多重制度逻辑下学分银行建设的现实困境与行动路径

陈凤英?张岩

摘 要 我国学分银行建设与运行嵌入多元化制度场域中，在国家、地方政府、企业等多元主体不同逻辑相互交织与作用下，产生了国家制度供需失衡与制度运行低效、地方政府在政绩追求下的“选择性执行”和尝试探索下的“多样形态”、学习者在发展逻辑与学历至上逻辑下对学分银行的低认可度等困境。在多重制度逻辑框架下，加强国家制度设计、强化地方政策执行、精准配套支持跟进、提升学分的效用度能够有效化解学分银行建设困境，从而发挥学分银行制度在学习型社会、学习型大国建设中的作用。

关键词 学分银行；多重制度逻辑；学习成果；终身学习

中图分类号 G729.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2024）04-0064-08

加快推进学分银行建设，以提升学习者从不同学习途径所获得学习成果的有效性，实现不同类型与等级学习成果之间的等值融通[1]，是学习型社会、学习型大国建设的必然选择。然而，我国在建设学分银行过程中依然面临诸多现实难题。从江苏省终身教育学分银行管理中心发布的《中国学分银行建设进展调查报告（2020年）》来看，国内各类型学分银行学习成果转换率不高，有41%的学习者用户并没有真正发生学习成果转换[2]。也就是说，各级各类学分银行实际运行过程中在一定程度上存在着“空有其名”的问题。同时，学者们提到当前我国学分银行建设面临着沟通不顺畅[3]、标准不统一[4]、认证不透明[5]等难题。在分析学分银行建设过程中遇到各种瓶颈与掣肘之时，人们习惯于从学分银行制度设计入手，而对学分银行制度运行过程中行为主体的参与逻辑关注较少，这就陷入“就制度论制度”的困境之中。一项制度的运行效果固然取决于制度设计的科学性与完美性，但在制度运行过程中必然会关涉多个利益相关主体，不同利益主体在缺乏公共理性精神的前提下，各自基于自身利益、角色定位与权力职能等要素，形成各自行为逻辑，这些行动逻辑又作用和支配着行动者的具体实践，从而影响制度落地实施的效果。基于此，本研究基于多重制度逻辑理论，以探析藏匿于学分银行建设过程中多元行为主体的制度逻辑为出发点，解析我国学分银行建设过程中存在的困境及可能的行动路径。

一、学分银行建设困境的理论分析框架

制度逻辑作为一种理论分析框架，最初被应用于社会学研究。由于其具有适用范围广、解释力强的特征，近年来逐步被运用到阐释和分析教育学问题、经济学问题。制度逻辑理论强调，任何制度秩序都会根据不同行动主体的中心逻辑形成相应的行动机制与行动方式[6]。组织或主体因立场、视角和观念等的不同，导致其所秉持的制度逻辑有所不同。制度逻辑为组织或主体提供行动框架，影响着行动者的行为方式和意义建构，又进一步形塑着行动者在实践中的角色、关系和立场等。我国学者周雪光等基于制度逻辑理论，提出多重制度逻辑分析框架[7]。他认为多重制度逻辑理论有三个方面的突破：第一，制度逻辑的多重性。社会运行并不是在某一种制度逻辑的绝对影响下进行的，而是多种制度逻辑相互作用影响着社会发展和运行的方向。第二，制度逻辑的互动性。多重制度逻辑分析框架打破了“制度制定—制度执行”相互割裂的状态，将宏观制度安排与微观制度执行有机结合起来分析制度现实。第三，制度逻辑的交互性。不同组织或行动者的多重制度逻辑行为在交互过程中，因自身利益立场、权责定位和角色分工等进行调适，由此产生合作或冲突的行为。

