织独立行使职能，职员也需要保证自身的独立性，无法通过国内司法途径寻求救济。因此，国际组织与其职员的就业关系不受国内法院管辖，他们的就业争端也就不能被提交至国内法院。

国际组织虽然在职员争端中享有司法管辖豁免，但也不可能一直完全躲避在豁免的面纱之后。“职能必要说”并未免除国际组织原本就应承担的法律义务，司法管辖豁免也并不意味着创造出一个法外空间。欧洲委员会在《国际组织的管辖豁免及其工作人员的权利》报告中表示：“大会认为欧洲委员会的成员国应对国际组织的运作进行更严格的审查，重点关注工作人员的人权和基本自由是否得到维护，尤其是工作人员是否有机会诉诸《欧洲人权公约》第6条意义上的‘法庭。”所以，国际组织享有司法管辖豁免时需要承担相应的义务，即为其职员提供合理的替代手段来有效保护他们在公约下的权利，且这些权利的实现往往离不开诉诸司法权。

在司法实践中，随着人权保障的发展和国际司法机构的推动，国内法院也逐渐意识到问题的重要性，对国际组织管辖豁免的限制越发严格和具体，并开始注重职员诉诸司法权的保障。例如，2003年巴黎上诉法院对非洲开发银行和一名被解雇的法国工作人员之间的纠纷作出判决，认为在没有合理的替代手段来保护雇员权利的情况下，银行不能援引其管辖豁免权，而非洲开发银行并未提供合理、有效的途径维护职员诉诸司法的权利。因此，法院主张了管辖权。这一案例后来得到法国最高上诉法院的肯定。与之相似，布鲁塞尔劳工法院在2003年的“瑟德勒案”中认为西欧联盟设立的申诉委员会不能为其职员提供公平审判的权利，故而案件中的职员争端可以由法院处理。这一观点随后于2009年得到比利时最高法院的确认。

可以认為，国际组织在职员争端案件中享有司法管辖豁免的同时，也承担着保障其职员基本人权与确保他们能够诉诸司法的责任。这一义务已得到国内与国际司法机构较为普遍的确认。当国际组织内部缺乏争端解决机制来保障其职员的诉诸司法权时，国内法院在满足条件的情况下可能会介入案件，破坏国际组织赖以存续的司法管辖豁免，对组织职能的履行产生严重不利影响。

二、联合国职员诉诸司法权从应然到实然的嬗变

为了将诉诸司法权从抽象的理论与应然权利转化为具体现实，联合国先设立了一个内部司法系统，再通过改革对这一系统进行了完善。在这个过程中，诉诸司法权的内涵与理念为联合国内部司法系统的运作提供了检验标准和发展方向，联合国的改革历程也为国际法上的个人在处理行政性争端时实现诉诸司法权提供了较为成功的范例。

（一）诉诸司法权的初步实现——联合国内部司法系统的产生

最初，国际组织职员并不实际享有诉诸司法的权利。作为国际组织内部司法的起源，早期的国际联盟仅采用内部申诉的方式，由行政当局解决职员争端。但在1925年的“莫诺德案”中，国际联盟发现行政当局作为当事方参与职员争端的解决难以保证结果的公正性，最终决定于1927年成立国际联盟行政法庭（League of Nations Administrative Tribunal），为这类争端解决提供客观中立的第三方司法机构。与国际联盟类似，联合国成立初期，大会对是否设立一个正式的司法机构来处理职员争端还不确定。联合国秘书长首先决定于1947年在行政机关之外设立一个非司法性的申诉委员会来处理此类争端。但该委员会作出的决定并不具有约束力，其成员的组成也由行政当局决定，缺乏必要的执行力与独立性，无法有效解决争端。所以大会于1949年决定设立联合国行政法庭（United Nations Administrative Tribunal，以下称“前联合国行政法庭”），以切实保障联合国职员的诉诸司法权。作为保障职员诉诸司法权的第一步，前联合国行政法庭的设立让职员将就业争端诉诸司法机构成为可能。

