民国时期的勘灾机制研究——以淮河流域为例

孙语圣

笔者在搜集整理民国时期淮河流域灾害史料的过程中，研阅一些较新的勘灾史料，而学术界对民国时期以致近代灾荒史的研究成果丰硕，但对救灾的重要环节——勘灾的研究则较简略，没有专门的研究，尚欠一个较系统的探讨。本文试从勘灾的法律、制度、人事、内容、过程、对策思考等方面进行全面梳理，以呈现勘灾机制的总体架构，并以细致的个案资料作支撑，以窥每个元素特别是勘灾内容、过程及对策思考的详情。

本文选择民国时期的灾害频发的淮河流域（简称“淮域”）作为研究的空间场域。南宋以来淮域即是全国有名的灾害频发区。尤其自明清以来淮域灾害更甚。同时该流域又交织着无数的战乱和匪患，自然环境和社会环境双重劣变。晚清和民国时期，淮域的灾害并不减于明清。南京国民政府甫成立，即筹建导淮委员会。淮域的最南端在扬州泰县一带，与首都南京很近了，淮域无尽的水旱灾害及匪患动乱对京畿的安全也是一种潜在的威胁。淮河的治理对南京国民政府和蒋介石来说富有深刻的内涵。“即便不考虑淮河水利可能带来的经济和（或）政治利益，蒋介石也深知‘治河’在权力合法性方面的重要性”。①[美]戴维·艾伦·佩兹著，姜智芹译：《国家工程：民国时期（1927—1937）的淮河治理及国家建设》，南京：江苏人民出版社，2021年，第45页。导淮委员会也因之被定为内阁级别，直属民国政府，蒋介石亲任导淮委员会委员长。

民国时期淮域的自然灾害，大者有1916 年大水、1921年大水、1931年大水、1934 年大旱、1936年旱灾、1938 黄河花园口决堤、1942年大旱等。囿于篇幅和资料所限，本文主要以1927 至1937 年间的重大灾害为案例，兼及其他，如1942旱灾、1947年水灾等，作一细致的探究。

一、勘灾的法规与组织设置

勘灾中国传统救灾的必要步骤，进入民国时期更是如此。其中法规和组织是勘灾的基础。法规使勘灾有法可依、有章可循、有则可守；勘灾也是一个亚系统组织，良好的人员配备和角色设置及激励机制可使勘灾的时效性、客观性及科学性得以确保。

（一）勘灾法规设置

1915 年北洋政府公布《勘报灾歉条例》，主要规定灾害勘报的期限、勘报信息的传递和处理程序、赋税蠲除额度及对履勘不力者的惩戒，如“地方遇有灾伤，除旱灾虫灾由渐而成，县知事随时履勘，至迟不得逾十日外，其有风雹水灾，均须立时履勘，不得逾三日”，“巡按使据该县详报，应即呈报大总统，并咨陈主管各部备案，即日饬该管道尹委员会同该县复勘，审定被灾分数，造具都图地亩应行蠲缓数目清册”。②蔡鸿源主编：《民国法规集成》第14册，合肥：黄山书社，1999年，第200页。1934年南京国民政府公布《勘报灾歉规程》，比北洋政府的《勘报灾歉条例》的条款更细致，但其精神和内容与前者基本一致，无实质性区别。1945年公布的修正《勘报灾歉条例》，结合时代变化，条款更具体些。如“被灾地方，应由当地乡镇公所即将被灾状况，报由县市政府会同田粮管理机关派员实地初勘属实后，立报省政府，并另造灾歉状况表册呈核”，省政府接报后，“应即督饬民政厅、财政厅及田赋粮食管理处派员驰往复勘属实后，即由省政府根据复勘报告，核定灾害成数”；勘灾期限，“旱虫各灾，县市政府及田粮管理机关据报后，应随时履勘，并限五日内勘毕，风水雹灾及他项急灾，应立时履勘，并限三日内勘毕，省派员复勘，应于据报后五日内出发，于到达灾地后五日内勘毕”。③蔡鸿源主编：《民国法规集成》第54册，合肥：黄山书社，1999年，第21页。

1930 年南京国民政府赈济委员会公布《修正赈济委员会组织法》，规定赈济委员会设三处，第二处职掌之一为“关于灾难之调查勘报及其他考察事项”。④蔡鸿源主编：《民国法规集成》第34册，合肥：黄山书社，1999年，第405页。1944年《赈济委员会组织法》关于勘灾的规定亦复沿用1930年的条款。

1931年大水灾，国民政府救济水灾委员会成立之先，“各地灾情，仅恃有报馆报告，及官厅往来文电而已。此项照例报告，均来自较大之城市，多属间接情形，至于农村僻远各区，应行征集各材料，较之城市间尤多，且更确切，自非实地调查，不能得其真相”。因而设法求助于各公私机关团体组织，“随时报告本会”。①国民政府救济水灾委员会编：《国民政府救济水灾委员会报告书·第一章》，1933年，第4-5页。之后，也是委托灾区工作组江北区专员办公处完成大体的勘灾任务的。

淮域流经豫皖苏鲁四个省份，其主要区域在今苏北和皖北地区。所以就地方层面而言，淮域所属省县发生较大灾情，也为救灾的有序开展建则立章。1931年水灾，江苏淮域江北区的勘灾和查放由国府救灾会灾区工作组委托江北区赈务专员办公处全权办理（也兼办江南区重灾县份）；后者即是苏省办理此次赈灾的组织机构，实际上承担了省赈务会的功能。办公处先后公布“江北区赈务专员办公处组织大纲”“办公处办事细则”“赈务查放十戒”“查放局组织大纲”“收容所组织大纲”“粥厂组织大纲”等规章11 则。其中《国民政府救济水灾委员会灾区工作组江北区赈务专员办公处组织大纲》第九条规定，“本区于组织之始，欲明各县灾况，并奉本组规定，得设勘灾委员若干人，分途查勘灾情，具报本处，酌量情形施以拯救”。②国民政府救济水灾委员会、江苏省赈务专员办公处编：《苏赈纪要·章则》，1932年，第2页。

