“双碳”目标下城镇生态治理研究

□文/ 马楚纯

（广东工业大学 广东·广州）

［提要］进入新时代以来，我国城镇化发展面临全球强化以“碳减排”应对气候变化与我国实现“双碳”目标的压力、资源环境瓶颈制约日益加剧的内外部环境深刻变化，过去传统、粗放的城镇化发展模式已经难以为继，客观上要求我国必须转向以人为本、优化布局、生态文明的新型城镇化道路。在推进“碳达峰”“碳中和”进程中实现高质量发展，不断探索“双碳”目标与城镇生态治理总体协调。

习近平在2021 年4 月举行的全球气候首脑会议上指出，要爱护自然生态环境就像爱护自己的一双眼睛一样。我国经济水平不断发展，人们的物质生活条件富足和精神文化水平不断提高，我国也高度重视生态文明社会的建设。在城镇化、工业化等因素的作用下，我国经济在快速发展的同时，也不可避免地带来了环境的破坏与污染。目前，城镇的生态管理制度体系不健全，在追求短期效益最大化的同时，也导致了对土地资源的过度利用。基于气候变化给我们生活带来的负面影响日益严重，积极应对气候变化，落实建设低碳型社会已成为国际上普遍的认识。“双碳”目标是我国应对气候变化和走绿色、低碳发展之路上的一项重要举措。城镇幸福生活指数高，大多数居民选择集聚在这里生活生产，城镇也是重要能源的消费主体，排放出大量二氧化碳。因此，城镇也是应对气候转变，实现我国“双碳”目标的重要执行主体与基础管理单位。

一、问题提出

随着气候变化，特别是二氧化碳排放引起的全球变暖及能源危机，维护生态安全、促进生态发展已成为国际社会的共识及紧要任务。在2020 年9 月举行的第七十五届联合国大会上习近平强调，中国将更加重视环境保护与提高中国在国际上的贡献程度，实行更加合理的政策和措施，保证到2030 年前二氧化碳排放总量达到历史峰值后不再增长，并于2060 年前实现碳中和的目标。这是中国对每个国家和全球人民作出的重要交代。我国面向世界各国和全球人民作出的郑重承诺，也是我国作为一个负责任大国所应具有的高度责任感和使命感。习近平在2021 年4 月22 日举行的“全球气候变化峰会”上，再次重申了“碳达峰、碳中和”的远景目标。在新的发展理念下，提出“双碳”目标，既是巩固和深化已经取得的生态文明成就，也是将生态文明建设推向新的高度的一项重大举措。“碳达峰”“碳中和”是中国在推动“绿色发展”方面作出的一项重要战略决定，更是新时代“生态文明”的必然要求。“双碳”目标与生态文明建设总体协调，是生态文明建设的题中应有之义，要把“双碳”目标和生态文明建设有机地结合起来。

在中国城镇化快速发展过程中，新旧环境问题相互交织，人民群众对环境品质的需求越来越高。推动“双碳”目标，要将其融入到生态文明的总体规划之中，要深刻认识“双碳”目标和新时期生态发展的内在关联，掌握目前的生态环境状况，以应对气候变化为参照点，以减少碳排放为重点，兼顾经济、社会和生态三者的平衡，以节能减排为主，推动各个层次和领域的绿色转型，使生态文明的成果真正惠及广大人民群众。

二、“双碳”目标与城镇生态治理总体协调

恩格斯说“但是我们不要过分沉迷于我们人类对自然界的征服取胜。对于每次此类的胜利，自然界都会对我们的行为进行惩罚。”在当今科技高速发展的情境中，我们应当更加关注人与自然和谐共生，寻求可持续的经济发展。“双碳”目标是经济与生态平衡的必然选择，也是“以人为本”发展理念的具体体现。将“双碳”目标和城镇生态文明建设有机地结合起来，指明了新时代城镇生态文明建设新的发展方向，也为实现“美丽中国”的可持续发展提供了新的思考。

