参与式治理在农村环境整治中的地方实践

摘 要：将参与式治理嵌入农村环境整治项目，不仅能够为项目结构改革带来新的思路和路径，同时也体现出了农村改革中对普通村民的权益保护。对江西省上栗县农村环境综合整治项目的案例调查发现，参与式治理对于涉及农村的环境整治项目来说有着极为重要的作用，不仅改善了项目设计和实际运行中各方的工作结构，而且保证了村民作为受益方能够参与项目过程，最终实现项目综合效益的持续增加。未来对于参与式治理嵌入农村环境整治项目的关注点，应着重于责任分配问题、村民参与度及惯性问题、项目动态管理问题和产业经营与环境治理的天然矛盾。

关键词：参与式治理；农村环境整治；管理变革

党的十九届六中全会强调：“明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”对当代中国而言，深入研究并借鉴发展中国家参与式治理的经验教训，通过推进国家治理体系和治理能力现代化来增强国家治理的合法性并继续提高国家治理能力，无疑具有深远意义。参与式治理，是指由地方政府培育的旨在通过向普通公民开放公共政策过程以解决实际公共管理问题的制度与过程的总和。项目中涉及的各个利益方都应当参与项目设计，并通过协商来保证自身的利益不会因为项目的进展而受到负面影响，在培育社会资本、赋权于民、建设透明政府和提高政府绩效等方面成效显著。随着公民参与对发展中国家发展项目的规划、执行与监督不断产生的积极影响，参与式治理也因之而逐渐成为强化纵向问责、改善公共服务供给和深化民主以实现国家治理体系和治理能力现代化的善治机制。

一、农村环境整治项目中的参与式治理实践

（一）项目制在农村环境整治中的必要性

项目制是目前我国农村基础设施建设中采取的主要建设方式。实际上，项目负责制就是以项目的策划到实施的全过程为工作核心，以项目预期目标的实际完成情况为考核内容，根据考核结果对项目负责人及项目团队予以评价和奖惩的一种管理模式，或可称之为一种运行机制。比起更为直接的国家转移支付，项目制能够更为集中地调集资源，达到建设、提升农村公共基础设施的目的。项目制的广泛应用，对于我国广大农村快速且保质保量地完成公共基础设施建设发挥了直接的促进作用，尤其是公路、自来水管网、供电管网等基础设施建设更是极大地提升了建设效率。

但是，项目制并不是简单的国家任务向基层的摊派。因此，需要农村配合项目内容的建设。否则，少数村民不支持、不配合就有可能对整个项目的推进造成不良影响。由此不难看出，项目推进过程中比较关键的一点便是协调好各方利益关系，并且让处在项目利益方中底层的一般村民参与项目建设，保证他们的利益，进而保证农村公共基础设施建设项目的平稳运行。

（二）江西省上栗县推行的参与式治理实践

上栗县隶属江西省萍乡市。为保护江西良好的生态环境，在加快推进经济社会发展的同时，进一步加强生态文明建设，巩固好生态优势，有效改善生态环境，江西省实施了《江西鄱阳湖流域重点城镇污染综合治理与生态安全项目》，上栗县为项目中的一个建设区。

該项目的初步设计主要为建设镇级垃圾收运系统，共设乡镇小型IV、V类转运站8座，乡镇垃圾收集站114座。后因征地困难，无法完成计划中的垃圾中转站建设，进行了方案调整，即除新建垃圾转运站5座及完善垃圾中转站4座、改造垃圾收集转运线路道路、健全配套设施外，又建立绿色银行（垃圾分拣点）21座和配置环卫智能云平台1套。

前后的变化中最为明显的，是在村内收集、分类垃圾的过程中，要求大量的本地村民参与，实质就是将一部分垃圾转运公司的工作分散、下放给各村村民。该路径修改使得上栗县的农村环境整治项目具有一定的代表性，本地村民的参与意味着将参与式治理的理念嵌入农村生态环境整治项目成为可能。