1942—1943 年河南大旱，有50 多受灾县位于淮域，河南省政府分门别类共出台36 项救灾法规，其中《河南省救灾委员会办事细则》第八条“本会各组掌理事务”，规定调查组“掌理关于调查各地灾情轻重，灾民数目，食粮储量及粮价等事项”；《河南省各县乡镇救灾委员会组织通则》第五条规定各县乡镇救灾委员会设调查组，“掌理关于灾情之调查及审核出纳事项”。③河南省政府编：《河南省政府救灾总报告·法规》，开封：河南省政府，1943年，第3-6页。

故总体而言，据可查的资料，民国各级政府和各救灾组织对如何具体地开展实地勘灾活动，大都语焉不详。在救灾立法实践中，首先关注的是灾情状况和等次，以此作为查放的依据，再围绕着查放（包括工、农赈等）这个中心工作，政府和赈灾组织的救灾立法在部门设置、职能分工、人员配备、款物劝募、灾民收容、交通运输等进行全面设置，当然也有对诸多单项的救灾事务建章立制。但像华洋义赈会这样成熟的救灾组织对勘灾的规定还是眉目清楚的，但也不涉及对灾区灾情如何履勘的细节规定，因而主要还是依赖于地方知识和勘灾者的生活经验、过往履历、个人资信等。

不过，地方的这些赈灾法规一般面向全省（县）灾区，不特定针对淮域。地方的赈灾法规除省赈务会组织大纲等外，也多是一过性的，即针对临灾救济而具体制定实施的，针对性强，不具普遍适用性，救灾活动结束了，相应法规章则也便结束使命。不若中央政府的赈灾法规具有固性和连续性，当然也具权威性和普遍适用性，除非环境发生变化而作修正或废止。

（二）勘灾组织设置

勘灾组织一般于临灾时成立，并不固定，属于救灾组织功能的一部分。灾情发生后，分别由不同层级的政府部门牵头，并联络相应的社会人士共谋筹划组织之，特别是涉及全域性的区广灾重的重大灾害，一般由中央政府牵头，联络的中外人士数量更多，名望更高，资信卓显。1931年国民政府救济水灾委员会的人员构成最为典型，学界对此已有研究，此略。

北洋政府时期因各地水旱等灾害严重，即在内务部之下设置赈务处，负责灾荒赈济事宜。省级行政机关则由内务司主办赈恤、救济等与救灾相关的事宜。1928年南京国民政府设立赈务处，掌理全国各灾区灾害赈济及善后事宜，下设三科，其第二科即调查科，掌理灾荒调查、赈务统计、稽核及宣传事项。“赈务处对于特种灾害或特别灾区，得组织委员会办理赈济事宜”，延请官民人士参与勘灾、救灾就是自然的事了。1931 年改设赈务委员会，筹赈科职掌“调查各种灾情及其附属应行考察事项”，对“凡热心赈济事业卓著成绩者，赈务委员会得聘为顾问或会员”，①彭秀良、郝文忠：《民国时期社会法规汇编》，石家庄：河北教育出版社，2014年，第183页、第185页。其实临灾时因事急务繁而延聘的社会人士最多。1940年成立的赈济委员会对此亦复如是。

地方政府的对应机构，如1930 年公布的《修正各省赈务会组织章程》，第九条规定“凡热心地方慈善事业之公正士绅，省赈务会得聘为顾问或会员”。②《修正各省赈务会组织章程》，《江苏省赈务汇刊》，1932年，第6页。当然临灾时需要大量的救灾办赈人员，包括勘灾人员，此不在章程所聘人员之内。

民间救灾组织如中国华洋义赈救灾总会，在其1921年的章程中规定“本会得聘用义务或有薪给之办事员若干人办理本会事宜”。“该会当办理灾赈之际，每有人才缺乏之虑。如十一年上半年之灾患，山东、安徽、河南……等省向本会聘请中西服务人员，……自十一年（1922）二月至五月约得热心服务者六十人，以应上述数省华洋赈团之需求”。③《中国华洋义赈救灾总会民国十一年度报告书》，《中国华洋义赈救灾总会丛刊·甲种》，1923年，第76页、第10页。

二、勘灾的人员选聘及考评

谋事在人，成事也在人。在救灾资源稀缺的时代，品行、声望、资历、信誉、经验、秉性等即是勘灾人员选聘的首要和必备的考量因子，适宜或恰当的人事安排是确保勘灾的有效性、准确性的组织条件。

（一）勘灾人员的任聘

经过较长历史时期的赈灾实践与经验积累，民国时期的灾害救治中对勘灾人员的选聘机制已较固定，不仅形成惯例，也明文写入政府的法规和慈善救灾组织的章则中，形成普遍的社会共识。

1.任用政府机关人员

民国中央政府常设的赈务机构，如赈务处、赈务委员会、赈灾委员会，其人员往往是内政部等机构的官员兼任的，无薪酬。省级赈务机构亦沿用此例。赈务机关的人员在临灾时肩负指导谋划或负命前往灾区自是其基本职责。县长、乡镇长也是同级赈务机关的负责人。

民政部、内政部、卫生部、水利委员会、水利部、交通部、财政部、赈务委员会等的官长和职员，省民政厅、建设厅、财政厅等，尤其是民政厅的官长和职员，皆视灾情大小，经临时紧急动议则衔命而去。

根据1934年和1945年南京政府公布的《勘报灾歉条例》，灾区属地的主要官员即是报灾的第一责任人，是灾害信息的最早提供者。

重大灾情发生后，中央和省政府会特派专员前往灾区视察、查赈等，指导工作，反馈信息，是一种常态化的政府勘灾行为。如1931 年水灾，8月2日江苏民政厅长北上，“先行视察瓜洲江岸，然后赴（高）邮，察勘情形，以便权其轻重，作开坝保坝之决定”，8月3 日内政部决定派员分赴苏皖等七省视察。④《运河水势增长不已》，《申报》1931年8月4日。1946 年淮域皖北灵璧、泗县、五河、蒙城、涡阳、阜阳、盱眙等21县受水灾，国民政府派社会部政务次长洪兰友视察皖北水灾善后事宜，9月5日洪兰友一行抵蚌埠，召集各界首长及灾区各专员、县长、书记长、参议员等举行会报会，听取各县灾情报告，并赴灾区视察，慰问当地灾民。①《洪次长兰友奉派视察皖北水灾》，《社会工作通讯》1946年第3卷第9期，第31页。