在前联合国行政法庭时期，法庭的公正性、独立性和专业性一直饱受争议。不论是职员还是行政当局，都对前联合国行政法庭的判决表达过不满，甚至采取了一些危及法庭司法权威的对抗措施，使法庭无法真正满足诉诸司法权的要求，其问题主要表现在两个方面。

一方面，法庭判决有时可能过于忽视组织的利益，产生了不可调和的矛盾。在一审终审的情况下，行政当局与成员国很有可能拒绝或试图拒绝执行法庭的某些判决。美国政府就曾认为法庭裁定的赔偿数额过高，在1953年的第五委员会会议上正式建议联合国大会拒绝支付赔偿金，甚至建议废除法庭。法庭的运作基础相当脆弱，因为它由联合国大会成立，自身也缺乏必要的强制约束力来维护其司法权威和地位，并且法庭所承担的限制行政权力的司法职能使其从诞生之日起就受到成员国、行政当局的质疑与挑战。而成员国与行政当局的质疑和挑战将严重损害法庭的司法权威与裁决效力，并影响到职员诉诸司法权的实现。

另一方面，虽然前联合国行政法庭在许多案件中维护了正义，保障了职员的诉诸司法权，但法庭在存续后期，由于受到联合国大会和行政当局的施压，同时其法官任期、财政预算等方面受行政当局控制，所以职员们认为法庭在裁判时进行了一定程度的妥协，缺乏司法独立性和公正性。职员代表就曾向联合国行政与预算问题咨询委会提交了关于内部司法系统缺陷的报告，指出：“从整体上看，内部法律体系不能被视为‘公正和有效的，因为它非常偏向于行政部门的利益，而且缺乏正常的法律程序。”数据上也反映了这一点，在1950年至1979年和1980年至2009年间，法庭作出有利于行政当局的判决的比例从原本就较高的61%上升到65%。

由此，前联合国行政法庭时期的联合国内部司法系统已产生了较为严重的问题，难以专业、独立、公正地行使争端解决职能，无法满足诉诸司法权的实质性要求，此时对内部司法系统改革的呼声也越来越强烈。

（二）对诉诸司法权的进一步保障——联合国内部司法系统的改革

为了更充分地保障职员的诉诸司法权，联合国于2009年对内部司法系统进行了彻底改革，建立了一个上诉机制，并对法官制度、管理制度及司法程序等方面的配套措施进行了完善。

1．联合国内部司法上诉机制的设立

这次改革中最重要的措施之一便是废除一审终审制度，建立内部司法上诉机制，包括作为初审机构的联合国争议法庭与作为上诉机构的联合国上诉法庭的两审终审模式。这是一项突破性的改革，目前绝大多数国际组织仍只有一个由诉前审查和单一司法机构组成的内部司法系统，因此，有人将内部司法上诉机制视为“第二代”内部司法模式。

与一审终审相比，改革后的联合国内部司法上诉机制通过赋予职员及行政当局上诉的权利，更充分全面地保障了职员的诉诸司法权。根据联合国上诉法庭的判决，上诉是追求改变司法判决的一种手段，其形式是修改、废除或撤销，用来解决由被质疑的判决直接造成的具体不满……上诉必须旨在改变被上诉的裁决，这是上诉程序的目标。这在相当程度上可被视为上诉最直接的功能，即允许先前裁决的当事人请求对相关事项进行重新判定。

在联合国内部司法上诉机制中，这一功能使得上诉法庭能够纠正初审裁判中的错误。当争议法庭作出错误判决时，上诉法庭通过纠错机制为败诉方提供重新审查初审裁决合理性和合法性的途径，充分保障其诉诸司法的权利。同时，通过纠正初审裁判的错误，上诉法庭提高了判决质量，优化了内部司法系统的判例。联合国联合检察组还曾在报告中指出：“上一级司法机构只要存在，就有助于维持正义，或成为一种象征，而不必经常投入大量人力物力去做具体工作。”可见，除了直接纠正初审裁决的错误，上诉法庭的存在还间接监督初审机构的裁判，有助于提高初审法庭的裁决质量。