（三）上栗县参与式治理实践分析

首先需要明确的是，上栗县的农村环境整治项目中明确存在两个阶段下的两种方案。最初的方案基本上不需要村民参与，仅仅是垃圾回收转运公司在各村庄的垃圾集中站进行收集并转运。对于垃圾回收转运公司来说，这一方案的可行性较低。因为垃圾回收转运公司目前一大营收点在于将收集到的垃圾进行简单分类，并将其中的高价值垃圾进行回收从而创造收益，如果这一农村环境整治项目仍然沿用过往的垃圾处理模式，即垃圾回收转运公司按照“集中收集—分类—回收”的路径经营项目，无疑意味着资源的巨大浪费。

第二种方案对垃圾回收转运的模式进行了结构上的改进。在此方案中，农村垃圾回收转运的路径被改变为“分类—转运—回收”，这就意味着农村垃圾回收过程中颇为重要的环节“分类”，或者至少是初步分类被下放到农村自行处理，村民的参与度得到提升。对于垃圾回收转运公司而言，在转运前进行垃圾分类大大减轻了工作压力。而政府作为项目的甲方，在完成农村公共项目的同时，也完成了农村垃圾分类回收这一行政指标。由此可见，政府和垃圾回收转运公司会更为支持第二种方案。那么，唯一的问题就在于村民是否愿意参与第二种方案里非常重要的垃圾初步分类环节。

上栗县的主要实践就是建立一个全新的组织来保证各个村庄村民的参与热情，这一组织在当地被称为“绿色银行”。绿色银行的工作实践主要有两项内容：一项是对村民进行宣传教育，通常是采取发放手册、开办讲座的形式向村民普及垃圾分类和环境保护知识；另一项则直接将这一组织嵌入整个垃圾回收转运过程的基础环节，即针对村民自主的垃圾分类行为进行奖励，对村民每次自发的垃圾分类进行称重，并根据称重结果给村民记录一个等值的积分，当积分累积到一定额度后，村民可以凭借积分在绿色银行中兑换一部分生活日用品。从这一点不难看出，绿色银行的出现成为农村生活中的一个信号，直观地告诉村民，垃圾分类可以带来一定的经济收益，从而激发村民垃圾分类的积极性。

（四）参与式治理的实践价值

从上栗县推行的农村环境整治项目中不难发现，参与式治理的真正意义在于打破了传统农村公共项目的实现路径。一般的农村公共项目的直接受益人即本村村民在实际项目建设中的参与度十分有限，多为偶然参与农村道路、水网、电工建设中施工队的劳动力补充。而上栗县的创新之处在于将项目设计中的最底层部分直接下放至农村，并通过村民的参与来满足项目建设中初始阶段的要求，从而为整个项目带来结构改革的可能。在这一过程中，村民不仅是项目参与者，也是整个项目的受益方。这样就可以形成一个良性循环，即项目实际成果越好，村民越拥护项目建设；村民越拥护项目建设，项目实际成果就越好。

二、农村环境整治项目中参与式治理存在的问题

（一）责任分配问题

参与式治理使得村民作为项目中的一个重要组成部分，在项目运行的基础部分就必须发挥出足够的作用，才能保证整个项目平稳运行。但是，若仔细剖析这一完整的农村垃圾回收转运处理机制，不难看出在整个机制路径中，村民的参与仅仅停留在农村垃圾的初步分类和初步集中这两个领域，之后的垃圾集中处理则全部属于垃圾回收转运公司的责任范围。政府作为农村环境整治项目的投资方，在这一过程中仅负责资金投入和成效监督，对村民参与式治理活动的管理由村委会直接负责。从这一角度不难看出，村民、垃圾回收转运公司、政府作为项目建设、运行過程中的主要利益方，并不会参与项目的全部内容，而是在不同的结构位置上发挥自身的功能，从而保证项目在既有的作用机制上达到垃圾回收的目的。

如果村庄不能很好地组织村民完成垃圾的初步分类和初步集中，就会导致村民、垃圾回收转运公司和政府三方之间的相互促进螺旋上升的项目经营模式，迅速转化为相互掣肘不断恶化的趋势。如何平衡三方在农村环境治理项目中的作用就成为一个必须面对的问题。