（一）“双碳”目标是城镇生态治理的长期探索。城镇生态文明的建设，不仅是一个短期的问题，更是一个长远的问题。在经济快速发展的同时，能源消耗和污染排放量也在急剧增加。雾霾、水灾、沙尘暴、土壤侵蚀和臭氧缺口等极端气候和生态环境灾害接踵而至，且日趋严重。随着我国经济发展和环境保护不断加强，生态环境治理也是发展中国特色社会主义事业的重中之重。

共处规范是生存权平等的体现。自20 世纪70 年代以来，国家就对生态环境问题给予了高度的重视，并通过了一系列的政策文件和措施来提高生态环境保护的力度。党的十八大召开之后，党中央以最高标准推进生态文明建设，继续抓紧我国生态环境质量转变、降低碳排放强度，推动社会经济发展的全面绿色转型。但是，在建设美丽中国的进程中，我国的生态环境仍然存在着结构性的、根源性的、趋势性的问题。以实现第一个百年奋斗生态文明经验为基础，我国生态文明建设已经进入了新的历史阶段，要以新阶段、新任务持续推进新时代生态文明建设。在气候变暖、环境恶化等问题面前，我国积极参与到全球的环境和气候治理中，并在国际和国内两个层面上作出了“双碳”的承诺。碳达峰、碳中和，从狭义上讲，是解决新时期生态问题的需要，也是构建生态文明的重要内容之一；从更广泛的意义上讲，碳达峰、碳中和是对我国新阶段生态文明建设工作能否完成的一项重要考验。党的十九大报告强调，我们要建设的现代化是人与自然和谐相处的现代化。党的二十大报告指出，要从人与自然和谐相处的角度谋划发展。社会的主要矛盾发生了变化，要想缓和社会经济和生态发展的矛盾，就必须不断地推进生态文明建设。积极推动“双碳”目标的实现，既是对民众生态需求的一种响应，更是体现了党建设美丽中国、实现人与自然的和谐共生、营造美好生态环境的坚定信念与决心。

（二）“双碳”目标是城镇生态治理的深刻体现。“以人为本”这个理念是中国特色社会主义建设的重要内容，也是我国生态文明建设的重要内涵。无论是“双碳”还是生态文明，其目的都是为了改善人类生存环境，这也是中国特色社会主义“以人为本”的价值实质。在“双碳”目标和生态文明建设的关系上，前者是手段，后者是目标。“双碳”目标是从生态文明建设的总体目标出发，在新时期以生态为核心的一种实现途径。这也表明，“双碳”目标正是“以人为本”的生态文明理念在现代社会中的具体体现。伴随着工业文明的不断进步，人类已拥有了对自然的征服和改造的技术。然而，基于高碳型经济增长方式的现代经济发展，却有悖于生态的良性循环，加剧了人与自然关系的恶化。目前来看，极端气候事件已经影响了人们正常的生产生活。全球气候问题的发生是自然生态系统的一种自我保护，是人与自然关系越发紧张的结果，更是一种自然界对人类行为实行的惩罚。习近平一直强调，唯有遵循自然规律，才能避免在挖掘利用自然上走一些弯路。

抓生态就是抓民生，以习近平同志为核心的党中央极力重视我国生态文明建设，梳理概括确立为习近平生态文明思想，也建立起与中国发展需要、人民生活发展需要相适应的生态文明制度体系。“十四五”期间，党中央明确提出要深入开展污染防治工作，并于2021 年11月发布了《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，推动了我国生态文明建设的制度化进程，并在实践中不断强化生态环境保护工作，这是党始终坚持为人民服务的初心与使命。保护生态环境是一项造福人民的百年工程。在绿色发展中，以人为本，以科学、绿色、和谐的发展来维护和保护生态环境与生态资源，从而满足绿色发展的需求，为当代人及子孙后代的发展谋长远。“双碳”目标既是对绿色发展需求的一种战略回应，也是“以人为本”的生态文明建设理念在社会生活中的具体体现。只有掌握了人与自然之间的相互关系，树立起人与自然和谐共处的价值观，并在此基础上树立起人类与自然共同生存、共同发展的理念，才能为我国的“双碳”目标做出贡献。