从内部司法上诉机制的司法权威和效力角度来看，上诉程序的引入也进一步保障了职员的诉诸司法权。联合国内部司法系统相对缺乏独立性，在判决执行和内部管理方面都依赖于行政当局的支持。由于行政当局对法庭的重要影响力，以及在联合国内部秩序中的核心地位，其任何对抗性措施都可能给内部司法系统带来巨大的隐患与危机。建立上诉机制能够使行政当局通过上诉途径维护自身权益，而不破坏法律制度的合法性或拒绝接受法庭的司法权威。换句话说，败诉方的不满被转化为对法律制度合法性的进一步强调。同时，向上一级司法机构上诉也意味着对其合法性的认可。这种认可能够增强联合国司法系统的权威和公信力，也是保障联合国职员诉诸司法权的迫切需要。

2．相关配套措施的完善

除对司法机制进行改革外，联合国还对内部司法的其他制度进行了完善，以尽可能确保法庭能够实现司法独立和公正，满足诉诸司法权的形式与实质要求，包括但不限于如下内容。

第一，法庭的运作方式与人员数量。不同于绝大多数国际行政法庭在一个地点每年定期举行庭审，联合国争议法庭常年开庭，在纽约、日内瓦和内罗毕均设有办公地点。这就避免了时间、地域因素对职员诉诸司法权的限制，使得遍布全球的联合国职员可以随时就近选择法庭来解决争议。虽然联合国上诉法庭一般在纽约每年开庭三次，但法庭可根据案件需要增加开庭次数或决定在日内瓦或内罗毕开庭。从法官的整体数量上看，联合国内部司法上诉机制共有16名法官，一般的国际行政法庭往往只有5名或7名法官。数量较多的法官群体有利于提高联合国内部司法系统的工作效率，为职员争端当事方提供更及时的优质司法服务。这些都为职员诉诸司法权的实现提供了更方便快捷的途径与更充足的司法资源。

第二，法官遴选制度。法官构成是司法公正的重要组成部分，也是实现诉诸司法权实质性要求的重要条件。这就要求法官依照法律公正地作出裁决，不害怕報复或不被利益所诱惑。为此，联合国完善了法官的选任制度。联合国大会将法官的遴选交由作为专门机构的内部司法理事会负责，理事会由工作人员与行政当局双方的代表组成，随后这些代表再共同选出一位杰出法学家担任主席。在大部分国际组织行政法庭法官的遴选简单地由组织内部的行政机构主导时，联合国上诉法庭与争议法庭法官的遴选已由一个专门机构负责，这一机构由职员与行政当局平等构成，加上法学家的参与，在形式上极大地确保了法官选任的民主性、代表性与专业性。这不能不说是法官选任机制上的巨大进步，使职员能够诉诸一个更为公正独立的法庭。

第三，职员的诉讼代理制度。联合国争议法庭曾指出：“受《世界人权宣言》保障并在诉讼权利平等原则中所体现出的代理权，是新的内部司法系统的一个基本要素。”能否获得充分、有效的诉讼代理，将影响职员诉诸司法的权利。为此，联合国内部司法上诉机制设立了工作人员法律援助办公室，负责“协助工作人员及其志愿者代表通过正式的内部司法系统处理诉讼”。工作人员法律援助办公室配备了训练有素的律师作为法律顾问，他们在适用法律及出庭方面拥有专业知识和经验，可以提供可靠的法律咨询，并可在法庭上代表工作人员。该机构的成立显然在实现职员方与行政当局诉讼权利平等的道路上迈出了重要的一步，并使职员诉诸司法权的保障更为充分。

从整体上看，联合国的这次内部司法改革是值得敬佩与称赞的，它纠正了前联合国行政法庭在审级制度等方面存在的缺陷，对内部司法的诸多制度进行了创新，这些改变都对职员诉诸司法权的保障带来了积极影响。