（二）村民参与度及惯性问题

上栗县推行绿色银行以鼓励村民参与垃圾分类的做法很具有启发意义，但项目运行期间往往要面对的一大问题就是如何保证村民的参与度。刚开始在各村庄试点推行绿色银行的时候，村民对此感到新鲜，能够凭自家垃圾分类的数量兑换日用商品，的确在初期吸引了大量村民参与。但在绿色银行试点推行3个月后，村民出现了惰性，无论是绿色银行参与者数量，还是村民送至绿色银行的分类垃圾数量，都不再出现明显的增长。这就意味着村民的参与度达到了一个峰值，很难再有新的增长。

村民主观参与意愿的下降不仅仅是因为对于新鲜事物的好奇逐渐消失，也因为目前绿色银行能够提供的兑换物品价值较低。根据对上栗县3个试点村庄的走访，绿色银行的兑换商品种类不一，主要是牙膏、洗衣液、毛巾等日常生活用品，价值含量最高的是一桶2升装的大豆油，市场价80元左右。但是考虑到兑换积分，需要单独一户村民分类收集1 000公斤的垃圾才能够兑换，而一户村民通常需要150天左右才能积累完成对应的绿色积分，这就几乎等于用时间成本稀释了兑换奖品的价值。因此，村民后期虽然仍然可以按照要求对日常生活垃圾进行简单分类和统一上交，但兑换商品的奖励方式显然已经不能进一步提高村民的主观参与意愿了。

（三）项目动态管理问题

村民的参与是上栗县整个农村环境整治项目中的基础环节，也是非常重要的一个环节，与下一环节也就是垃圾回收转运公司的集中转运必须达成一致的节奏，才能高效地达到项目的要求。按照以往的经验，村庄在固定时间内产生的垃圾数量是不固定的，而每次垃圾回收转运公司派出的垃圾回收转运车辆能够转运的垃圾数量却存在理论上的设计上限。若村庄产生垃圾的数量超过了这一设计上限，就意味着垃圾回收转运车辆不能转运全部的生活垃圾，会留下一部分放置在村内的垃圾集中站。除非垃圾数量较多影响到当地村民的生活，垃圾回收转运公司通常不会增派车辆前来处理，而是将此情况记录下来并在下次下乡转运垃圾时给该村更多的垃圾转运份额。也就是说，传统的垃圾转运模式是一种后知后觉的模式，不能根据实际情况作出灵活调整，即便可以调整，也势必需要若干个工作日才能完成。

（四）产业经营与环境整治的天然矛盾

上栗县之所以成为一个典型的研究个案，是因为上栗县是远近闻名的鞭炮礼花生产地，鞭炮礼花制造业和环境保护存在天然的矛盾，很多鞭炮制造企业实质上并不是拥有独立厂房的正规企业，而是将生产机器放在家中进行家庭作坊式的小规模生产，这就给当地农村的生活环境治理带来了极大的压力。鞭炮制造业对环境的威胁主要体现在污染和垃圾两方面，生产鞭炮礼花意味着水污染和空气污染无法避免，同时也会制造大量的工业垃圾。因此，对于上栗县而言，实现产业发展和环境保护的齐头并进有更大更多的困难。

三、解决措施

（一）平衡三方责任，推动项目运行

首先，要确保各方责任清晰明确，协商制订责任分工方案。村委会、垃圾回收转运公司和政府应协商制订明确的责任分工方案，明确各方在项目中的职责和权利。政府要提供必要的培训和技术支持，保障垃圾分类和处理方面的相关培训和技术支持，帮助村民和垃圾回收转运公司提升技能和能力，确保他们能够有效履行责任。垃圾回收转运公司要建立激励机制，根据村民在项目中的贡献和表现给予奖励和荣誉，激发其垃圾分类的积极性和主动性。其次，要加强沟通与合作，制定定期沟通机制，开展多方合作，促进村民、垃圾回收转运公司和政府之间的有效沟通与合作。最后，要加强监督与评估，确保各方按照责任分工履行自己的职责，及时发现和解决问题。