学分银行作为建设学习型社会的制度性产物，其建设活动可以视为国家宏观制度安排与相关组织或利益群体微观行为取向之间的多重制度逻辑共同作用的结果。在多重制度逻辑框架下，学分银行建设具有以下特征：第一，学分银行建设是多重逻辑互构的结果。任何教育改革行为都受多重制度逻辑的影响[8]。从利益相关者的角度出发，政府、企业、院校及学习者等行动者在学分银行建设中基于自身不同利益诉求的考量，分别表征各自领域内制度逻辑的利益目标。多重制度逻辑在学分银行建设进程中相互影响、相互作用，不断形塑并影响着我国学分银行建设的基本进程、发展方向和建设质量。第二，学分银行建设是国家层面制度安排与地方层面、学习者层面制度执行互动作用的结果。从学分银行建设进程来看，不仅受制于国家政策导向，而且更受制于地方教育行政部门、学分银行管理机构与学习者的重视程度与认知水平。第三，学分银行建设是不同主体逻辑冲突与和谐交互作用的结果。由于不同行为主体观照不同利益取向而遵循不同实践逻辑，影响着场域内主体的行为取向与价值判断。在学分银行建设中异质性的制度逻辑之间相互博弈，在“冲突—和谐—冲突”的动态关系中不断协调与发展，逐渐走向平衡。

二、学分银行建设困境的多重制度逻辑分析

运用多重制度逻辑分析我国学分银行建设的困境，需要明晰学分银行建设行动主体的基本行动逻辑及其相互关系。具体而言，我国学分银行建设过程中，受国家逻辑、地方政府逻辑、学习者逻辑、学分银行管理机构逻辑与企业逻辑的多重影响与交互作用。

（一）国家的逻辑

国家是社会根本利益的代言人，聚焦社会的整体性发展与普遍性诉求。国家通过建立健全学分银行制度，打通技术技能人才成长渠道、满足不同类型学习者终身学习的需求，为经济社会的可持续健康发展培育更多高素质人才，以提升国家综合竞争力。这是国家层面努力推动学分银行建设的理想目标。然而，在成本考虑和科层制组织结构背景下，国家对学分银行制度的制定与实施受整个制度环境的影响，影响学分银行建设的进程与效果。

1.制度供需失衡：制度虚假繁荣下的配套短缺

制度供需失衡是指现行制度供给系统不能完全满足制度受众需求的异化状态。有效的制度供给体系是制度顺利实施、达成制度目标的前提和保障。目前，在学分银行制度建设过程中存在着制度供需失衡的问题。

一方面，建设学分银行配套支持制度体系的缺位。学分银行建设应当有相关法律法规的保障，使学分银行建设与运行过程有法可依、有规可查、有章可循。近年来，国家先后发布了相关支持学分银行建设的政策文件。自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》首次提出“建立学分银行制度”以来，2012—2023年所发布的《教育部工作要点》多次将推动学分银行建设作为重要工作，如“积极推进继续教育学习成果认证、积累与转换制度的研究与实践（《教育部2013工作要点》）”“指导开放大学开展学分银行试点工作（《教育部2016工作要点》）”“推进职业教育国家学分银行建设”（《教育部2021工作要点》）等。与此同时，中共中央、国务院和教育部等部门先后颁发了《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》（教高[2012]4号）、《关于2013年深化教育领域综合改革的意见》（教改[2013]1号）、《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）、《教育部关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》（教职成[2015]6号）、《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》（教职成[2015]9号）、《国家教育事业发展“十三五”规划》（国发[2017]4号）、《教育信息化2.0行动计划》（教技[2018]6号）、《教育现代化2035》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等文件，从不同角度提出应建立健全学分银行制度。密集性发布推动学分银行建设的相关政策文件，充分反映了党和国家对我国学分银行建设工作的重视。不难发现，有关学分银行的政策表达零散于宏观层面的教育改革政策文件、中观层面的职业与成人教育改革、微观层面的招生制度改革等专门政策体系中，我国尚未出台有关学分银行的专门政策或专门制度[9]。正如江苏省终身教育学分银行发布的《2021年中国学分银行建设进展调查报告》提到，通过对34家各级各类学分银行发展困境的调查发现，学分银行在实际建设与运行过程中面临的最大困难是法律法规支持薄弱[10]。学分银行建设是一项高度复杂性的系统工程，其与学分银行应用平台、学分银行运行标准、学分認证转换质量监控制度等高度相关，需要国家层面出台专门政策及相应的配套制度。然而现实却是缺乏建设标准引领、建设资金等实质性支持，导致地方政府或相关建设单位在落实学分银行制度过程中难以执行到位，最终推动学分银行建设与落地工作在大多数区域或地方都被“悬在高空”，这实际上反映了学分银行建设过程中“制度文本数量繁多”与“制度支持供给短缺”之间的矛盾。

