基于PMC指数模型的黑龙江省高校毕业生就业政策评价与优化研究

李 静,李玉龙

(东北林业大学经济管理学院,哈尔滨 150040)

高校毕业生是国家宝贵的人才资源,是社会就业的重要群体。我国1999年开始实施以 “高等教育大众化”为主题的高校扩招改革,在持续提高大学生培养数量的同时,也带来了大规模的就业问题[1]。2001年中国高校毕业生约为110万人,2003年约为200万人,2010年则超过600万人,2022年,我国高校毕业生人数首次超过1 000万人。高校毕业生增幅逐年加大,就业总量压力持续加大,就业问题非常突出,已经成为全社会关注的重点。面对如此严峻问题,党的二十大明确指出:“人才是第一资源,实施就业优先战略,强化就业优先政策,健全就业促进机制,促进高质量充分就业。”解决高校毕业生就业问题,制定落实高校毕业生就业促进政策,不仅是各地政府应尽之责,更是促进当地经济发展的重要手段。黑龙江省区位优势不明显,舒适性差,亟需通过政策手段吸引高校毕业生留黑就业。为此,黑龙江省曾先后制定各种高校毕业生就业政策,但其成效亟待检验。基于此,迫切需要对黑龙江省高校毕业生就业政策进行评价并进行优化。

1 文献回顾

1.1 政策评价研究

政策评价是一项依据特定的评价程序和标准衡量政策质量高低的复杂工程[2]。学者们在政策评价方面的研究主要集中于政策评价的方法方面,即利用不同的评价方法对不同类型领域的政策进行评价。例如,马海群和李敏[3]基于熵权TOPSIS(逼近理想解排序)法对知识产权保护政策进行评价研究;王桾蔓和文进[4]应用德尔菲法构建地震灾区健康融入所有政策评价指标体系。政策评价结果的准确性、有效性依赖于政策评价方法的科学性、客观性。因此对于政策评价方法的研究与运用就变得尤为重要。

1.2 PMC指数模型研究

政策建模一致性(policy modeling consistency,PMC)指数模型是目前国际上较为先进且客观的政策文本评价方法[5]。该理论模型既能评价政策的一致性,又能评价某项政策的具体情况,从而有针对性地对政策弊端提出改进意见。同时,该理论以内容分析法、定量分析与定性分析相结合为基础,运用文本挖掘的方式获得政策文本内部原始数据,在一定程度上保证了政策评价的客观性,提高了政策评价的精确度。目前已广泛应用于我国政策评价研究中。例如,李小涛和章怡宁[6]基于PMC指数模型对我国东北地区青年发展型城市人才政策进行评价研究;李侠等[7]运用PMC指数模型对我国性病防治政策进行评价研究。

1.3 高校毕业生就业政策研究

国内对于高校毕业生就业政策的研究多关注高校毕业生就业政策发展变革、政策评估与优化两个方面。相关研究多聚焦于政策的外部环境和实施成效,较少关注政策文本内容本身。以政策文本为切入点,结合高校毕业生就业政策特点对高校毕业生就业政策进行评价与优化研究的相关文献比较少。在政策发展变革方面,不同的学者根据我国不同时期经济社会发展状况把我国高校毕业生就业政策划分为不同的阶段。例如,李文文[8]把我国高校毕业生就业政策划分为国家调配、统招统分(1949—1993年),双向选择、自主就业(1994—2007 年)和大众创业、高质量就业(2008年至今)3个发展时期。张永然[9]指出20世纪90年代至今,高校毕业生就业政策历经5个阶段:平稳转轨、逐步调整的过渡阶段(1993—2001年),应对挑战、全面改革的推进阶段(2002—2007年),应对危机、实施更加积极的就业政策阶段(2008—2012年),应对转型、鼓励创业和促进就业的集成创新阶段(2013—2018年),与时俱进,应对国内外复杂因素的就业优先战略推进阶段(2019年至今)。在政策评估与优化方面,杨欣平[10]从现实逻辑、现实困境与提升策略3个方面对大学生就业政策优化升级进行论述;沈忱[11]通过构建“政策工具”和“就业渠道”的二维分析框架对毕业生就业政策进行优化研究。

截至2023年12月31日,在中国知网数据库中,以“高校毕业生”并含“就业政策评价”为主题检索中文核心期刊、CSSCI(中文社会科学引文索引)和SCI(科学引文索引)来源期刊文献,发现仅有两篇相关度较高的文献。本文以黑龙江省高校毕业生就业政策为切入点,基于对黑龙江省高校毕业生就业政策原始数据的挖掘与处理,结合高校毕业生就业政策特点对黑龙江省高校毕业生就业政策进行评价与优化。运用PMC指数模型方法设计符合黑龙江省高校毕业生就业政策特点的PMC指标模型,全面、深入地对黑龙江省高校毕业生就业政策进行量化评价,提出政策优化建议,以期丰富政策评价的研究对象,拓宽PMC指数模型的应用范围。