（三）“双碳”目标是城镇生态文明建设的重要抓手。“双碳”目标是践行生态文明理念、推动高质量发展的重要抓手。实现“双碳”目标是一场大范围、深层次的转型，对我国绿色低碳发展起着系统性的引导作用。目前，我国城镇生态文明建设的重点是改善生态环境的质量，由追求数量发展转变为追求质量发展，基于城镇生态文明建设的新处境，将碳达峰与碳中和作为城市生态文明建设的重要内容和主要抓手，对城市生态文明建设的发展有着重要的战略指导意义。在新时代推进生态文明建设的任务中，二氧化碳排放成为当前环境治理的主要问题。

从总体上看，我国的碳排放量呈现出总量大、增速快的特征。目前，我国的二氧化碳排放量主要来源于能源燃料如煤、油和天然气。我国的产业结构仍然严重依赖于化石能源，产业生态环境的问题归根结底是产业发展方式和产业结构的问题。碳达峰、碳中和有别于以往的生态修复、污染防治措施，其核心在于彻底改变过去以牺牲环境为代价的发展模式，通过能源转型、产业结构升级、绿色技术创新实现经济“绿”化。因此，在“双碳”目标背景下，促进城镇生态文明的发展，应淘汰陈旧的能源结构和产业结构，抛弃束缚发展的旧模式，建立一种发展和环境相适应、科技进步和管理水平相适应、高层次、低碳化、多元化的城镇发展新模式。同时，应逐渐降低传统化石能源的用量，严格控制煤炭的使用，促进各个行业的清洁能源应用。要以碳达峰与碳中和为导向，推动经济高质量发展，实现高效高品质发展与生态文明协同发展，加速实现“减污降碳”目标。

三、城镇实现“双碳”目标面临的困境

（一）城镇规划理念缺乏与时俱进。对于小城镇来说，老城镇规划思想、方法和技术仍然是主流。由于缺乏对经济、社会、环境等方面的综合考虑，盲目地采用大城市的规划方式，使得城乡之间的分界日益模糊，形成了“千镇一面”的局面。在城镇中修建大公园、大广场、宽马路和高楼大厦，并引入国外的“新、奇、特”大型建筑，对城市中的道路与街区、街巷尺度、建筑风格等造成了一定的影响。这种方式与当地的自然地理特点背道而驰，不能继续保持小城镇的历史文化脉络，不切合实际、不低碳，极大地削弱了小城镇的个性与吸引力。

（二）产能落后，能源结构不合理。我国煤炭在能源生产与消费使用中所占比例分别为76%和68.9%，位居全球第一。在大量的城镇中，供暖及炊事用燃料是煤炭、秸秆、薪木，而清洁能源如水电、风电、天然气等的消耗量比较小。我国当前的能源结构存在不合理性，过度利用森林、草原、矿产等资源，还造成了秸秆还田、改良耕地质量的困难，同时加剧了对环境的污染。

（三）土地资源利用率低。小城镇是要素集聚的结果，而土地集聚对小城镇要素集聚起着不可取代的作用，因此小城镇的发展离不开对土地的集约利用。大部分城镇都把周围的新增用地用于城镇的大规模开发，而忽略了土地内部的存量。比如，大量耕地被占有建成工业生产园片区，导致农业生产面积持续缩小；工业园区面积持续增大，土地利用率极低，整体规划布局缺乏合理性，严重削弱土地要素的集聚。产业分布结构不合理，导致上班地点和居民住宅在空间上分离，呈现一种“有城无业、有业无城”的情形，这也导致多数被动式的交通需求，增加了居民日常出行的总数量要求、出行距离和对于机动车的需求。随着城镇人口的增长和经济的发展，城镇不断扩张，对土地资源的需求不断增加。这可能导致大规模的土地开发和破坏，影响自然生态系统的稳定性和完整性。