三、保障联合国职员诉诸司法权存在的问题及其建议

虽然联合国已设立内部司法系统，并通过内部司法系统的改革加强了对职员诉诸司法权的保障，但一些重要问题可能并不会随着正式机制的建立而消弭，新的问题也可能随之产生。分析两个法庭的判例与相关制度，可以发现职员诉诸司法权的实现依旧面临较为严峻的挑战。

（一）存在的问题

1. 编外人员难以享有诉诸司法权

依照《联合国争议法庭规约》，联合国内部司法上诉机制的原告范围基本围绕着“工作人员”（Staff）这个概念展开。但根据《联合国工作人员条例》相关规定，工作人员需要有由秘书长或以秘书长名义签发的任用书。这是一个相对狭隘的定义，将一些为联合国提供服务但不满足雇佣形式的人员排除在法庭救济范围之外。这些人员在联合国被较为简单地称为“编外人员”（Non-Staff）。实践中，这个术语被广泛理解为适用于与联合国系统任一组织有直接合同关系，却不受有关组织的工作人员条例和细则约束的人员。

对编外人员管辖权的处理，法庭的态度相当谨慎。在2011年“巴先科诉联合国秘书长”案中，上诉法庭就表示，对法庭属人管辖范围的开放性必须作限制性解释，它只适用于“可以合法地享有与正式职员相同的权利的人”“法庭的管辖权仅限于已获得工作人员身份的人”。显然，大会希望将编外人员的起诉排除在法庭的管辖范围之外，如实习生和第二类免费提供的人员（Type II Gratis Personnel）。然而，这类人群往往最为脆弱或不稳定。许多适用于职员的法律规范对他们并不适用，且他们的工作往往具有不定期性。因此，编外人员最容易成为国际组织行政当局违反行政法、劳动法或基本权利原则的受害者。

与此同时，大量编外人员所付出的劳动实际上与正式的工作人员并无太多差别，可以认为，他们像正式工作人员一样在事实上的雇佣关系之下长期工作。在满足条件的情况下，联合国实际上也应承担成员国让渡的为这些编外人员提供人权与司法保障的义务。但目前联合国内部司法上诉机制的规定及法庭的裁判使这类群体无法享有诉诸司法的权利。

2. 救济措施受到不合理限制

在救济程序中，救济措施的范围直接影响着职员的诉诸司法权能否充分实现。联合国内部司法重新设计小组指出：“一个不能保证给予适当补偿或采取其他适当救济措施的体制存在着重大缺陷。”所以，诉诸司法权不仅要求职员能诉诸法庭，还要求法庭能够提供适当的救济。然而，联合国争议法庭和上诉法庭的规约都对法庭可采用的救济措施进行了严格的限制。根据规约规定，金钱赔偿作为主要救济措施之一具有数额限制，通常不得超过职员两年的净基薪。此外，在某些情况下，行政机关还保留了选择是否具体履行义务的权利。

在“索兰基诉联合国秘书长”案中，联合国上诉法庭就强调了这一点：“秘书长有权在支付赔偿和执行撤销令之间做出选择。上诉职员索兰基提出的观点认为，争议法庭应将赔偿确定在迫使秘书长执行撤销命令的水平上。但法庭认为该上诉职员的观点是没有任何根据的。”虽然该观点遵循了法律规定，但即使法庭裁定行政当局应具体履行义务，对行政机关而言，支付损害赔偿可能仍然是一种更“经济实惠”的选择，尤其是联合国上诉法庭通常会采取保守态度限制初审确定的赔偿金额。在“姆瓦姆萨库诉联合国秘书长”案中，联合国上诉法庭就表示：“鉴于两年净基薪的法定上限，争议法庭判给原告的赔偿金额过于慷慨。”具体来说，联合国争议法庭在2009年至2013年期间的19个案件中均裁定了高于两年基薪等值最高数额的赔偿金，但联合国上诉法庭对这些案件的上诉在整体上作出了降低赔偿金额的裁决，从而被认为更加有利于行政当局。通过这19项判决，联合国上诉法庭在其运作的前5年中为联合国财政节省了约250万美元，即每年约50万美元，也就是说，联合国上诉法庭通过降低赔偿金这种损害职员权益的方式来为联合国行政当局节约开支。有学者指出，与组织的年度支出相比，这是一个小的节省，但对少数相关工作人员来说却是个人的一个重大损失。由于赔偿金额在上诉裁决中被降低，有利于行政当局减轻财政压力，从而使得行政当局更愿意选择支付低额赔偿，而不是选择具体履行义务。这就使得规约中行政机关保留具体履行义务的规定失去了实际意义。当职员无法获得足额补偿，同时行政当局又不实际履行时，其诉诸司法权所提供的保障是不充分的。