2 政策样本获取与处理

2.1 政策样本获取

政策样本收集方法:以“就业”“毕业生”为关键词,利用北大法宝法律法规数据库进行检索;在黑龙江省政府官网中收集黑龙江省高校毕业生就业相关政策文本。通过以上步骤共选取政策15项(表1)。

表1 黑龙江省高校毕业生就业政策样本

政策样本筛选标准:首先,从发文主体看,本文选取的政策为黑龙江省政府及其他机构颁布的政策文件;其次,出于对政策权威性考虑,本文选取的政策确保政策标题、发文字号、发文时间、发文单位等相关信息完整。

2.2 政策样本处理

在获取样本数据的基础上,通过对其进行预处理为建模做好准备。首先,将黑龙江省高校毕业生就业政策导入 ROST CM 6.0 软件的文本挖掘数据库,对照《国务院公文主题词表》和软件自有词库,提取出与黑龙江省高校毕业生就业促进相关的关键词(表2),按照词频高低顺序输出。然后,对主体高频词与无明显含义的虚词和通用词进行排除,并构建黑龙江省高校毕业生就业政策关键词语义网络图谱(图1)。语义网络知识图谱呈现出由中心向四周发散的趋势,用线条的长短表示关键词与各高频词之间的紧密程度,线条越短,说明词间联系越紧密,其中相互交叉的线条表示关键词之间的相互联系,直观体现出黑龙江省高校毕业生就业政策文本核心结构与关联程度[5]。

图1 黑龙江省高校毕业生就业政策关键词语义网络

表2 黑龙江省高校毕业生就业政策关键词(前40)

3 黑龙江省高校毕业生就业政策PMC指数模型构建

3.1 变量分类及参数识别

参考Estrada[12]和国内学者[13-17]关于PMC指数模型的优化,并结合黑龙江省高校毕业生就业政策具体特点和对政策文本挖掘的结果,构建黑龙江省高校毕业生就业政策的PMC指数模型评价指标体系(表3),包括10个一级指标和44个二级指标。具体步骤为:①根据Estrada[12]的设计理念,将本文一级指标选定为10个,分别为政策性质(X1)、目标群体(X2)、政策时效(X3)、政策领域(X4)、政策评价(X5)、政策功能(X6)、政策内容(X7)、政策工具(X8)、政策依据(X9)、政策公开(X10);②根据王霆和刘玉[13]、吴思谊[14]、周巍和张美丽[16]的研究成果以及高校毕业生就业促进政策特性构建政策性质(X1)、政策领域(X4)和政策评价(X5)的二级指标;③根据王霆和刘玉[13]的研究成果以及词频分析中高频词所反映的政策重点关注领域,对政策功能(X6)和政策内容(X7)下的二级指标内容进行界定;④根据曹文晓和王舜[5]、彭利娟[15]、周巍和张美丽[16]的研究成果以及高校毕业生就业促进政策特性构建政策受体(X2)、政策时效(X3)和政策工具(X8)的二级指标;⑤在政策制定时,国家层面的政策文本对地方政府的政策制定起着指导和督促的重要作用[17],基于此,构建政策依据(X9)二级指标;⑥在政策公开(X10)方面,本文研究的所有政策都为公开发布政策,该指标下无二级指标。

表3 黑龙江省高校毕业生就业政策 PMC 评价指标体系

3.2 构建多投入产出表

多投入产出表是衡量各一级指标的分析框架,每个一级指标由若干权重相等的二级指标构成(表4)。依据前文构建的黑龙江省高校毕业生就业政策评价指标体系,对政策样本进行客观赋分。二级指标的赋值服从[0,1]分布,如果政策样本中存在表3中所含指标,赋值为1,否则赋值为0。例如,一级指标政策性质(X1)的第1个二级变量“监管”,指政策是否具有监管性;根据政策文本的关键词搜索,若有“监管”一词或其近义词,则将二级指标“监管”赋值为1,否则取值为0。