（四）基础设施缺乏低碳和环保。（1）传统能源使用。许多城镇的基础设施依赖于传统的能源来源，如煤炭和石油，这些能源的燃烧会产生大量的二氧化碳和其他有害气体，导致空气污染和温室气体的排放增加。（2）高能耗建筑。在城镇建设中，许多建筑物的设计和施工都没有考虑到节能和环保的要求，导致高能耗、低效率的建筑物大量存在。这些建筑物使用过多的能源进行供暖、冷却和照明，增加了城市的能源消耗。（3）城镇基础设施的规划和管理不够优化，导致交通拥堵，车辆排放的尾气污染严重，尾气是碳排放的主要来源之一。缺乏低碳交通系统，如公共交通和自行车道等，进一步加剧了交通问题。（4）不合理的废物处理。许多城镇还没有建立高效的废物管理体系。垃圾分类和回收利用等措施不够完善，造成许多可回收重复利用的资源被浪费，同时也产生了大量的有害垃圾和污染物。（5）生态破坏。城镇基础设施建设常常会对周围的自然环境和生态系统造成破坏，如破坏湿地、森林和高原等，这对生态平衡和生物多样性造成了严重的影响。

四、破解之策

（一）制定低碳政策助力“双碳”目标。结合地区和行业规划等，制定相关的低碳发展策略，实现地区、行业的低碳发展。建立有利于低碳经济发展的税收体系，对低碳能源生产企业给予补贴，对低碳产品消费者给予激励。强化构造低碳市场体系，制定相关政策规范各个行业的低碳技术和标准，减少低碳技术及低碳产品的成本价格，号召企业优化技术，革新低碳产品。构建低碳评价体系，将各项指标分解到各责任单位，积极推进低碳体系的实施，加强政府引导。

（二）建设低碳宜居城镇。第一，从“碳中和”的角度，理顺小城镇的运作边界，需要重新审视小城镇的空间格局与碳排放的结构。以“双碳”目标为导向，通过对城镇能源生产与消费两个环节的分解，对不同类型城市活动所产生的碳排放进行定量评价，并识别出对城市碳排放起到重要作用的运作环节，从而实现对城市单位间物质与能量的有效调节，为城市单位间的碳排放控制提供科学依据。希望通过制定政策、规范引导、优化技术等，渐渐达到碳中和目标。第二，为确保低碳宜居城镇的可持续发展，应评估预测重点运营单位的技术需求，并建成低碳适居城镇评价技术体系以兑现碳中和目标。第三，构建可持续发展低碳宜居城市的技术集成系统，为可持续发展提供技术配置与战略建议。在具体实施过程中，应严格按照“双碳”目标和联合国2030 年可持续发展目标（SDG），以能源材料、建筑物、交通体系、城镇、绿化地等要素为基础，构建一套可视化的智慧城市管理体系，通过信息化手段保证各方主体的参与，并对政策措施、管理协同等进行动态追踪与实时反馈，在保证技术创新与应用的前提下，达到协同治理与智能管控的目的。

（三）坚持生态优先、绿色低碳发展。习近平强调：“减排不是降低生产力的发展，也不是不实行碳排放，而是要注重生态优先发展、低碳绿色可持续发展道路，在经济发展中实行绿色转型、在绿色转型中争取更大发展。”如何在经济发展的同时，找到一条降低碳排放的途径，是我们目前亟待解决的重要课题。要使发展与减排达到双赢，必须正确处理全局与局部的关系。2022 年全国两会上，习近平指出：“要算大账、算长远账、算整体账、算综合账。‘双碳’目标是站在全国的高度出发看问题，哪里减少排放，哪里彻底实现零排放，哪里还能适当保留，甚至哪里可以作为保能源的措施应持续增加，都应从全国角度出发衡量。”从环境经济的视角来看，企业的生产效率与能源使用效率之间有明显的正向关系。因此，必须将生产要素向生产率较高的区域聚集，才能使总的生产率和能耗都得到提升。由于自然条件、政策导向等因素的影响，中国各地区之间的生产效率存在着明显的差距，导致了各地区之间要素与商品市场的地域分割，从而影响到各地区之间的人均GDP“平衡发展”，同时也使经济增长与减排之间的矛盾更加突出。而通过打通国内大循环，能够促使生产要素向生产力高、能量效率高的地区聚集，从而达到经济发展与能量效率提升的双赢局面。