3. 内部司法缺乏财政预算自治权

充足的预算对司法机构而言至关重要，联合国内部司法上诉机制受到财政预算的直接或间接影响，如法官的待遇、法庭书记处的人员配置、法庭的开庭次数等。美国最高法院大法官奥康纳（O' Connor）曾表示：“司法机构独立的一个基本方面是确保机构获得足够的资金。”如果没有足够的资金，司法机构可能很难公正、独立和高效地运作。

依《联合国内部司法办公室的组织和职权范围》第5条第4款与第6条第4款的规定，划拨给法庭书记处的人力资源和财政资源由两个法庭的书记官进行管理。但文件还规定，书记官由首席书记官领导，而首席书记官需要向内部司法办公室的执行主任报告工作，后者则需要向秘书长报告工作。由此可见，联合国内部司法上诉机制的财政预算主要由行政当局负责，相关法律文件也并未明确赋予法庭参与自身财政预算分配的权利。

这对联合国内部司法上诉机制而言是一个棘手问题，影响着诉诸司法权的实现。联合国上诉法庭曾抱怨，内部司法办公室拒绝支持和资助任何不在纽约联合国总部举行的开庭，办公室还坚称现有预算每年仅为上诉法庭提供两次开庭期的经费。这使得尽管法庭已认定有必要开庭三期，以迅速处理不断增加的案件量，但仍未能获得所需预算。法庭原本就不堪重负的庭审变得更加低效，并且导致拖延，阻碍了职员诉诸司法权利的实现。更为严重的是，由于法官们对资金的分配并没有充分的发言权，而司法机关的财政又往往为法庭其他方面的运作提供了物质基础，当司法机关的财政管理缺乏独立性时，法庭也难以真正完全避免行政机关的干预和影响。因此，如果司法机关无法实现足够程度的财政独立，那么，就很难认为法庭能够作出公正、独立的判决。

4. 法庭与联合国大会沟通机制的缺失

虽然联合国相当注重内部司法系统的发展，但两个法庭在联合国权力机构中的地位仍然相对较低，未得到真正的尊重。这在一定程度上体现为法庭与联合国大会之间没有直接、有效的沟通机制。沟通机制的缺失使法庭很难将内部司法系统所出现的问题及其完善建议向联合国及时、准确地反馈，难以为职员诉诸司法权的实现提供高质量的司法服务。

几乎在每一份内部司法的年度报告中，法庭都会提请联合国大会注意法庭与它没有直接上下级关系这一问题。由于缺乏规范化的沟通途径，法庭唯一的选择是将其报告送交内部司法理事会，该报告以理事会报告附件的形式由秘书长提交。值得注意的是，内部司法理事会的成员包括行政当局的代表，他们可能会将行政当局对相应事项的评议观点置于附件之前。即使内部司法理事会每年都会在年度报告的附件中转载收到争议法庭和上诉法庭的意见，但有时仍会对法官提出的一些问题进行评论，特别是在最初几年。联合国大会在获取法庭的建议和信息之前，就会先读到行政当局或内部司法理事会作出的立场相反的陈述，从而稀释和冲淡了附录在后面的法庭建议和相关信息的影响效果，这就容易导致法庭的意见长期在联合国大会那里得不到重视。