表4 黑龙江省高校毕业生就业政策多投入产出表

3.3 PMC指数计算

基于Estrada[12]对PMC指数模型的研究,参考王霆和刘玉[13]、周巍和张美丽[16]、时丽珍等[18]、张永安和耿喆[19]对PMC指数的测算过程,黑龙江省高校毕业生就业政策PMC指数的计算分为4个步骤:第1步,将一级指标及二级指标放入多投入产出表中;第2步,根据式(1)中涉及的参数计算二级指标;第3步,根据式(2)计算一级指标;第4步,根据式(3)计算出黑龙江省高校毕业生就业政策PMC指数值。

Xi:j～N[0,1]

(1)

式中:i为一级指标个数;j为二级指标个数,i,j=1,2,…,∞。

(2)

式中:n为二级指标的个数,n=1,2,…,∞。

(3)

3.4 PMC指数评级方法

根据本文确定的一级指标、二级指标的数量,按照Estrada[12]制定的关于政策文本的评级规定,并参考就业政策文本评价相关研究,得到黑龙江省高校毕业生就业政策PMC指数评级标准(表5)。

表5 政策评分等级评级标准

将计算得出的各项政策PMC指数与评级标准进行匹配,得出黑龙江省高校毕业生就业政策PMC指数。然后与理论完美政策(后文引入各一级指标评分均为1的政策)PMC得分相减得到凹陷指数,凹陷指数越小政策排名越高,凹陷指数越大政策排名越低。最后结合表5的评级标准,得到15项黑龙江省高校毕业生就业政策PMC指数排名和评级(表6)。

表6 黑龙江省高校毕业生就业政策PMC指数评级

3.5 PMC曲面绘制

为了能够更加清楚和直观地展示黑龙江省高校毕业生就业政策PMC指数模型运行的结果,在计算出15项政策PMC指数的基础上绘制了各项政策的PMC曲面图。由于本文共有10个一级变量,但是一级变量X10下无二级变量,且X10变量取值中15项政策均为1,考虑到矩阵的对称性和平衡性,根据惯例剔除X10,把黑龙江省高校毕业生就业政策PMC指数一级变量得分转换为三阶矩阵,即

(4)

PMC曲面图可以直观反映多维空间坐标中政策优势与不足,其建立的目的就是将PMC矩阵的计算结果通过图形的方式清晰的表示出来。以图形的方式展示被评价政策的优势和劣势。将15项黑龙江省高校毕业生就业政策的一级指标值代入式(4)中,得出15项黑龙江省高校毕业生就业政策的PMC矩阵(表7)。将各项政策的一级指标值代入式(4),绘制黑龙江省高校毕业生就业政策的PMC曲面图,其中不同色块代表不同数值的指标得分,凸出部分表示该政策在对应指标上得分较高,凹陷部分则表示该政策在对应指标上得分较低。以PMC指数值最高的P14、指数值居中的P5和指数值最低的P2为例,如图2所示。

图2 P14、P5、P2的PMC曲面图

表7 黑龙江省高校毕业生就业政策PMC矩阵

为了对各项政策后续优化提出合理建议,在此引入理论完美政策P0,该政策各一级指标评分均为1,因此其PMC曲面为平行于底面的一个平面,如图3所示。

图3 P0的PMC曲面图

4 结果分析与优化

4.1 宏观角度

根据PMC指数值得分情况,将15项黑龙江省高校毕业生政策进行排序:P14>P8>P1>P3>P6>P15>P9>P5>P4>P12>P13>P10=P7>P11>P2。从评价结果来看,在15项黑龙江省高校毕业生就业政策中,无不良等级政策,一项完美等级政策,两项可接受等级政策,12项优秀等级政策。具体来说,完美等级的政策为P14,处于优秀范围的政策:P8>P1>P3>P6>P15>P9>P5>P4>P12>P13>P10=P7,处于可接受范围的政策:P11>P2。其次,从PMC指数的均值来看,15项黑龙江省高校毕业生就业政策的PMC指数均值得分为7.67,处于优秀的等级水平。说明目前黑龙江省高校毕业生就业政策具有一定的科学性、合理性,相关配套政策之间的协同性较高,能够结合黑龙江省实际,能够较好地指导和促进高校毕业生就业。

为了更加直观地显示各项黑龙江省高校毕业生就业政策的整体得分情况,结合表6,选取15项政策一级指标的PMC指数平均值利用戴布拉图进行展示,如图4所示。通过戴布拉图可以直观地观察出黑龙江省高校毕业生就业政策得分的整体变动情况,其中黑龙江省高校毕业生就业政策需重点完善的指标为政策时效(X3)、政策功能(X6);黑龙江省高校毕业生观测优势指标主要凸显于政策性质(X1)、政策评价(X5)、政策工具(X8)、政策依据(X9)、政策公开(X10)等5个方面。