（二）多种激励形式，克服参与惯性

提高村民的参与度并克服参与惯性，可从兑换商品的品类、兑换机制和精神奖励等多方面进行。首先，增加兑换商品的多样性和吸引力。除现有的牙膏、洗衣液、毛巾等日常生活用品外，可以引入更多高价值、高需求的商品作为兑换奖励，如电子产品、农具、农资等。其次，村民需要积累大量的绿色积分才能兑换到高价值的商品，时间成本较高，可以考虑降低兑换积分的要求，或者引入分级兑换机制，让村民在不同阶段都能获得相应的奖励，从而保持他们的参与热情。最后，除物质奖励外，还可以实行持续激励机制，设立荣誉称号、环保大使等精神奖励，让村民在参与垃圾分类的过程中获得成就感和荣誉感。同时，建立反馈机制，定期向村民报告垃圾分类的成果和贡献，让他们看到自己的努力带来的积极变化。

（三）搭建云平台，加强动态管理

上栗县在全县的农村环境整治项目中专门添加了对环卫智能云平台的采购，对垃圾收运处理系统形成生活垃圾智能监控网络，实现精细化、科学化、智能化的管理。通过对环卫管理数据的深度挖掘，得到多维度的环卫管理信息分析结果，帮助城市环卫管理者找出存在的管理问题并进行深层次的剖析，为环卫管理决策提供扎实的数据基础，实现环卫管理系统化、科学化、智能化。

云智能平台本身是对大数据和智能计算等新技术的运用。这一新式科技可以对各村中绿色银行的实际垃圾积累程度以及垃圾回收公司的回收转运车辆进行监控和运算，从而科学计算垃圾回收转运车辆的剩余容量，并规划出最科学的路线，避免垃圾回收转运车辆空载、少载的问题。同时，对于农村初步分类的垃圾进行识别，优先转运对环境危害较大的垃圾种类，为农村生活规避相当程度的垃圾污染風险。

（四）集中生产，减少村内环境污染

上栗县将鞭炮礼花制造业向城镇郊区转移，并对生产工序进行改进以减少污染。家庭生产作坊将被逐步取缔，代之以现代化的工厂，这样能够控制鞭炮生产过程中的全部环节，也能最大限度为全县的环境保护创造积极条件。事实上，近年来全国各地出于保护环境的考虑，对烟花爆竹的燃放进行了严格管控。产业集中的另一大优势是原有的分散的家庭作坊式企业将被集中在统一的专业生产区域，这样就能避免村内生产烟花爆竹带来的环境污染。但这种做法需要政府参与推进，具体的成效只能根据未来的情况进行综合评估。

四、结语

上栗县尝试将村民参与作为一个重要环节嵌入农村环境整治项目，实际上是一个非常好的尝试，不仅能够推动环境整治项目建设，也能为基层治理改革作出贡献。值得注意的是，村民的参与在整个项目运行的生命周期内将扮演十分重要的角色，甚至会直接影响项目结构中后半部分的运作效率。这充分表明，参与式治理对于未来的农村生产生活方式转型具有重要意义。

需要注意的是，参与式治理并不意味着没有问题，项目运行中的各方利益和权责划分问题、如何提升并保持村民参与水平的问题以及如何实现对项目的动态管理问题，都是将参与式治理嵌入农村环境整治项目时必须面对的挑战。而对于更多的乡村而言，产业经营往往意味着和环境保护之间存在天然矛盾。这就表明，无论是采用项目制的形式，还是借助村民参与来实现项目目标，都必须根据当地的实际情况及时作出调整，以适应不断变化的现实。

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[责任编辑：李伟杰]

基金项目：河南省民办教育协会立项课题（HNMXL20230484）

作者简介：白汝冰（1995—），女，河南巩义人，助教，硕士，研究方向：城乡社会学。