这种报告方式使法庭更像是秘书处的下属机构，而非独立的司法机构，还会使联合国大会对法庭运作问题的解决首先求助于秘书长而非法庭。按照法庭的说法，由于没有独立的正式沟通途径，“几乎没有迹象表明大会阅读了法庭的报告，因为报告中重复表达的关切一直没有受到什么关注”。没有直接的沟通渠道，层层上报的沟通方式和繁复的沟通层级导致沟通的效率和效果大打折扣。可见，在沟通机制缺失的情况下，联合国内部司法上诉机制很难完全独立于作为争端当事方的行政当局，其发展中所遇到的问题难以得到专业、实际的解决，职员的诉诸司法权也就难以得到充分保障。

（二）进一步改革和完善

1. 保障编外人员的诉讼地位以扩大诉诸司法权的救济范围

联合国大会在2012年的第67/241号决议中要求：“确保所有职类人员都能够向救济机制申诉，以解决争议。”因此，联合国大会与行政当局仍应将编外人员诉诸内部司法的规范化与制度化作为重要的改革方向。而在现阶段，联合国内部司法上诉机制的两个法庭在处理管辖权范围时也应当适应各种困难与挑战。

劳工组织行政法庭的裁判方式或许具有一定的借鉴意义。虽然该法庭并未将其属人管辖扩大至全部编外人员，但在相当程度上对国际组织工作人员的概念进行了扩充。法庭曾在早期的判决中提出：“从公平的角度来看，没有理由将国际劳工局的正式官员与具有官员基本特征的其他人区分开来。”在“P. R.诉世界知识产权组织”案中，劳工组织行政法庭认为尽管组织的规范将持有短期服务合同的职员排除在工作人员的范畴外，长期连续签订短期合同的行为仍然在原告和组织之间产生了一种法律关系，这种关系相当于一个组织的长期工作人员可以信赖的关系。可见，劳工组织行政法庭对其属人管辖范围的判断标准逐渐由原告与组织之间直接的形式联系转换为依照职能的实质联系。

有学者认为这种做法体现出“司法实用主义”（Pragmatisme Judiciaire），即法庭有“管辖权来裁定一个组织与其雇员之间的任何雇佣关系，无论其形式是合同还是法定”。这种裁判方式或许值得联合国内部司法上诉机制的两个法庭参考借鉴。同时，作为真正的根本措施，有关国际组织应当规范编外人员制度，为符合实质条件的编外人员提供司法救济。

2. 裁撤对救济措施的限制以加強诉诸司法权保障的有效性

类似于编外人员诉诸司法权的保障，联合国内部司法上诉机制最根本的解决措施可能是修改法庭规约，将确定赔偿方式的权力交由法庭，并通过条文进行具体规范，而不只是简单地限制法庭确定赔偿金额的上限，并将选择具体履行义务与支付赔偿的权力交由作为被告的行政当局。

同时，联合国的两个法庭，尤其是上诉法庭，应当在合理考虑财政状况的前提下，充分利用自身被赋予的裁量权最大限度地保护职员的合法权益。正如欧洲法院在“欧盟委员会诉玛丽·克洛德·吉拉尔多”上诉案中所指出的，当法院确定存在损害时，只有它有权在索赔范围内并在遵守说明理由的义务的前提下，裁决如何及在何种程度上对损害进行赔偿。对某些损害赔偿请求的数额进行准确量化是不可能的。在同一案件中，面对欧盟委员会在上诉中提出的质疑，即初审中计算的机会损失的程度是假设的，它本身不能被视为实际或确定的，欧洲法院明确表示：“这一因素并不具有决定性，因为大家都认为原告职员吉拉尔多因失去被招聘的机会而遭受的损失是实际的和确定的，而且普通法院对采用何种方法来量化这一损失有一定的判断空间。”因此，联合国上诉法庭应当在争议法庭已经充分阐明的情况下尽可能尊重争议法庭的裁量权。

