云南省义务教育质量提升政策实施现状及问题分析

王春雷

2019年6月，中共中央、国务院印发《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》；2021年12月，云南省教育厅制定印发了《关于义务教育质量提升的实施意见》。这两份文件成为我省义务教育质量提升的纲领性政策指引。为了解国家及我省義务教育质量提升相关政策的贯彻落实情况，我们深入西双版纳州勐海县、迪庆州维西县和香格里拉市等县区的20余所学校，通过问卷调查和座谈访谈等形式，全面深入分析教育行政部门及中小学义务教育质量提升相关政策执行落实情况、存在的问题，并提出解决的对策建议。

一、主要成效

（一）各地比较重视义务教育质量提升政策落实，对重要政策的知晓程度较高

各地都比较重视近年来国家和省颁布的“双减”政策、教育评价改革政策、提升义务教育质量政策、义务教育优质均衡政策、义务教育课程教学改革政策等，认真学习政策内容，对义务教育相关政策的知晓度较高，特别是家长对“双减”政策的知晓度特别高，积极配合学校共同参与课后服务。调查表明，比较了解和一般了解政策的人数占比较高，达到73.37%，非常了解政策的占24.98%。

（二）通过多种方式推动义务教育重要政策的贯彻落实

各地积极支持义务教育政策，通过理论研究、政策制定、项目实施、活动开展、督导检查等方式推动政策的贯彻落实。例如，迪庆州每年专题研究教育工作两次以上，并将教育发展纳入地方社会经济发展规划，印发了《迪庆州教育振兴二十条措施》《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的实施意见》等相关文件，推动国家和省重要政策在本地贯彻落实和深化。义务教育学校全面实施国家课程计划，落实新课程标准，积极推进教学改革，努力抓好作业管理和课后服务。

（三）政策的贯彻落实对促进义务教育高质量发展起到了较好的作用

调查表明，认为当地政策执行力非常强和比较强的人数占66.12%，对当地办学水平非常满意和比较满意的人数占62.71%。西双版纳州建立了教育联合体（或集团）16个，强力推进州域义务教育由基本均衡向全面优质均衡发展。2022年，西双版纳州九年义务教育巩固率为97.6%，在云南省排名第九，基本甩掉了原先总是垫底落后的“帽子”。迪庆州率先在全省实施15年免费教育政策，通过实施“全面改薄”“三区三州”等教育扶贫和教育现代化推进工程项目等，有效改善了全州义务教育学校的基本办学条件。

二、存在问题

（一）教育政策执行落实打了折扣

有些地方政策执行变了味，如国家及省推行的“县管校聘”改革，变成了奖罚教师的手段，工作干得好的就留在城区学校，干得一般的就派往乡村学校。有的地方政策执行不彻底，对国家及省的义务教育政策文件仅限于上传下达，而且存在越到基层学校越弱化的情况。从调查情况看，还有相当一部分学校是政策文件高高挂，学校管理与教学“涛声依旧”，课堂教学没有根本性转变。有的学校仍然存在大量考试的情况，学生的休息时间得不到保障。调查显示，仅30%左右的人认为本县区教育重要政策执行落实非常好；仍有71.49%的人认为城乡学校发展水平差距较大；68.13%的人认为教育经费投入不足；49.9%的人认为政府保障不力；45.19%的人认为学校办学条件依然较差。在政策落实效果上，仅有22.75%的人认为执行力非常强；20.51%的人对当地办学水平非常满意。

（二）教育政策落实系统化推进不力

一项教育政策的落实，往往是一个系统化推进的过程，它既需要教育内外不同部门的协同合作，又需要教育系统内部上下联动和家校社协作。调查了解到，有的地方要么宣传不到位，要么结合实际研究落实不够，要么执行顾此失彼有失偏颇，要么马马虎虎、敷衍了事。如对“双减双升”政策落实深度不足，尤其是提升课堂教学质量和课后服务质量的举措还不多。再如，云南省教科院发布过各学科课堂教学基本要求和作业设计指导意见等文件，但某县教研室的一些教研员居然都不清楚，还何谈如何真正落实在教育教学中。某些中小学课程设置还较单调，课后服务基本只是习题练习或作业辅导，不能完全满足学生多样化的需求。有的学校还没有收取课后服务费，教师的弹性工作机制没有得到很好的贯彻，有些教师缺乏工作积极性。