2.延聘民间社会人员

延聘民间社会人员包括两个方面：一是政府的救灾组织延聘社会人士；二是民间救灾组织延聘社会人士。选聘和诚邀民间人士参与勘灾（包括收容、查放、工赈等）是民国时期救灾的常态做法，在政府的救灾立法文本中皆有明确的规定，民间救灾组织更是如此。频繁而严重的灾害，使得灾区广大、灾情严重、灾区环境复杂，必须延聘社会人士参与勘灾、查放及其后系列救灾活动。1931年大水灾时，南京政府虽知灾情严重但不得其详，故情急之下国民政府救灾委员会“极力设法，商请各公私机关团体及散居灾区内之各教会银行商号等，将所得紧急情形，随时报告本会”。②国民政府救济水灾委员会编：《国民政府救济水灾委员会报告书·第一章》，1933年，第5页。该年国民政府救济水灾委员会延聘的社会各界的著名人士最多，当然也包括众多官员。

1935年水灾，“鲁境黄河南决，洪流经微山湖下注，苏北地处下游，无异承流釜底”。江苏原设有省赈务委员会主持其事，但江苏为畿辅所在地，遵照蒋介石的电文建议，另组江苏省水灾救济总会，聘请叶楚伧等30人为委员，包括建设厅沈百先和武同举及萧开瀛、民政厅长余井塘、前省长韩国钧、江北运河工程局徐鼎康、导淮委员会须恺、镇江县商会冷御秋、中央党部叶楚伧、全国经济委员会郑肇经、淮阴导淮入海工程处陈和甫、苏报社陈康和、上海筹募各省水灾义赈会王震、北平金城银行周作民等，还有各业务组职员23 人，“凡党政名流，地方绅耆，水利专家，慈善团体代表，以至本省各主管厅处长官，均有参加，以期收集思广益通力合作之效”。③江苏省水灾救济总会：《江苏省水灾赈济工作报告》，1936年，第2-4页。各县水灾救济分会成员分别皆有十数人。

政府救灾组织任用官员或延聘社会人士是不分彼此的，只是职责分工有所设定，几乎没有一个政府救灾组织的成员是清一色的官员。至于勘灾，既有官员，也有民间人士，更多是民结合，只是角色分工或主次有所差异。如1931年水灾，淮域苏北各县沦为泽国，江北赈务专员办公处成静生向各灾县派出勘灾查放员，东台县查放长丁藕孙（查放局长）、江泰东兴视察员吴凌霄（曾任沭阳县长）、淮泗淮赣勘灾员庞性存（居士、曾任盐城知事）、阜宁查勘委员孙荫庭（职业慈善家）、盐城查放长陈斯白（报业人）、兴化查放长郝绍斌（政府职员）、盐阜涟宝高视察员杨晋卿（原辛亥人士）等，皆是当时地方上声誉卓越之人物，其中多属民间人士，也有政府职员。而世界红卍字会江北各分会联合办事处对苏北里下河各县灾况的调查则是其独立完成的，勘灾时间为1931年9月12日至18日，调查者为黄辟尘（泰兴县黄桥镇）、陆答山（泰县曲塘镇）、范成法师（江苏水灾义赈会）、周辑甫（如皋城）、袁克明（如皋县东陈镇）、何骥北（泰兴县黄桥镇）等6人。④世界红十字会江北各分会联合办事处编：《世界红十字会江北各分会联合办事处调查下河各县灾况按日记载报告书》，1931年，第1页。

临灾时而设的民间救灾组织，其延聘的成员自然来自社会各界，颇有规模的组织还邀请政府官员参与。如1931年大水灾，沪上人士，“所接公私报灾请赈文电，亦复纷至沓来。各慈善团体，鉴于此次灾情奇重，为数百年来所仅见，爰本己溺己饥之旨亟谋救济”。当由许静仁、王一亭、王晓籁、朱庆澜、杜月笙、陈光甫、秦润卿等20余著名社会人士发起，筹备组织上海筹募各省水灾急赈会。急赈会延聘的董事有虞洽卿、王晓籁、黄涵之等31人；延聘的监察有李云书、林康侯、徐永祚、潘序伦、吴蕴斋等11人。①上海筹募各省水灾急赈会编：《上海筹募各省水灾急赈会工作报告》，1935年，第159页。这些人员分布各业，极负社会盛名，对发挥组织救灾的正效应不言而喻。这种临灾而设的救灾组织是政府救灾工作的助手，热心人士的参与，既出于公益善心的自觉，也是对政府企盼的回应。

常设性的民间救灾组织，如华洋义赈救灾总会，其工作人员分为职员和义务员。因赈灾是一项繁杂的工作，调查灾情、公告呼吁、筹集赈款、散放款物、建设救灾、推行合作等，仅赖专职人员无以应付，于是便从社会大量招募义务员和其他专业志愿者，以增加人手，分担事务。“聘请各行号经理、工厂厂长、学校校长”担任名誉顾问，由名誉顾问径推一人为特别义务员，在各机关中“聘请热心公益者多位，担任义务员”。②蔡勤禹：《民间组织与灾荒救治——民国华洋义赈会研究》，北京：商务印书馆，2005年，第56页、第119页。

（二）对勘灾人员的奖惩

民国政府的相关立法和各慈善救灾组织的各种条例中，少有专门针对勘灾人员的奖惩，但勘灾毕竟属于赈灾的一个重要组成部分，所以可演绎推论。

1921 年北洋政府公布的《办赈人员惩罚条例》，1930年南京国民政府行政院公布的《办理赈务人员奖恤章程》，1932 年国民政府公布的《办赈团体及在事人员奖励条例》，1933 年内政部公布的《兴办水利给奖章程》，1934年国民政府公布的《办理赈务公务员奖励条例》等都属于此类法规，其中《办理赈务人员奖恤章程》规定，对“凡办理赈务人员有特殊劳绩及办赈受伤致病或身故”给予两类奖励：一是“对遇非常巨灾不避艰险特著勋劳者”“办理赈务异常出力者”“办理赈务三年以上有劳绩者”，分别奖给国民政府题给匾额、赈务委员会题给匾额或给予金质奖章及各省赈务委员会题给匾额或给予银质奖章；二是对“办赈受伤身体残废或精神丧失不能任事者”“因办赈遇有不能抗御之事变或因劳致疾以致亡故者”，分别给恤本身一次恤金、遗族一次恤金。③蔡鸿源主编：《民国法规集成》第39册，合肥：黄山书社，1999年，第512页。