另一方面，制度供给形式单一。有效的制度实施是实现制度目标的关键，而制度形式的选择与应用是决定制度实施的核心。制度供给的具体形式是为达成制度目标而采取的不同手段与方式。通常而言，教育政策制定应当兼顾不同政策工具或政策形态的组合，在功能上实现互补，以发挥预期的政策效应[11]。从国家层面关于学分银行的制度供给体系来看，主要采用呼吁式和象征性的制度形式，多数制度文本内容停留于喊“口号”和“呼吁”层面，大量使用“强化”和“推动”等模糊性语言，对于如何实施学分银行建设并无操作性指示。如《中华人民共和国职业教育法》第十七条提到：“国家建立健全各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换机制，推进职业教育国家学分银行建设”，但对于如何建立健全学习成果认证制度，如何推进学分银行建设并没有详细意见。国家部门规章制度《教育部关于推进新时代普通高等学校学历继续教育改革的实施意见》提到：“鼓励高校以国家和地方‘学分银行制度为基础，制订本校学历继续教育学分认定与转换规则”，采用较为模糊性语言对高校参与学习成果认证与转换进行笼统性规定。

2.制度运行低效：行政色彩浓厚下的科层运行

按照科层制的运行逻辑与结构安排，我国学分银行建设初步形成“国家学分银行—省级学分银行—区县学分银行（教育机构学分银行）—学分银行受理点”的建设模式。层级分明的学分银行管理体系，使学分银行建设和运行过程中带有浓厚的行政化色彩，这在一定程度上影响学分银行的运行效率。如当前学习者进行学分转换需经过“网点→分中心→管理中心”三级审核流程，层层递进、层层审批的管理机制无形之中降低了学分储存和转换的效率，进而影响学习者在使用学分银行平台进行业务办理时的体验感。同时，受制于学分银行建设过程中的行政壁垒，从中央到地方政府部门未形成建设合力。从国家层面来看，教育部门与人社部门、行业部门的分割管理，使人力资源开发与人力资源配置，教育资格与职业资格长期处于分离状态，这在一定程度上阻碍了学历教育成果与非学历教育成果之间的转换。就地方层面而言，地方政府“各自为政”，未形成学分互认联盟。虽然我国逐步涌现出长三角、成渝地区双城经济圈等区域联盟形式的学分银行，在一定程度上推动着区域形成一体化学分银行管理体制，但囿于区域内各省市对区域联盟学分银行经费的财政投入与跨区域使用存在一定分歧，导致难以形成统一的建设标准和管理运行制度[12]。

（二）地方政府的逻辑

1.制度执行变样：政绩追求下的“选择执行”

建设学分银行是为了通过不同类型学习成果实现互认与转换，促进学历教育与非学历教育的有效沟通，进一步完善我国现代化教育体系，助力学习型社会建设。在此过程中，地方教育行政部门可通过参与学分银行改革做出政绩，提升公信力。但是地方政府基于自身利益考量和有限理性行为，在短期利益和投机行为驱使下，采取“选择性执行”应对。

一方面，“非帕累托改革”逻辑下的选择性执行。在学分银行建设和运行过程中，公共利益的增加可能会导致地方政府利益的相对减少，如建设省级或区域学分银行过程中，需组建专家团队或成立专门组织管理机构等对学分认证与转换标准、学分存储或提取过程进行管理。这在提升地方学分银行建设的公正性与科学性的同时，也增加了地方政府在参与学分银行建设过程中的成本和投入。因此，地方政府往往因保护自身既得利益而对学分银行建设与运行缺乏动力。正所谓，不确定性和信息的不完善使主体对未来生活的期待处于脆弱和不稳定的状态中[13]。学分银行作为一种新事物，地方政府会考虑新制度实施的成本与投入，他们更多以“旁观者”的身份，保持“观望”或“回避”的态度，等待学分银行制度体系更加成熟、运行模式更加规范、组织过程更加有序，才真正加入到学分银行建设过程中。