（三）教育政绩观落实不到位

一个政府的教育政绩应该体现在教育投入的增加、教育质量的提高以及教育公平的推进等方面。调查了解到，有的地方教育经费未全面落实，有些中央、省级教育专项资金转入县财政专用账户后，由县政府统一调配，没有全部投入教育领域；部分乡村教育资金不断增长，但拨款滞后；有的学校存在教育经费无法及时到位的问题。有的地方长期以来学校的资源或人员管理等权限都被县级或以上的教育行政部门和人社部门所掌握，学校基本没有人事调配任用权、资金使用权，以及各种激励奖励措施等，导致学校的办学动力越来越弱。有的地方过度打造名校或大力推行“名校办民校”，这些行为一定程度上削弱了公办学校的品牌资源，不仅不利于公平竞争，而且不能保证教育公平。有的地方对提高教育质量的办法不多，“穿新鞋走老路”的现象依然存在。有的县区不同程度存在对学校、校长和教师的考核评价仍然强调考试分数和位次排名情况，而且这些县区对中小学教育教学质量和教师绩效考核评价的科学性和有效办法研究不够。调查显示，28.69%的人认为存在或不同程度存在各级党委政府定期下达升学指标，或者片面以升学率评价学校和教师的情况；24.37%的人认为有些学校存在成绩排名和考试次数较多的情况。

（四）师资队伍建设政策落实不到位

调查发现，我省教师编制总量已达标，在编制落实上应该坚持盘活存量动态调整。但有些地方在教师编制动态调整上不及时或调整滞后，在班师比上未能达标，影响了正常的教育教学。此外，紧缺教师配备、中小学校长职级制改革、学区化管理和集团化办学工作推进相对缓慢。例如，迪庆州出台了校长职级制改革相关政策，但推进缓慢；西双版纳州校长职级制还处在启动阶段，并没有实质性推进，体制机制创新不足。对中小学教师平均工资收入水平不少于或超过地方公务员的平均薪酬标准，保证生活补贴和优秀教师、班主任绩效奖励等的调查显示，62.28%的人认为基本落实，还有约15%的人认为没有落实。

（五）国家课程方案落实不到位

调查显示，18%的人认为有的学校仍然存在不按国家规定开齐开足各科课时情况，以及随意增减科目和课时情况；约10%人的认为学校音体美劳动等学科功能室等不能满足学生学习需求。某县初中道德与法治、历史等学科存在超课时开课情况，小学科学没有专职教师，不少音体美教师兼上语文数学课。某校所有班级都是大班额，学科教室和功能室紧张。

（六）教研政策落实不到位

部分县区教研机构建设功能整合慢，没有实现教研、电教和师训等职能的深度融合。调查显示，65.08%的人认为教研体系基本完善；约10%的人认为不完善，尤其在配齐配足学科专职教研员上困难较多。

三、对策建议

（一）以“三年行动计划”实施推动政策深入落实

抓住《云南省教育高质量发展三年行动计划（2023—2025年）》实施的契机，分州市和县区认真梳理制约义务教育质量提升的短板和重点任务，比如寄宿制学校的教师减负和高效管理、教育系统干部队伍的能力提升培训等，要明确近期、远期需要解决的实际问题和困难，列出问题清单和任务清单，责任到人，列出时间表和路线图，真正把提升义务教育质量、优质均衡创建纳入党委政府重要的议事日程和头等大事，深入推进义务教育质量提升的相关重要政策落地见效。