1945 年公布的《勘报灾歉条例》第十条规定县市长及其他主管人员，勘报灾歉，有下列情形之一者应依法惩戒：一是地方遇有灾害，不即履勘，或勘后并不呈报，或呈报不实者。二是地方报灾后，如将所报灾地留待勘报分数，不令赶种，致误农事者。三是初勘复勘逾本条例所定期限者。会勘人员有前项第一款或第三款情事者，亦应依法交付惩戒。④蔡鸿源主编：《民国法规集成》第54册，合肥：黄山书社，1999年，第22页。

因官员勘灾、查赈等办赈不力而受惩戒的事例确实不少。如1942—1943 年河南旱灾，河南省政府对各县县长办理救灾工作进行考核，奖惩措施分为免职、记过、嘉奖、记大过、不予奖惩等五种。经笔者统计，其中淮域45县的县长，免职者1人，嘉奖者11人，记过者7人，记大过者3人，不予奖惩者23人。⑤河南省政府编：《河南省政府救灾总报告·统计》，开封：河南省政府，1943年，第109-113页。这种奖惩其实也包括初期的勘灾。

可以看出惩戒者多是执事的官员，对延聘的社会贤达，因声誉卓著，操守孚众，不计报酬，竭蹶从公，属义务劳动，且富牺牲精神，其身负社会责任感，或兼为桑梓效力，由政府延聘而来，若工作有所不足或疏忽，也不至以法相惩，遑论救灾法规里也无此条款。

至于民间慈善组织如中国红十字会，1922 年《中国红十字会修正章程》第十四章“奖励及惩罚”，其主要内容是大额捐赠受奖，以该会之名行不当之事受惩。①马强、池子华：《红十字在上海资料长编（1904—1949）》上卷，上海：东方出版中心，2015年，第111页。中国华洋义赈会虽也有“义务员须知”“职员保证”，因其利他主义的情操，成员普遍具有耐劳忍怨的奉献精神，故对人事则更强调一种组织自律机制。不过，对财务会计则有一套严密的审核管理制度，做到款不虚糜，维护组织的公信力。

三、勘灾的行动机制

勘灾的行动机制即根据灾区和相关法规或既有的习惯性经验，根据勘灾的目标，秉承政府或救灾组织的嘱托，配置相关人员及出行物资，规划各条勘灾路线图，在既定的时间，奔赴灾区实地查勘灾区情状，记录其间所见所闻，并与灾区官府和绅董座谈交流，获得第一手感官信息、文字信息、数据及图片信息等。

（一）勘灾内容

1.勘灾表式

勘灾的主要内容即实地勘察灾区面积、稼禾损失程度、灾民生死流离情况、待救灾民数量、房屋牲畜损失情形、疫病流行情状、灾害等次、灾民生活等，由履勘人员亲赴灾区，按预先设计的路线图逐日调查，其期限与分派的查勘任务、灾情的严重程度、灾区的自然社会环境、勘察者的体能毅力等相关联，并与灾区各地官府、绅董等座谈交流，资讯互享，信息互补，勘灾的结果一般形成报告，其载体主要是文字记录，有数据搜集，兼摄像照片，图文并茂；有的撰写勘灾日历，投诸报刊，或于救灾结束后编入救灾报告书中。

为求得对灾区灾情全方位的了解，勘灾一般由民政部门制有表式，灾害种类不同，表式也有所差异，水旱灾害为常见的灾害，其表式具有代表性。兹以1933年河南水灾调查表式为例。该年黄河暴涨，至10月初，被灾县份达20 余县。“惟各县受灾实情如何？各该县办理救济，是否得力？亟待考查明确，以便汇案核赈”。10 月6 日，河南民政厅规定应行调查事项，令各受灾县县长务须逐项调查，详为呈报，并交代“其有关于灾害赈济重要事项，不在规定范围以内者，亦应于其他项下尽情声叙”，还须检送照片以凭查考，限文到十日内，办理具报完竣。其调查表式分列区别、被灾面积、被灾人数、被灾牲畜、被害时日、灾害程度、财产损失、灾时补救办法、灾后救济办法、灾民生活状况、各区长是否尽力救济、其他等。②河南省民政厅：《训令开封等廿三县（第一二七一号）》，《河南民政月刊》1933年第10期，第34-35页。表式内容详备细致。1931年大水灾，统计司也制有统计表式，比前者更详。

2.灾情记述及其他

履勘员到达灾区，亲见灾区的被灾情景，场面惊怵，心情自然十分震撼，所以有大量的灾情文字记述（包括数据、照片），这是灾情的第一手资料，尽管是情绪性的书写，是定性的信息资料，也能从言语措辞中看出灾情的严重程度。特别是严重的灾害，勘灾者亲见灾区的惨况，也出于拯灾民于水火之急切，不啬使用诸多令人痛彻心扉的词句予以渲染。如眼见灾情严重的有：昊天不吊、惨绝人寰、亘古未有、空前未有、数百年未有、郑侠之流民图等；描写灾民苦情的有：哀鸿遍野、伤心满目、惊心惨目、惨不忍闻、不堪言状、状极堪怜、庐舍为墟、炊烟断绝、民不聊生、遍野哀鸿、鸠形鹄面、面无人色、号泣震天、欲号无声、呼号扰攘等；灾民死亡流离的有：饿殍载道、死亡枕藉、积尸盈野、浮尸盈千、葬身鱼腹、辗转沟壑、流离失所等；针对水灾的有：白浪滔天、汪洋一片、尽陷波臣、惊涛巨浪、尽成泽国、庐舍冲毁、漂荡无存、冲没殆尽等；关于旱灾的有：旱魃为虐、赤地千里、稻禾尽枯、颗粒无收等；因灾致贫的有：经济枯竭、各业萧条、满目萧条、民生凋敝等；感觉灾区前途无望的有：前途无望、不寒而栗、元气丧尽、元气大亏、生路断绝、坐以待毙、民命待毙等；呼吁赈灾的有：嗷嗷待哺、待哺尤殷、待赈孔殷、待赈孔急、待赈皇皇、望赈尤迫、情殊可惨、环泣以请、大旱望云霓、不胜叩祷之至等。这些词语在民国时期的勘灾或赈灾报道中出现的频率极高，被反复使用，也符合灾区实际情况，欲以引起政府、救灾组织和社会各界的高度关注，希望政社各界集腋成裘，共克时艰；同时，也说明民国时期灾害的高频发性、残酷性、严重性是不争的事实。