另一方面，利益驱动下的选择性执行。正是囿于教育资源的相对有限性、行动者的利益偏好以及有限理性等因素，导致“一些政策没有被真正执行，另一些政策也只是被部分或歪曲地执行”[14]。当参与或支持学分银行建设与运行等问题并不作为对地方教育行政部门的刚性考核指标时，地方教育行政部门的决策者更愿意投入到公众“认可度高”或者更易出政绩的教育项目中，以确保能够在与同级地方政府的竞争中保持优势。地方政府在参与学分银行建设过程中权责边界比较模糊，也导致其在参与和实施学分银行建设中陷入“上有政策，下有对策”的选择性与象征性执行逻辑当中。

2.建设标准缺位：尝试探索下的“多样形态”

由于国家尚未出台学分银行建设的统一标准，各地方政府对学分银行建设的价值定位、资金投入与质量监管等环节表现出不同的认知，在此过程中逐渐形成了具有区域性、地方性和特色性的学分银行运行标准体系。学习成果认证与转换标准是学分银行建设的关键内容，它不仅关涉到学分存储与转换的科学性与等值性，而且还影响着不同类型学习成果的学分转换问题。为保障学分银行的稳定运行，各省级终身教育学分银行纷纷探索了基于各自区域经济社会发展需要的学习成果框架。如重庆市学分银行围绕职业教育人才培养能力结构和行业企业岗位要求脱节的问题，建立职业教育和培训的资历框架，为职业教育与培训等各类成果转换提供标准；江苏省学分银行开发了包括学历教育、非学历教育和其他学习成果之间相互转换的学习成果框架；广东省学分银行成果转换涉及普通教育、职业教育、培训及业绩三个模块的学习成果认定标准。但是各区域自发组织方式不具备制定大规模学习成果互认的能力[15]，在一定程度上还会阻碍形成统一学习成果互认标准的形成与推广[16]。

同时，不同类型学分银行建设目标各异，采取不同的学习成果认证标准体系，导致不同类型学分银行学分跨区域、跨学校、跨机构的互认难以实现。如由西安交通大学、西北工业大学等17所高校组成的西安高等继续教育联盟学分银行，主要建设目标在于实现联盟学校范围内的学分互认，促进联盟学校间的课程互选与资源共享；长三角区域联盟学分银行主要面向区域内的学习者，依托跨地区的学分银行信息服务平台，实现不同区域学习者的學习积分在不同学分银行之间的互联互通。可以看出，我国学分银行存在着建设标准“各有特征”、建设目标“千差万别”、建设形态“丰富多元”的问题，不同学分银行在沟通与衔接上存在难度，既阻碍了学分银行在更大范围内的统筹协调发展，也在一定程度上消解了学分银行的权威性。

（三）学习者的逻辑

学分银行作为支持终身学习型社会建设的制度框架，其根本目的在于打通不同学习成果认证与转换的渠道，助力建立健全纵向贯通、横向融通的现代化教育体系。从这一角度上来说，学分银行的受众对象涵盖了不同学习层次、不同学习阶段和不同年龄阶段的学习者。学习者进行学习成果的认证与转换，从本质上来说遵循着“灵活”“便捷”的“学习效用”逻辑，即通过学习过程的灵活度与自由度提升学习效率[17]。对于在校学生而言，通过学分认证与转换可以打通专业课程与职业资格证书转换的渠道，从而提升自身的知识、技能和专业经验资本供给体系；对于在职在岗学习者而言，通过学分认证与转换可以避免重复学习的发生，以减少学习成本、提升学习效率，最终提升学习者人力资本。但是，在唯学历理念下学分银行认证的低认可度及学分互认机制不畅影响着学习者使用学分银行的积极性。