综上所述，“双碳”目标下，小城镇的生态发展将受到气候变化和高强度的土地利用覆盖变化的双重冲击。小城镇的水安全与绿色发展离不开小城镇的生态建设与循环经济，而“双碳”目标的实现又面临新的机遇与挑战，亟须对环境变化下的风险进行系统整合与智能化管理。

（四）优化城镇规划，鼓励土地复合利用。提升城镇规划和设计水平，将土地利用规划与可持续发展原则相结合。通过编制详细规划、确立土地分区和限制土地开发，可以有效控制土地利用，并提高利用率。推动可持续土地开发，在土地开发过程中应推动可持续的土地利用模式，包括鼓励高密度城镇建设、混合用途开发、垂直建筑设计等措施，以最大限度地提高土地利用效率。同时，推广绿色建筑和智能建设技术，以降低碳排放、提高资源利用效率。鼓励土地复合利用和共享经济，也可以提高土地资源的利用率。例如，将农村闲置土地用于设立集体经济、农业合作社等，利用城镇闲置土地建设公共设施或社区农园等。促进土地资源的共享和多元化利用，建立完善的土地资源管理制度，强化土地用途管控，禁止非法占地和乱占乱建行为。加强土地执法力度，严厉打击非法土地开发和占用行为。

（五）建设低碳基础设施，推进废物综合利用。要实现低碳发展，必须加强交通、供水、能源、垃圾处理等方面的配套设施。倡导公交、自行车等低碳出行方式，完善散步道路体系的建设，匹配县域城镇的交通街巷体系。实施污水治理工程项目，建造人工湿地，完善污水管网，提高污水处理能力。积极开发利用非传统水资源，如雨水和再生水，提高水资源利用率。在城镇住宅的电力系统中，要积极普及LED 节能灯，实现低碳照明。建立垃圾处理系统，对城镇生活垃圾的容纳、分类、转运整理和二次回收利用体系进行完善，对垃圾处理的法律规定和相关管理制度进行完善，从而有效实行垃圾的低成本、资源化、减量化、无害化处理等。

恩格斯说：“一个伟大的基本思想，即认为世界不是现有事物的集合体，而是注重过程的集合体，头脑中会对各个似乎稳定的事物形成思想映象，即概念一样处于发展和消失不断更迭中，在这种变化中，尽管会出现恰巧性与倒退性，事物前进的发展终将会实现。”事物的进展取决于条件成熟度，当条件达到成熟时，自然界中事物前进的发展最终会实现。目前，我国的城镇环境治理已经走过了从无到有、从单向到综合、从区域到整体的不断探索、逐步完善的历程，并且在模式更新方面有着很好的沉淀和积累。新形势下，城镇环境治理的探索性理念构造和开创性实践经验是实行精益化治理。在百姓对城镇环境宜居宜业的期盼和控制碳强度为主转向碳强度与碳总量双控制的趋势之下，只有贯彻实施精益化治理理念，将碳达峰、碳中和统筹到经济社会发展全局的范围，生态文明建设的重点战略方向转为降低碳排放，优化经济结构实现高质量发展，建设低碳基础设施推进废物利用，制定低碳政策助力“双碳”目标，推动减污降碳协同增效，才能让城镇环境治理兼具“可塑造性”和“为民服务性”，从而确保城镇生态建设顺利实现“双碳”目标。