美国新闻学者比尔·伯尼说：“对新闻媒介来说，最有市场价值的是交通事故、水灾、火灾、地震、谋杀、战争、行业纠纷以及其他死亡和伤害。对记者来说，负面的新闻题材更加重要。”①Bill Bonney and Helen WilsonA.ustralia's Commercial Media , The Macmillan Co.of Australia Ltd.,South Melbourne,1983,p.317.从传播学原理来看，此即新闻报道的背向性，此类灾害消息充斥当时各媒体及其他纸质读物，已成为民国时期灾害消息传递的“常态”，严重刺激着读者的视觉神经，对社会心理虽具瓦解性、腐蚀性、破坏性，但信息提供者需求的是其激励的功能。政府也因内外交困，财力竭蹶，对救灾确实力不从心，急需社会各界的鼎力支持，故对此类信息并不排斥，甚至扮演“推波助澜”的角色，不惜自我“矮化”和“丑化”。

在残酷的灾害面前，既需情感的宣泄，也要理性的认知。激情的文字与理性的数据，二者皆需。最终勘灾者或报灾者还要将灾害的具体资讯以准确的文字和可靠的数据等上报救灾指挥组织或政府，以作下一步救灾行动的必备参考，不得人为夸张，以免失真。

前期的初勘，因灾害发生时很有情况未明，勘灾员忘我从公，细致勘察，也只是灾情的总体轮廓或局部的感性细节，结合每至一处灾区官员和绅董提供的灾情，信息在渐趋增多。接着进行的复勘，灾害信息进入补充和校正阶段。随着查放阶段的开始，查放员也深入灾区，通过自身、官府等渠道，后续的灾情信息源源不断向查放员汇来。故进入查放程序，查放人员能捕捉更多的灾害信息，故查放阶段灾情调查是由查放长接着进行的，查放员也兼任勘灾员的角色。有的勘灾员本身即是查放长，既勘灾也查放。这样，各灾区，如县、乡、镇及村的灾情即较清晰了。

其实，还有灾后勘察的步骤。有些灾害在灾后才明确灾况，如水灾致河工的损毁，水落后方能勘察准确。这时的勘灾涉及河湖堤坝涵闸的修缮。1931年水灾致豫东淮河的主要支流颍河堤身严重受损，次年，水利委员会及当地官绅详细履勘颍河，结合历史、自然地理及河道变迁状况，弄清颍河致灾所在，测量收集河身决口、险堤的准确数据，经笔者统计，勘灾员共查得李大庄、冯桥、邵庄、侯阎等24处决口，决口总数75个、总长3485.9公尺，逍遥镇北周村、沙沟桥、湾张、南流渡口等处险堤16段，总长2,779.5公尺。①马兆骧编：《治颍述要》，颍河工赈第二事务所、颍河下游桥工委员会，1936年，第22-24页。并因此提出了善后治理的办法。

3.划分受灾等级

其实划分受灾等级并不是勘灾人员根据前期的履勘结果就能得出结论的，受灾等级的划分与其后的查放等直接相关，大多数最终是由政府来认定的。如果灾区救济是由政府委托民间救灾组织去完成的，即购买救灾服务，或者本身即是民间救灾组织自我的救灾行动，后者的主动权和决定权当然更大。

报灾勘灾的结果即是赈灾的客观依据和标准，根据每个灾区（省域、县域、乡镇域、村保域）灾情程度，大体确定相应的灾害等次，由政府和救灾组织配备对应的救灾资源。

以淮域江苏来看。1931年10月3日，江北事务办公处专员成静生在致“函国府救灾会呈送各县灾况清册祈备查由”中言：“职处组织伊始，即据各县地方团体函电交驰，纷陈灾况。”就其所报，业经遴员查勘酌别等差，计特重县为高邮、兴化、江都之七八两区等3县；最重县为东台、宝应、泰县、盐城等5县；次重县为阜宁、江浦、淮阴、淮安、泗阳等9县；偏灾县为涟水、铜山、丰县、萧县、砀山、宿迁、邳县、睢宁、赣榆、沛县等23县。②国民政府救济水灾委员会、江苏省赈务专员办公处编：《苏赈纪要·勘灾之部》，1932年，第2页。每个县域内不同的区也进行灾害分等，如泰县政府和泰县水灾赈务委员会将该县15个区的302个乡、53个镇的受灾户分为最贫和次贫两等，最贫户33，202户，次贫户13,700户，并将灾户的大小口数也分开计算，小口受赈一般减半。短期勉有充肠的灾户则直接予以忽略。③泰县县政府、泰县水灾赈务委员会编：《泰县水灾惨况记略》，1932年，第8-9页。

1935年水灾，淮域也受灾严重。该年10月30日江苏省水灾救济总会第九次常务会议依照成静生委员的灾情视察报告，来改定被灾各县冬赈等级百分比率及赈款数目，特等为邳县，甲等为沛县、铜山、宿迁、沭阳，乙等为东海、丰县，丙等为灌云、泗阳、涟水。④江苏省水灾救济总会编：《江苏省水灾赈济工作报告》，1936年，第73-74页。

1942—1943年的河南大旱波及全省所有县份，勘灾的结果将受灾户分为充足、自足、不足及待救四类。其中位于淮域近40 县，如郾城县充足377 户（2,292 口）、自足5,035 户（34,008 口）、不足25,708 户（163,338）、待救30,987 户（125,954 口），固始县充足485 户（5,431 口）、自足5,192 户（33,362口）、不足12,074户（77,586口）、待救42,259（271,552口）等。⑤河南省政府编：《河南省政府救灾总报告·统计》，开封：河南省政府，1943年。

其实，勘察灾害的原因也是勘灾的重要内容之一，为行文方便，将在下文述论。

（二）勘灾过程

勘灾过程充满艰险与困难，特别是洪水灾害、疫灾、兵灾等，常见的多为水灾，坦途不多，舟车劳顿，沿线所遇多遇惊心动魄情事，若事先与灾区官府沟通即有对方接待的方便，携带川资者以住宿当地旅馆为多；像水灾之类，夜宿舟中也是常有之事，充满很多不确定性。