1.发展逻辑下的低知晓度

新事物在发展与推广过程中，受“不确定性”与“路径依赖”的双重作用，公众对新事物产生未知、畏惧甚至抵抗的消极态度。学分银行作为一种新鲜事物，行业企业和普通社会公众对其知晓程度较低，这必然会影响学分银行认证成果的认可度与推广度。学分银行建设有十年之余，依然存在社会感知不足、宣传面不广、影响力不大等现实问题[18]。更重要的是我国涌现出各种类型的学分银行，如在政策文件中出现的职业教育国家学分银行、国家学分银行、继续教育学分银行、农民学分银行、区域性学分银行、社区教育学分银行等[19]，不利于学习者与公众对学分银行形成系统认知与全面认识，进而影响公众客观认识和把握学分银行的价值与作用。同时，我国不同类型、不同区域学分银行存在着通用性差、区域限制强、兑换难度大等问题，导致学习者对学分银行的使用度低。

2.学历至上导致的低认可度

社会评价导向对教育内部要素的发展方向具有决定作用[20]。在传统学历教育至上的思想下，社会评价依旧存在唯学历的倾向。通过学历证书来甄别和筛选人才，确实是一种较为便捷与高效的人才识别方式，但是学历证书仅仅是学习者某个阶段学习成果的证明。就此而言，职业资格证书、岗位能力证明、社会实践经历等学习成果，理应具备与学历证书平等的效用与价值。但现实却是学历证书依旧是评估学习者学习能力的关键指标，学历高低依旧是岗位竞争力的重要因素。在唯学历的社会价值追求下，学习者将学历教育成果作为学习的根本追求，对非学历教育成果积累、认定和转换的积极性并不高。同时，任何证书在跨越本系统、实现横向流通交易时要比在本系统内部更具陌生感，也更有可能遭受不信任从而产生合法性危机[21]。作为学校系统中的学历证书与特定社会职业领域的职业资格证书，分别属于两个不同的社会子系统，客观上增加了两者进行转换的难度。

（四）学分银行管理机构的逻辑

设置科学合理的管理机构能够更加充分地、更加彻底地发挥现代教育治理体系的作用与价值。反之，设置不合理的管理机构会导致治理体系产生内耗、增加成本、削弱体系作用的发挥，进而阻碍教育体系现代化进程的实现[22]。学分银行管理机构是执行与落实学分银行制度的责任主体，其运行效力、权责分配、人员配置等直接影响着不同学习成果认证、提取与转换等的效率。一般来说，学分银行管理机构作为执行和落实国家政策文件的实体机构，应当享有相应法律效力、明确的权责安排、专业人员的配置等基础支持，从而促进学分银行目标的实现，助力终身学习型社会建构。但学分银行管理机构却遭遇着“有限效力”和“多种职能”双重挤压下的“制度执行乏力”和“制度执行失衡”困境。

1.“有限效力”下的制度执行乏力

从学分银行管理运行机构来看，不同类型学分银行的管理机构有所不同。社区教育、职业教育和终身教育学分银行主要以开放大学体系为依托开展具体运行与日常管理。如职业教育国家学分银行管理机构为国家开放大学学分银行（学习成果认证中心）；重庆市终身学分银行管理单位为重庆开放大学；青岛社區学分银行依托青岛开放大学开展具体业务；教师发展学分银行主要以省级教育行政部门为依托进行区域内教师继续教育学分的积累与认证，如河南省新乡市教师教育学分银行由河南省中原未来教师教育研究院负责运营和管理；企业继续教育学分银行依托企业二级管理机构开展运行。可以说，学分银行管理机构效力级别低，难以推动全国或区域范围内的学习成果统一认证和管理[23]。学分银行建立的初衷是畅通不同教育类型学习成果认证与转换的路径，但当前学分银行管理机构由于运行效力和运行范围更多指向的是职业教育、继续教育领域，而普通教育机构参与的广度与深度还非常有限，影响着学分银行管理机构制度执行的效力。