图4 黑龙江省高校毕业生就业政策一级指标均值戴布拉图

政策性质(X1)处PMC平均值为0.9,有9项政策PMC指数高于平均值且获得满分,6项政策PMC指数略低于平均值。这表明黑龙江省高校毕业生就业政策具有较为完备的顶层设计,政策在引导、支持、建议方面发挥了充分作用,但在监管方面的作用还存在不足。6项政策PMC指数得分较低是由于监管指标(X11)得分较低,政策未充分发挥出监管作用。目标群体(X2)处PMC平均值为0.8,有7项政策PMC指数高于平均值且获得满分,8项政策PMC指数低于平均值。这表明黑龙江省高校毕业生就业政策各政策参与主体能够相互协同治理,共同促进高校毕业生就业。8项政策PMC指数得分较低是由于政策具有针对性,比如政策P5《黑龙江省教育厅关于切实做好毕业生就业工作、严禁将签订就业协议与学生毕业相关事宜挂钩的通知》,该政策是由黑龙江省教育厅发文,针对各大高校与学生,因此目标群体中就不包括政府、企业。政策时效(X3)处PMC均值为0.33,说明黑龙江省高校毕业生就业政策时效划分明晰,各政策能涵盖短期、中期、长期需要,政策规划科学合理。政策领域(X4)处PMC均值为0.71,有5项政策PMC指数高于平均值,10项政策PMC指数低于平均值。这说明黑龙江省高校毕业生就业政策涵盖领域不够全面,有较多政策PMC指数值低于平均值。政策评价(X5)处PMC均值为1,各项政策均为满分。这说明黑龙江省高校毕业生就业政策制定合理,目标明确、方案可行、依据充分。政策功能(X6)处PMC均值为0.43,有7项政策PMC指数高于平均值,8项政策PMC指数低于平均值。这说明黑龙江省高校毕业生就业政策功能不够健全。二级指标引导(X62)15项政策均有得分,说明黑龙江省高校毕业生就业政策较好地发挥了政策的引导功能。二级指标分配(X64)15项政策均没有得分,说明黑龙江省高校毕业生就业政策没有充分发挥政策的分配功能,在后续政策制定的过程中,应该注意政策分配功能的发挥,以更好地促进高校毕业生就业。政策内容(X7)处PMC均值为0.49,有6项政策PMC指数高于平均值,有9项政策PMC指数低于平均值。这说明黑龙江省高校毕业生就业政策内容不够全面和丰富,不能完全满足高校毕业生就业工作需要。政策工具(X8)处PMC均值为1,15项政策得分均为满分。这说明黑龙江省高校毕业生就业政策工具覆盖比较全面,各种类型政策工具组合使用,高校毕业生就业具有较好促进作用。政策依据(X9)处PMC指数均值为1,15项政策得分均为满分。这说明黑龙江省高校毕业生就业政策能够将中央政策精神与当地实际情况紧密结合,创造性地开展高校毕业生就业工作。

4.2 微观角度

由于PMC指数模型具有可追溯性,能够更好地对政策特点进行分析,可以提出更为具体、客观和有针对性的提升措施,因此可以通过比较该政策与理论完美政策P0各个一级指标之间的差异来进行政策优化[13]。选取指数值最高的P14、指数值居中的P5和指数值最低的P2进行详细说明。

政策P14《黑龙江省人民政府办公厅印发关于促进高校毕业生等青年就业创业若干政策措施的通知》,该政策PMC指数为9.02,排名第1,各项一级指标得分均大于或等于15项政策一级指标平均分,且有7个一级指标得分为满分。说明该政策具有完备的顶层设计,充分发挥了政策的引导、支持、建议、监管作用。并且,该项政策目标群体涵盖了政府、企业、学校、学生,能够充分发挥多主体协同治理功能。同时,该项政策涵盖领域全面,功能健全,内容完备,统筹调控功能强,高度重视和保障高校毕业生就业创业,具有高度的科学性与合理性,对其他优秀等级及可接受等级政策改进与优化具有一定的借鉴意义。但是该项政策与理论完美政策P0相比(在比较3项政策P2、P5、P14与完美虚拟政策P0一级指标时,对一级指标X3政策时效不做比较),一级指标政策功能X6与政策内容X7还有提高空间。该项政策后续可以通过完善分配功能,为高校毕业生提供生活补贴两方面来进行优化。