1.勘灾路线

勘灾路线由勘灾人员会同救灾组织商酌，确定勘灾人选、行走路线、出发时间、交通工具、川资旅费、联络方式、笔墨纸张及其他应备物资等。勘灾路线根据灾害的区域大小、勘灾组织的规模、勘灾人员的身份、所欲达成的目标，以及一定灾害区域内各勘灾组的任务分工，再结合《勘报灾歉条例》的时间规定，勘灾路线长短不一，但耗时一般差别不大。下面试举短路线和长路线各一例。

一个完整的勘灾路线，如无特殊意外，一般是连贯的、连续性的，其间经过大大小小的地点无数。如1931年9 月12日至18日，世界红十字会江北各分会联合办事处派勘灾人员6人一行调查苏北里下河各县灾况，历经7日。经笔者整理，其路线为：第一日，（上午八时）泰县曲塘镇—白米—姜堰—塘湾等—（下午二时）泰城。第二日，（上午八时三刻）经白塔河宜陵—江都大涵子—里下河—（下午四时）乔墅镇—邵伯霍家庄等—（七时）戚墅庙。第三日，（上午六时十分）戚墅庙—绿杨湖角子口十里尖—高邮东门外头闸口—（十时许）高邮城—兴化。第四日，（上午七时三刻）高邮头闸口—三垛镇—（十二时半）兴化城—（下午二时）小南门—入城。第五日，（上午六时）运难民至如皋东陈。第六日，（上午七时半）展轮东下—（正午）东台城—（下午三时）县党部—东台卍会。第七日，（上午八时）东台卍会—梁垛虬湖等—（下午八时）海安下坝—盐运河—（十二时）曲塘。①世界红卍字会江北各分会联合办事处编：《调查江北灾况报告书》，1931年，第1-9页。路线位于高邮湖以东偏南水灾区域，七日间勘灾员分别达到泰县、江都、高邮、东台、海安等各县域，经历千难万险，掌握信息颇多。

1935年7月初旬，因“雨量过多，黄河暴涨，豫冀境内，多有漫溢。鲁境鄄城南岸大堤决口，洪流泛滥，田禾淹没，人畜漂浮，灾情极重”。赈务委员会委员长许世英为明了各省被灾实况暨救济情形起见，决定亲往视察。8月13日会同行政院秘书洪迥、胡迈、孙亚夫科长等由南京出发，先至济南济宁等处，再由豫复转赴鲁境，至董庄决口处，8月21日返抵南京。②许世英：《二十四年江河水灾勘察记》，1936年，第2-3页。这次由赈济委员会主席许世英领衔主持的勘灾，区域辽阔，纵横数省，在数日内完成工作，所以选择火车、汽车作交通工具。这也不是任何人或任何灾害都能选择的，要具体情况具体分析，尤其要看事情的紧急性和灾区交通的可行性以及灾害的种类而有所不同。1931 年大水灾，蒋介石从江西回南京，到武汉视察灾情，顺江而下，则就便选择乘坐军舰。

2.沿途所遇

勘灾员赴灾区勘察，沿途道阻且险（旱蝗灾等外），充满坎坷，寓目之处皆凄惨景象，心理易致应激性创伤。中途舟车鞍马劳顿，除晚休外少有停歇机会。有的地方灾害实在危险，致勘灾人员无法进入灾区现场。兹以1931年《郝绍斌君视察兴化收容所暨各区灾情报告》为例，略谓之。1931 年10月9日13时，勘查员郝绍斌一行5人由兴化小东门外乘轮出发，“时狂风大作，波涛汹涌，舟身颠播[簸]不止，凭窗外望，汪洋无际。近城村落人迹亦稀，墙倒屋穿，不堪言状”。14 时40分抵竹横港，“全镇皆在水中，惟光福寺址稍高”。10月10日10时30分开轮，“风浪愈大，舟身更形播[簸]动，巨浸滔天，茫无垠岸，长江大湖不过如此。此间见茅屋仅露其顶，人烟断绝，乌鹊无声，其情其景，可惨可畏”。至大垛，“以风浪太大，舟实难行，遂停居此”。10月11日9时开轮，“因河田不分，深浅莫测，舟行故缓。沿途有棺厝树干上，或置高阁上，风吹浪打，欲葬无所也”。过唐梓镇，“镇地颇低，尽在水中，茅屋冲没殆尽，灾情实较重大”。10月13日14时抵安丰，“镇内积水尚未退尽”。10月14日8时，抵普贤庵，“庵在胥家庄。庄之四周皆水”。15 时“行至中途，轮忽搁浅，幸近处新正等庄各乡农涉水拖拽，始得脱险”。10月15日8时开轮，“舟行三区，举目四瞩，田庐冲没，人烟稀少，老弱死于沟壑，壮者逃之四方，仅少数妇孺坐守家中”。13时抵中堡庄，“全庄入水，茅屋倒塌无数，庄内搭水阁，交通不便，举步维艰，居民绝食而亡者，盖不知凡几。……居民贫苦者多乘舟至河田中打捞水草，售钱糊口”。对兴化县历时7日的勘灾结束，郝绍斌“回思视察所得，灾情惨重，令人太息系之”。①国民政府救济水灾委员会、江苏省赈务专员办公处编：《苏赈纪要·勘灾之部》，1932年，第5-8页。该勘察活动是10 月初进行的，距离水灾发生至少三个月了，可想见当时水灾初期是何等惨景！该勘灾所遇，此仅是一普通例子，更令人酸心和骇人的勘灾记述所在颇多。

不过，勘察员们在满目疮痍外，还见到兴化灾区尚存的一线生机：10月9日经芦周，“该庄略有旱稻，稍有收获，暂可免啼号之苦”。10月10日抵大垛，“地势较竹横港稍高”，“水已渐次退尽，市面尚整齐，居民亦安靖”。10 月12 日，见“白驹一带圩岸已渐显露，而双龙圩少数未为水破，圩内晚稻正待收获。此实凤毛麟角矣！”此外，勘察员们还接办了由兴化慈善家高鹤年居士创办的数个灾民收容所，将芦周设于寺庙中的收容所改为兴化第一收容所，将牛庄设于慈云禅林的收容所改为为第三收容所，将胥家庄内的收容所改为第五收容所。中堡庄“水势过大，直无一片干净土”，收容所缓设。