（二）强化以“双升”促“双减”的政策落实

一是向课堂教学效率要质量。要严格落实教学常规管理，构建推广应用“以学为主”教学新模式，突出对教学重点领域和环节开展质量监测评价。二是在提高作业设计水平上下功夫。县区和学校要结合本地实际，研制作业统筹管理办法和督导评价办法，定期开展督导检查；应该定期组织开展一些旨在提升作业设计水平的专项培训、评比展示、交流活动等，扎扎实实在各学科中开展分层、弹性和个性化作业的研究；要建立健全作业质量监测机制，定期开展学生作业评价。三是在抓好课后服务上下功夫。县区和学校要加强资源建设，通过挖掘学校特色课程资源，丰富德育、科技、劳动教育等内容，充分整合校内外课程师资资源等，全面提升课后服务整体水平；要建立课后服务质量评价奖励机制，切实将课后服务质量评价的结果，作为政府部门真正履行教育职责以及课后服务工作的依据。

（三）全面深化基础教育课程教学改革

建立开齐开足国家课程督导检查问责制度，实施义务教育课堂教学改革系列活动计划，以核心素养培养、学科实践（实验教学）、跨学科主题学习、作业设计等为重点，组织各级优课展示交流活动。培育一批教学改革典型区域和学校，总结发现一批教学方式改革成果显著的教育教学案例。落实立德树人根本任务，配齐配优思政音体美等紧缺学科教师。强化教学组织方式变革，积极培育课程品牌，孵化课程成果。以情景为基础，以问题为导向，开展互动式、启发式、探究式的课堂教学方法改革，并注重加强项目研究和研究性学习等多学科的综合教学。提升作业设计水平，强化学生学习能力培养。加强“智慧课堂”构建，推动信息化和教育教学的深度融合。分校分级创建特色课程和活动，提高校本教研水平。完善学生综合素质评价，加强劳动教育、综合实践活动和生涯规划教育。充分利用科研机构、高等学校、行业企业、社区、家庭等各种社会资源，建立健全家校社深度协同育人机制。

（四）持续保障教师队伍建设政策落地见效

本着“控制总量，盘活存量，优化结构，有减有增”的原则，在不打破编制总量的情况下，进行跨部门、跨系统、跨层级的调整和运用，让编制的运用能够与事业发展相适应。优化教师编制结构，按照小学1∶19、初中1∶13.5的标准配齐配足各学科专任教师，切实加大音体美科学劳动心理健康等紧缺学科教师招聘规模和补充力度，探索轮岗交流、顶岗支教、教师走教等多种方式的教师管理办法。建立教职工编制统筹管理机制和岗位设置动态调整机制，全面推进“县管校聘”改革。积极构建校长后备人才體系，实行校长职级薪酬制度，健全校长任期交流制度，完善校长考评考核体系等，探索推进校长职称制度改革的有效途径。强化教师职业道德教育，建立关爱和监督、激励和约束并重的教师管理制度。实施县中教师高素质专业化培养工程，加强班主任队伍和中层管理队伍建设，提高教育管理者能力素养，提高校长教育教学领导力。实行引智引才计划和校内优秀退休教师返聘制度。

（五）千方百计提升教研工作质量

按照国家标准配齐专职教研员，确保在岗率不低于70%，设立教研员工作坊并纳入全省各级教师人才评选项目，开展教研员专项培训。以项目化形式推进省、州市、县区、学校四级教研联动。以州市为单位，确保建立每个州市每个学科5人骨干教师团队，发挥州市学科团队的引领指导作用。鉴于一些县区教研力量弱化的现状，建议积极推进州市定期帮扶指导县区教研工作，或者建立跨学段、学科教研工作机制，以学科为主线吸收小初高优秀教师组成专业发展共同体，推进区域教研工作上水平上台阶。

（六）充分发挥教学督导评价功能

发挥好教学督导作用，建立定期教学视导制度，把督导的权力用足用好，让教研部门成为教学督导促质量的主力军，除了对学校教学情况进行了解、监督与检查外，要突出教学业务指导并提供改进策略。建立健全教育评估机构承接政府、教育部门及企事业单位委托评估项目的机制。重视义务教育评估监测工作，补充评估监测专业人员。启动义务教育质量评估项目，开展义务教育评价改革实验区示范校评选。加强义务教育质量评价研究，因地制宜研制区域性办学质量、校长教师评价办法，突出增值性评价。

【本文系2023年度云南省教育科学规划重点招标项目《人口变化对云南教育的影响研究》（项目批准号为BA23002）阶段性研究成果之一】