新时代乡村治理的实践审视与路径优化

陈经富

（福建古田干部学院哲学与历史社会学教研部）

一、问题的提出

党的二十大报告明确提出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”在历史性地完成了第一个百年奋斗目标之后，我们党和国家开启了第二个百年奋斗目标新征程。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，我们立足近几十年来的发展成果和社会主要矛盾的转化，提出了高质量发展的重大命题。

在我国城乡二元结构模式之下，高质量发展不仅仅是城市发展的重要议题，乡村的发展也步入“追求高质量”“围绕高质量”“打造高质量”的新阶段。在胜利解决了农村绝对贫困问题之后，我们在农村地区全面推进乡村振兴战略。乡村振兴战略，在某种意义上可以说是乡村高质量发展的另一种表达。着眼于农业农村现代化总目标，我们党明确提出要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求高质量推进新时代“三农”工作。乡村振兴的目标要求内涵是全方位的：农业经济要发展、农民生活要富裕、农村环境要优美、农村风气要文明，非常关键的是乡村社会要有序。基于这样一种发展目标，下大力气确保乡村得到有效治理，确保乡村社会稳定有序，让乡村社会中的物质文明、精神文明、生态环境的最优价值追求得以落地就显得尤为重要。近年来，步入转型期的中国，社会环境经历着深刻改变，乡村社会的开放性、流动性日益明显，群体思想观念、价值追求日益多元化，导致乡村社会治理面临着诸多新问题和新挑战，这些都内在要求我们党和国家针对乡村社会治理问题进行变革和创新。这些年，针对不断变化的乡村社会现状，党中央进行了治理理论的一系列创新。习近平总书记在党的十九大报告中提出要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，紧紧抓住了乡村秩序问题的根本并为我们指出了乡村治理的根本遵循；2019 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，意味着我国的乡村治理步入专业化、法治化时代；党的二十大报告围绕基层治理再次提出“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”，为当前的乡村治理指明了更清晰、具体的方向。高质量发展视域下，理论如何转化为实践？实践层面如何实现“治理有效”？我们已实施多年并正在实施的乡村治理存在哪些问题、面临哪些挑战、如何进一步优化治理策略等，都是需要我们深入研究的问题。

本文立足高质量发展视角审视我国乡村治理的实践过程，以期发现问题、找寻原因，并在此基础上探索新时代乡村有效治理的新路径。

二、实践审视：高质量发展视域下的乡村治理考察

高质量发展是质的有效提升和量的合理增长的有机统一。在新思想新理论指引下，高质量发展有着丰富的理论意涵。放到乡村场域的治理来看，主要表现为拥有高素质的治理人才队伍，且治理人才的才华得到充分发挥；步入信息化智慧化的新时代，在繁杂的乡村治理过程中借助科技的力量为治理赋能，治理的便利性有效性高；乡村社会纠纷得到多元有效化解，社会和谐安定；治理体系的构建积极完备，以制度管理保障乡村经济社会发展的路子畅通，治理效能得到充分彰显。以此意涵检视当前的乡村治理实践，可以发现以下短板。

（一）治理人才数量不够充足

人才是当代乡村治理第一资源，包括治理在内的乡村场域的各种活动，最核心最关键的要素就是人。但是，随着我国社会流动的加快和城市“虹吸效应”的持续作用，大量乡村人口流向城市，特别是具有较强发展和治理能力的乡村精英外流，造成了乡村地区普遍的空心化现象。国家统计局数据显示，2021 年乡村人口总数为50 979 万人，全年农民工总量达29 251 万人。其中，在户籍所在乡镇地域外从业的农民工有17 172 万人，本地农民工规模12 079 万人。这意味着有58.7%的农民工在故乡以外的地方工作和生活。客观地说，留守农村的老人、儿童在乡村治理能力上与年轻人、成人相比有较大差距。乡村精英力量的缺失给乡村治理带来巨大挑战。因为缺少有知识、有文化、有精力的青壮年参与，乡村社会治理在效能上颇受影响。现有的乡村治理人才队伍难以适应新时代乡村发展的要求，治理效能大打折扣。

（二）治理技术手段有待提高

党的十九届四中全会公报在构建社会治理体系方面，首次增加了“科技支撑”的内容，说明“科技”在社会治理中占有举足轻重的地位，必须加以重视。从城乡全局看，城镇地区确实在社会治理中较好地做到了依靠科技力量提高治理效能。但是在乡村地区，因为投入有限，大数据、云平台等智慧治理的关键技术尚未得到很好运用。在全国乡村地区普遍开展的“雪亮工程”，也仅仅是在部分关键路口安装了一些摄像头，只起到了图像采集的作用，而且大多是独立主机，并没有实现区域联网，不能充分发挥大数据的智慧治理作用。