勘察员在履勘的同时，还兼救生的义务，如零星的给食、给钱、打捞落水者、掩埋，以及其他的顺便“举手之劳”等事。如1935 年水灾，徐州兰家坝水位激增，口门外水势太猛，已泛滥倒流，险象环生，“荆河不老河上下游皆已平岸，势将外溢”。徐州属县铜县政府征集民夫，分段插标，赶筑沿河堤岸以防泛滥。“河内芦草土坝，经张雅轩督队割除疏导浚事，水流大畅，奔流直下惟以来量太多，仍在继涨增高，专署严令三日内筑成河堤”。②《微湖蔺家坝水势激增：荆河不老河水皆平岸，铜县府征工筑堤防护，微湖堤坝已有动摇象》，《通问报：耶稣教家庭新闻》1935年第1653期，第20页。此张雅轩督导员亦即临时勘灾员，此为“小事”，小事叠加，便成大事。勘灾员或应急队角色的重要性由此可见。

（三）勘灾思考与建议

1.分析灾害原因

勘灾人员对灾害原因十分关注，其关乎赈灾、祛灾与来年灾害再犯等一系列问题。勘灾者关注的灾害原因大都聚焦于微观视角的分析，至于宏观的思考不是其业务范围，所以往往比较具体和专业。

1931年水灾，查放长叶汝霖在《五河受灾原因及灾况》中指出，五河为淮域皖北受灾首县，位居淮河下游，地势低凹，兼有淮、浍、潼、漴五大河流盘绕左右，每至春潮涨泛，河濒一带无岁不灾。“考其受灾原因，皆由于河沙淤塞、水难畅泄之故。其河流淤塞之甚者，以五、盱交界浮山口一带为最。其处河身既狭，淤沙又厚，即五六月间有时尚难通小轮，其水量之浅可知矣”。①宋膺三编：《国民政府救济水灾委员会皖北区赈务报告汇刊》，皖北区赈务联合委员会，1935年，第8页。叶汝霖所言，就事论事，是符合实际情况的。当然若从淮河中游较大范围的地理环境和干支流情况分析，问题就更复杂了。

1934 年旱灾，淮域淮阴、淮安、涟水、阜宁、宝应等五县，“农田间近来发现大批飞蝗，尤以阜宁为最。其飞落处所无定，每至一处，必成群而落，故扑灭殊难”。该五县县政府指导农民扑蝗，“惟各县愚农迷信极深，当飞蝗飞落时，多焚香祝拜，冀其飞去”。②《江北飞蝗遍淮阴等五县》，《时事新报》1934年6月6日。安徽省建设厅则向实业部呈交“拟请于洪泽湖附近设立治蝗机关并实行军民合作开辟苏皖鲁边区荒山地案”，呈请会同苏皖两省政府及导淮委员会会商办法。呈文指出，苏、鲁、皖三省蝗灾大半发生在洪泽湖和微山湖附近草泽地带，以及三省交界之荒山中，然后滋蔓他处。“盖三省边区荒山丛莽萑苻所聚，人烟稀少，土地荒芜，平时蝗蝻之发生既不易觉察，而成灾以后阻于匪盗，复无术以清其根源，此实为治蝗工作之极大阻碍”。③安徽省建设厅：《防治蝗患案》，《农村复兴委员会会报》1934年第2卷第2期，第19页。提议人虽是以政府机关的名义，安徽建设厅关于蝗灾的信息从何而来？文中虽无交代，其不外是蝗灾地区的官员、绅董等上报，或是省厅官员赴灾区察灾而得，但前者的可能性较大。

1947 年苏北水灾，勘灾员薛笃弼在《苏北水灾视察报告》中分析成灾原因：该年7 月雨量均超过以往历年纪录，为成灾总因；徐海一带排水沟洫太少，平地积水无法宣泄，为灾区广大的原因；沂沭上游，坡陡流急，而下游因抗战期间或以土填河，或抛石架桥，流水受阻，造成东海一带水灾惨重。至于邳县一带灾浸之原因，他认为根本在于：“沂沭两河流量同入运河，已难于容纳，而不老河复挟微山湖水入运，运河承沂水，水位同时高涨，互相顶托，漫溢为灾”；“房亭河水亦入中运河，当中运河水位高涨，遭受顶托，不得泄出，致遍地漫溢”；“黄墩湖区为旧黄河与中运河间之低地，上游遍地来水，无法排泄，屯为巨浸”。④江苏省政府编：《苏北水灾报告书》，1947年，第11-12页。

其实关于灾害原因的分析，也不是在勘灾的开始就能完全明了的，还须结合后期的深入履勘，相关部门提供的历史资料，以及专业人员的襄助，方可真实客观。

对于一些本来原因不甚明了的灾害，如疫疠，除设法由专家研明原因，更多是求之于防。如1934年旱灾时，黑热病在淮域部分地区流行，“历年来患病者日渐增加，该病之传染途径，亦未能有确切之证明。防止方法上，更形棘手。而江苏之北部，疫病流行最剧之区域，村落人民患病者触目皆是”。为欲明了黑热病传染之情形起见，寄生虫学系主任姚永政会同德籍专员华克尔、北平协和医院热带病学教授李宗恩等议定各项方案。除加强门诊外，则赴各乡调查，如登记人口信息及病人发病时间、访问该病流行详情、对脾肝胀大者做相关试验、家畜登记及相关检测、搜捕昆虫、详记村落卫生环境等。⑤全国经济委员会卫生试验处寄生虫学系：《防治苏北黑热病之经过概况》，《中华医学杂志》1935年第21卷第2期，第185-186页。

2.提出救灾之策

勘灾人员提出的救灾之策或建议，是整个灾害救治政策、措施、方法、手段等之组成部分，时间上有灾时和灾后，程序上有急切和稍缓，根本上有指标和治本等区分。

临灾救济要分清缓急。如1931年水灾，淮安县八、九、十三区约计22万难民“无家可归，无食充饥，多半侨居运河两岸及洪湖堤、万集堤身尚有十分之一二仍在水中架阁栖息”。灾民因避灾匆忙，以致衣服“仅着在身，别无他件”。转瞬即秋，西风将紧，“则此数十万生灵将有冻毙之虞”。故“现在急要在赈济食粮，至衣住两项容可稍缓，继续赈济”。①李耐霜、季忠泽：《各省水灾纪实：江苏省》，《中国红十字会月刊》1931年第1卷第3期，第19页。