政策P5《黑龙江省教育厅关于切实做好毕业生就业工作、严禁将签订就业协议与学生毕业相关事宜挂钩的通知》,该政策PMC指数为7.50,排名第8。该政策有8个一级指标大于或等于平均值,目标群体X2和政策领域X4两个一级指标小于平均值。说明该政策设计科学合理,但是涉及目标群体不全面,涵盖政策领域不全面。该政策与理论完美政策P0相比,一级指标目标群体X2、政策领域X4、政策功能X6和政策内容X7还有差距。具体体现在政府X21、企业X22、经济X41、政治X42、分配X64、鼓励灵活就业X710、税收减免X712、贷款支持X713、手续简化X714、鼓励创业X715、提供就业补贴X716和提供生活X717补贴方面。政策P5后续可以通过扩大政策目标群体、扩大政策领域以及完善政策功能与内容来优化。具体而言政策制定要把政府和企业群体包含在内,重视经济和政治领域,完善政策分配功能,鼓励高校毕业生灵活就业,鼓励高校毕业生自主创业,为高校毕业生提供税收减免和贷款支持,简化就业手续,为高校毕业生提供就业补贴和生活补贴。

政策P2《黑龙江省教育厅关于做好全省大中专学校毕业生就业工作的通知》,该政策PMC指数为6.91,接近优秀级,排名第15。该政策有5个一级指标大于或等于平均值,政策性质X1、目标群体X2、政策领域X4、政策功能X6和政策内容X74个一级指标小于平均值。说明该政策具有一定的科学性与合理性,但是该政策缺少监管性质,涉及目标群体不全面,涵盖政策领域不广泛,政策功能不够健全,政策内容不够完善。该政策与理论完美政策P0相比,政策性质X1、目标群体X2、政策领域X4、政策功能X6和政策内容X7还有差距。具体体现在监管X11、政府X21、企业X22、经济X41、管制X61、调控X63、分配X64,权益保护X71、发布就业信息X76、提供就业岗位X77、鼓励灵活就业X710、税收减免X712、贷款支持X713、手续简化X714、鼓励创业X715、提供就业补贴X716和提供生活补贴X717方面。政策P2后续可以通过完善政策监管,扩大目标群体,扩大政策领域,健全政策功能,丰富政策内容来优化。具体而言政策设计时要把监管性质包括在内,重视经济领域,政策制定要考虑政府、企业群体,完善政策管制、调控与分配功能,加强权益保护,简化就业手续,及时发布就业信息与就业岗位,提供税收减免与贷款支持,提供就业补贴和生活补贴,鼓励高校毕业生灵活就业,鼓励创业。

5 结论与展望

以政策量化评价的视角,基于文本挖掘法和PMC指数模型构建了针对黑龙江省高校毕业生就业政策的量化评价体系,收集了15项对黑龙江省高校毕业生就业产生重要影响的政策进行建模分析,同时提出了比较典型的3项政策P2、P5、P14的具体优化路径,得出以下结论:①黑龙江省高校毕业生就业政策整体上设计较为合理。根据黑龙江省高校毕业生PMC指数,15项政策中,完美级别政策有1项,优秀级别12项,可接受级别2项,无不良级别政策。15项政策PMC指数平均值为7.67,平均等级为优秀,最低值为6.91,接近优秀级别。②黑龙江省高校毕业生就业政策一致性程度较高。通过对黑龙江省高校毕业生PMC指数、PMC曲面图的细致观察,发现黑龙江省高校毕业生就业政策一致性程度较高,尤其是在政策时效X3、政策评价X5、政策工具X8、政策依据X9、政策公开X10方面。③黑龙江省高校毕业生就业政策仍有很大改善空间。从各项评价指标来看,低于平均值的指标主要集中在政策领域X4(0.71)、政策功能X6(0.43)、政策内容X7(0.49)等3个变量,政策得分的高低与政策性质、目标群体、政策领域、政策功能以及政策领域等指标有极大的影响。

政策的制定与执行是动态调整的过程,建立PMC指数评价模型的目的是要通过对照指标体系寻找现行政策相对薄弱的环节。本文将这一模型应用到高校毕业生就业政策评价领域,并结合高校毕业生就业政策文本特征,建立政策评价指标体系,通过政策内部各指标的纵向比较和不同政策之间的横向比较,明晰政策改进方向。[13]虽然本文对黑龙江省高校毕业生就业政策量化评价进行了较为深入地探讨,但仍然存在一定的局限,在构建黑龙江省高校毕业生就业政策评价体系时,指标设定和评价维度受人为主观影响较大,未来可以结合其他评价方法进行优化升级,力求对黑龙江省高校毕业生就业政策进行更加全面与准确地评价,为其他相关政策设计与制定提供理论基础与参考[5]。