（三）治理方法比较单一

传统乡村的社会关系建立在血缘、宗族、村落之上，具有相对的封闭性和稳定性。在此环境中生发出来的乡村社会关系也相对简单，高度同质化的村民利益诉求单一，族群内部和族群之间偶有发生的利益冲突也能采取“家族治理”的方式得到解决。随着社会主义市场经济的发展，乡村社会的开放程度不断提升，一方面大批村民进城务工，经过城市文化洗礼和改造后的现代农民价值观念、利益诉求发生极大改变；另一方面受现代媒体（如广播电视、微信、抖音）影响，留守村民的思想观念、价值追求也在发生变化。逐渐形成的多元化利益诉求，使纠纷多样化成为乡村社会发展的必然，以往单一的治理方式难以全面解决新时代多元矛盾纠纷。

（四）治理体系不够完善

习近平总书记指出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是实现乡村善治的有效途径。审视我国乡村社会治理现实，可以发现仍有许多亟待加强的地方。一是村民自治作用发挥不够。尽管法律明文规定为保障村民实行自治设立村民委员会，但从现实情况看，村（镇）干部代为行使村民自治权利的现象仍然存在，而村民参与乡村公共事务的意愿和能力明显不足。二是法治观念有待加强。以“无讼”为主要特征的传统中国乡村社会，法治观念、法治思维并不占据主流地位，这是中国传统乡村社会的独特底色。新中国成立以来，法治观念渐入人心，人们逐渐形成了依法办事的行为习惯。但是，一些农民的法治意识依旧比较薄弱，法治观念有待加强。三是德治力量有式微的倾向。改革开放释放出的社会流动能量使农民快速流动，同时，他们的思想观念也受到异地文化的洗礼和再造，乡村社会德治能力弱化。在新的德治土壤尚未完全育成的当下，乡村德治要展现出强大效能，仍有很长的路要走。

三、破解之道：新时代提升乡村治理效能的优化路径

着眼高质量发展视域下的高质量治理，我们要认真落实国家关于乡村治理方面的有关部署，从审视出来的具体问题入手，贯彻落实好习近平总书记关于加强和创新乡村治理的重要论述，扎实推进乡村治理现代化。

（一）多渠道充实治理人才队伍

全面推进乡村振兴，迫切需要一批农业生产经营人才、农村产业发展人才、乡村公共服务人才、乡村治理人才、农业农村科技人才。实现乡村有效治理，人才是关键。基于乡村场域独特的地理、历史、社会环境，乡村治理人才队伍建设应实事求是、接地气。一要避免口号留人。乡村振兴战略背景下，基层政府、相关部门相继出台了一些办法招引年轻高学历人才返乡、下乡，但人才到乡之后用武之地的给予、配套激励政策的跟进、日常的情感慰藉和人文关怀却做得不到位，以致出现“人来了留不住”的现象。要切实从政策落实、人文关怀等方面为“进乡”人才营造良好社会氛围，留住人才造福乡村。二要特别注重本土人才的培养。党的十九大报告强调要培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。本土农民生于斯长于斯，对家乡故土有着天然的眷恋和浓厚的情感，而且对本土本村知根知底，处理事情有着不可替代的“主体性”优势。因此，要为本村有公心、有意愿、有能力的人提供尽可能多的解决公共问题的锻炼机会和探讨公共事务的参与机会，努力培养出一批实操能力较强的乡村治理人才。三要盘活乡村现有能人力量。每个村庄都有一批德高望重的老人，包括离退休老干部、老教师、种粮大户、返乡人员等，这些人员有视野、有情怀、有人脉、有经验，是乡村治理中解决问题能力极强的群体，可以通过制度激励、荣誉给予、氛围营造等办法把他们的积极性激发调动起来参与治理。