工程性的对策属于治本之策，一般须待灾后详勘灾情和环境方可有切实可行的方案。1931年水灾使得横跨豫皖的重要干河沭河受灾严重，河堤多处损毁。1932年3 月水利委员会委员马兆骧等考察颍河沿岸决口险堤情形，提出符合实际情形的治理办法：孙嘴至逍遥镇一段，应从速堵筑决口，险堤加土；逍遥镇至兰河潘一段，应疏浚河床，增高培厚河堤，尤应将埠口、纸坊、叶桥、陈村一段里堤增高；兰河潘至洪陈店一段，应距两岸十丈远处筑堤堵水，并疏浚河床。②马兆骧编：《治颍述要》，颍河工赈第二事务所、颍河下游桥工委员会，1936年，第22-24页。如果没有勘察员实地的认真履勘，颍河堤毁的所在位置、决口数目、决口精确长度等是无法确知的，具体的治理办法也自然提不出来，更不便将其公之于众或媒介。1947年淮域苏北水灾，报告人薛笃弼经勘察给出的七条工程性措施及实施步骤较为具体，特别对沂沭诸水的治导，认为很关键，“应由淮河水利工程总局从速实施，以期根除水患”。③江苏省政府编：《苏北水灾报告书》，1947年，第14页。薛笃弼在1927年后历任国民政府民政部、内政部、卫生部、水利委员会、水利部等部门部长，其任职的部门都与救灾有直接关系，甚至即是救灾的领导和主管机关，薛笃弼作为专家领导，其经对淮域苏北勘灾而提出的应对意见可信，也具权威性。

有的问题棘手，也需要勘灾后充分酝酿，谋划对策。针对1934年淮域江北五县的蝗灾，上文的安徽省建设厅向实业部呈交“拟请于洪泽湖附近设立治蝗机关并实行军民合作开辟苏皖鲁边区荒山地案”，即拟请“中央于洪泽湖附近三省边区之中心地点设立治蝗机关，联络各省就近防除，弥患未然，更易收事半功倍之效。如能集合三省边区之军力与民力合作开辟该区荒地种植棉麻，荒山造林，一方肃清匪患，一方开拓利源，而蝗虫亦可消灭于无形”。④安徽省建设厅：《防治蝗患案》，《农村复兴委员会会报》1934年第2卷第2期，第19页。皖建设厅的提议是根据勘灾而来的信息所做的弭灾对策，当中应包含勘灾人员、专业机构和政府共同的想法或智慧。

至于灾蠲的成数，也是勘灾的重要内容，因无详细的资料支撑，暂不知晓其如何具体评估。

余 论

民国时期的勘灾机制及其运作情形即如上文所呈，从形式上看较为健全，相关法规体系大体成形，勘灾组织体系架构清楚，灾害信息收集和传递也还顺畅，灾害数据信息讲求准确，从政府和社会两个层面来看，视察员或勘灾员也认真负责、勤苦耐劳，勘灾对策意见适当。其实清代的勘灾程序即较成形，如制作勘灾表式；“勘灾务在亲履田亩”，避免多余少报；灾分轻重，“应照被灾村庄实在情形”；勘报期限，“夏灾不出六月底，秋灾不出九月底”；州县印官查灾，若本地佐杂尚少，“即禀道府派委邻近佐杂”；钱粮蠲免的比例划分等。①（清）李侪农：《荒政摘要》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第2 辑第4 卷，北京：北京古籍出版社，2004年，第520-522页。与清代相比，民国时期的勘灾机制除承继传统，更彰显近代化的元素。勘灾立法专门化，且不断地进行修正，对查灾的方法和步骤及灾区负担减免等做出细致的规定。组织设置更加专门化和专业化，建立科层制的管理体制。近代统计方法的引进，使得受灾的人口、户数、田亩及收成、家畜家禽、房屋、水利设施、流行病等勘灾指标得以广泛进行量化统计，灾害计量及分等不再是“勘准分数、轻重，如八九十分、五六七分之等”的粗略概念。勘灾人员大多具备近代相关知识，专业化的人才队伍也在形成。近代传媒、交通、电讯的发展，使灾害信息传递“超过了传统时代的布告等的效力”。勘灾的过程比较细致周详，从灾后的每个资料汇编中可以清晰地看到。

但民国时期的勘灾机制问题也不少。例如，由于该时期的法规具有虚置性，同时也未尽符合各灾种实际，以及其他因素等，勘灾行动未必依法而行。从1931年水灾来看，《勘报灾歉条例》没有得到很好执行，“风水雹灾及他项急灾，应立时履勘，并限三日内勘毕，省派员复勘，应于据报后五日内出发，于到达灾地后五日内勘毕”，条规死板，并不现实。笔者对《苏赈纪要·勘灾之部》的部分文电略作梳理，统计各视察员出发时间：江北区赈务专员成静生“分电淮泗淮赣四县长庞视察赴县勘灾希接洽保护”的时间是1931 年9 月29 日；郝绍斌视察兴化灾区的出发时间是10 月9 日；视察员吴凌霄等视察泰州、兴化、东台、江都灾况，10月7 日由苏州寓所出发至镇江，是夜转轮到扬州；视察员庞性存视察淮安灾区，9 月30 日启行，10 月2 日抵淮城；庞性存等10 月5 日驰抵淮阴视察，10月9日到泗阳；视察员杨晋卿视察盐城，10月9日登轮，11日抵兴化，其视察阜宁应在10月7日前，视察涟水、宝应没交代出发时间，但视察结束给成静生的回电是10 月28日；视察员卢绍鹤视察丰县、沛县，10月26日自扬州动身，27日抵沛县。1931年水灾为百年不遇之灾，其严重性可想而知，虽有少数政府高级官员在8月份前往灾区视察指导，但勘灾人员前赴灾区勘察的时间普遍在该年10月份，行动较为迟缓滞后，可能与水势退缓有关。

现实中也存在为地方利益以小报大、以轻报重的情况，希图获取更多的救灾资源支持，以致引发临近其他灾区民众的不满，这种情况偶有发生。故勘灾人士的选择还考虑籍贯问题，勘灾或查放人士皆选灾区的异籍人士，以免因桑梓之情而夸大灾情，影响救灾资源分配的公正与公平性。

加之民国政府自身的体制、机制问题，民国时期过多的内忧外患，不发达的经济，竭蹶的财力，不靖的社会环境，给勘灾等救灾活动带来无尽的干扰，效率和效益大打折扣。