3. 赋予内部司法必要的财政预算权以维护司法机构的独立性

联合国设立内部司法系统的根本目的之一是通过维护组织职员包括诉诸司法权在内的权利并规范行政当局的权力来保障组织职能的行使，这一目的的实现本身就可以为组织带来巨大的收益。所以联合国大会与行政当局在决定内部司法系统的财政预算时，不应忽略其所带来的效益。赋予内部司法机构必要的财政预算权力无疑能够增加内部司法的独立性、专业性，并更好地满足其发展的现实需求。

欧盟内部司法系统在这方面取得了显著成效。欧盟法院具有必要的财政预算自治权，可独自向欧盟理事会与欧洲议会提交财政预算申请。但为了在往后几年获得一份充足的预算，法院必须对其内部的资金与行政活动进行合理地管理，以证明“物有所值”，理事会与议会也会对法院的内部行政管理活动进行监督。该制度有利于维护法院的自治权，并通过财政预算问责构建良性的权力平衡关系。

这对联合国具有一定的借鉴意义，在确保财政预算问责的基础上，联合国可以通过修改法庭规约或制定相关规范文件的方式让法庭自主决定其预算方案，并由大会、行政当局进行必要的审核与批准，以让法庭在财政制度上拥有必要的独立性，而不是完全交由大会与行政当局决定。这可被视为实现联合国内部司法上诉机制司法独立与保障职员诉诸司法权的一个关键举措。

4. 切实尊重法庭地位以推动诉诸司法权的实现

为确保司法机构和法官在联合国权力架构中的中立性，维护联合国内部司法上诉机制的专业化与有效运作，法庭需要能够直接向大会报告，而不是只能通过秘书长办公室编写和提交的报告，以及通过内部司法理事会编写的报告的附件的形式，来提出司法机构自己的所有意见和要求，特别是关于司法实践和案件处理的意见和要求。考虑到目前联合国其他法庭及联合国内部司法系统的非正式部分即监察员办公室都遵循直接报告的关系，这些机构的通行做法是通过第六委员会直接向大会负责，并可随时向大会提出评论意见，联合国内部司法上诉机制的两个法庭无法直接向大会报告就显得更加不合理。

对此，世界银行行政法庭的规定具有参考价值。该组织公布的《与法庭有关的基本管理和运作规则》指出：“法庭不属于银行集团内的任何行政单位，包括冲突解决系统或内部司法服务或任何其他小组。法庭在行政上不向执行董事会报告工作，但可以向董事会提交报告书，与管理层的报告书分开。”因此，两个法庭直接向联合国大会提交年度报告，更符合逻辑，也与两个法庭在内部司法系统中的重要地位更相称。只有将法庭真正视为联合国内部治理体系的重要组成部分，职员的诉诸司法权才能在真正意义上得以实现。

综上所述，联合国内部司法上诉机制对组织职员诉诸司法权的进一步保障可从两个方面着手。一方面，组织需要进一步改革内部司法制度。另一方面，法庭也需要根据自身的司法裁量权及上诉机制的特点与优势，突破法庭规约中不合理的约束，以充分实现职员的诉诸司法权。虽然联合国大会与行政当局“强调新的内部司法系统的所有要素都必须符合《联合国宪章》和大会批准的法律和监管框架”，但将改革后的法庭严格视为规约的产物，就是无视改革的愿景，无法真正实现对职员诉诸司法权的充分保障。質言之，法庭规约本身就是适应法庭需要的产物，并非是天生注定和一成不变的，有必要随着法庭需求的改变而调整，法庭突破规约的固有规定有利于促进规约的发展完善。

四、结语

当前，国际组织等国际法主体与个人的互动日益频繁，联合国对其职员诉诸司法权的认可与保护无疑推动了个人在面对国际组织等国际公共主体时的权益保障，并有助于进一步明确个人在国际法上的诉讼地位。当然，联合国对其职员诉诸司法权的保障并非已得到一劳永逸的解决，法庭的建设仍然任重道远。未来若对联合国内部司法上诉机制作进一步改革，应在诉诸司法权的适用主体、救济措施等诸多方面着力，以期为联合国职员诉诸司法权提供更为充分、全面和有效的保障。