（二）强化乡村治理科技支撑

党的二十大报告提出，要“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”。面对结构日渐复杂、流动速度加快的当代社会，靠过去那种主要依靠人力管理的方法已经不能满足治理需要。一要牢固树立数字治理理念。信息技术的快速发展给我们的生活带来种种便利，在过去几年的基层治理中发挥了极为重要的作用。通过信息技术，我们可以很好地进行流动人口识别和管理、电信诈骗反诈协助、社会舆情收集分析等。二要增加乡村数字治理投入。数字技术的应用必然要依靠硬件设施的铺设和软件程序的配备。当前，我国乡村地区信息化建设还较为薄弱，相关资金投入仍有较大缺口。一方面，相关部门在推进市域治理现代化工作时，也要统筹考虑乡村区域，在规划信息化建设和投资预算时把乡村区域囊括进去；另一方面，要将乡村地区的信息采集端口接入县、乡甚至市一级系统，以“市域”为单位形成市级数据库，运用大数据算法提高数据分析效能。三要重点提高乡村数字治理能力。一方面，有关部门要统筹做好乡村数字治理人才的配备培训；另一方面，乡村治理人员要有全新的使命意识，加强学习训练，担负起相应责任，熟练掌握数字治理设备运用技能。

（三）优化矛盾纠纷调解机制

针对当前乡村社会矛盾新特点，应采取多管齐下、多元化解的有效办法。一是预防矛盾的端口前移。社会矛盾有其产生、发展、化解的过程，将矛盾化解在萌芽状态对社会机体的冲击和破坏是最小的。乡村治理主体必须牢固树立“矛盾意识”，形成前瞻思维，增强风险评估预判能力，在发现苗头性问题时，及时采取情、理、法、利等办法化解。二是多元主体形成合力，高效化解矛盾。治理主体多元化是当代乡村治理的一个重要特征，包括党组织、政府、市场、社会组织、村民等在内的各主体力量应该结合自身特长和专业优势谋划矛盾化解办法、机制。如党组织充分发挥统筹引领作用；政府部门结合职能提供尽可能丰富、便利的公共服务，满足群众需求，减少群众抱怨；社会组织发挥好居间调和作用，引导矛盾朝着理性、规范方向调解。三是加强对已调解的矛盾进行跟踪回访。说到底，乡村社会还是“人情社会”，村民的思想、行动受各种“情”的影响很大，甚至会影响对“契约”的执行力，出现已调解的矛盾再发生的情况。这就要求治理主体在矛盾化解之后一段时期内，建立“源头预防、中间调解、事后跟踪”的闭环机制，持续做好跟踪回访工作，切实减少矛盾纠纷、高效化解纠纷，确保矛盾不再复燃。

（四）构建完备的乡村治理体系

新的历史条件下，把自治、法治、德治结合形成有机统一的治理体系是有效、高效的，也是通往乡村善治的必经之路。一是要以党的领导统揽全局，创新村民自治的有效形式，让农民自己“说事、议事、主事”。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定，村民委员会是村民自治组织，在法律框架内赋予了村民高度的自治权限。在几十年的自我管理中，全国各地探索出很多行之有效的自治模式和经验。如福建省龙岩市永定区湖坑镇南江村“说事大厅”的典型做法，给村民自治实践以深刻启示。二是大力推进乡村法治建设。大力进行法治宣传，营造浓厚的法治氛围；完善设施设置，让法律知识在乡村随处可见，让法律运用在村民遇事时唾手可得；通过严格的司法实践让村民感受法制权威和违法成本，形成崇尚法律、敬畏法律的思维习惯。三是传承创新乡村德治。尽管今天的中国乡村社会已经由传统的“熟人社会”演变为“半熟人社会”，但社会变迁过程中乡村社会的传统基因未被完全改变，这就为德治的有效开展存留了土壤。传统乡村社会运行中形成的规矩、风俗、习惯以及这个场域内大家一致公认的具有本体性价值的精神追求，对于规范今天乡村场域中的村民行为仍有较强的生命力。把三种治理方式结合起来，针对不同的情况采取不同的治理方式或者若干种方式并用，就能发挥出强大的治理效能。

四、结语

乡村治理是国家治理的基石。在迈向国家治理体系和治理能力现代化的进程中，我们将取得非凡成就，但也会遇到一些风险和难题，这就需要我们坚定信念、悟透精神，在科学理论的指引下将发展过程中暴露出的问题解决好、不协调的因素处理好。党中央擘画的现代化乡村图景是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，治理在其中发挥着极为重要的保障作用。新时代的乡村治理，既要直面新时代遇到的新问题，也要充分考虑已延续数千年的中国乡村传统文化，用优秀的传统文化涵养教化乡村场域的人和事，用新办法解决新时代出现的新问题，把新时代的中国乡村治理好。