2.“多种职能”下的制度执行失衡

学分银行管理机构的职能定位表征着学分银行管理者对学分认证活动的价值认知以及对学分银行性质、责任及定位等的认知程度。如韩国国家终身教育研究的学分银行系统专门负责学分银行的具体管理工作，其职能包括评估与认定学习成果、用户注册、学生事务与咨询等[24]。该机构既能保障学分银行运行的效率，又能促进学分银行不断朝着专业化的方向发展。我国各种类型学分银行管理机构多设置于开放大学或其他单位的二级机构当中，除学分银行日常运营与管理外，还承担着终身教育理论研究、教师职后培训服务、学校改革发展等职能。如河南省中原未来教师教育研究院的职能定位包括：研究教师教育理论、研发课程资源、转换教育成果与合作交流等[25]。多元职能导向下的学分银行管理机构常常无法均衡各方事务的时间和资金投入，在一定程度上影响着学分银行制度的执行与落实。

（五）企业的逻辑

企业对学分银行认证与转换的参与度和认可度，影响着学分银行效用的水平。作为学分银行的参与主体与受众主体的企业，其行为逻辑受其组织特征、自身利益的影响与制约。从理论上来说，学分银行可以赋予职业资格证书、岗位能力证明或社会实践经历等多种学习成果以合法性地位，以帮助行业企业精准筛选出所需要的技术技能人才。特别是在新行业、新产业不断涌现的社会背景下，教育与培训体系出于自身特点无法完全满足市场快速变化对人力资源的需求，导致学习者的教育供给与行业企业岗位需求不相匹配的问题[26]。学分银行由于学习方式、学习时间和学习内容的灵活性与便捷性，为多样化的学习提供了支持，特别是对面向新技术、新行业和新工艺的学习提供可能性途径。这为满足企业的多样化人力资源需求奠定基础，降低了企业在职培训的成本，提高人才与岗位匹配度。但是企业参与学分银行认证与转换过程面临着不确定性因素的影响，如企业用人需求的不确定性、市场变化的不确定性、学习成果认证质量的不确定等。在企业“逐利”逻辑和“不确定性”逻辑的影响下，企业参与和使用学分银行的积极性并不高。

三、多重制度逻辑下学分银行建设的行动路径

从多重制度逻辑视角出发，为解决我国当前学分银行建设过程中存在的现实困境，应当以系统观为出发点，形成多元主体共治的新格局，构建不同主体在动态中相互调适、相互支持的学分银行建设逻辑体系。

（一）加强国家制度设计，建立学分银行制度生态系统

科学合理的顶层制度设计是保障学分银行制度良好执行效果的前提。学分银行制度是国家建设终身学习型社会、学习型大国中的一项关键制度，也是统筹高等教育、职业教育和继续教育协同创新发展的重要组成，因此需精准加强学分银行制度的顶层设计，出台国家标准，强化运行机制，为国家终身学习型社会建设、为地方教育行政部门及各级各类学分银行管理机构提供可操作的制度框架，从而促进制度供需之间的均衡发展。

一方面，明确学分银行建设的国家标准与运行机制。只有从国家层面颁布学分银行的立法政策文件，才能为不同学习成果认证与转换的合法性提供法律支持[27]。从国际实践来看，学分银行建设与运行都有相关国家专门政策法规或专门制度文件作为支持。如韩国颁布《学分认证条例》、欧盟各国教育部部长签署《博洛尼亚宣言》《柏林宣言》等，都规定了学分银行互认与转换规则。就此而言，国家应通过颁布政策文件明确学分银行的作用与价值，统一制定学分银行的运行标准、建立共享共用的学分银行管理平台、明确各级各类学分银行管理机构的权责、建立健全学分银行质量评估标准等，减少或避免在推动学分银行落地过程中，因标准缺位而导致的“无方向下的乱作为”或“无问责下的不作为”问题，为学分银行在各个区域或各个学校的有效运行创设良好的制度环境。结合当前我国学习型社会、学习型大学建设的现实来看，可通过以下途径开展学分银行立法工作：一是专门制定或出台《中国人民共和国学分银行建设条例》，通过专门规章制度明确学分银行建设与运行的基本问题。二是国家在充分吸纳和借鉴《上海市终身教育促进条例》《河北省终身教育促进条例》等地方终身教育促进办法的基础上，加快出台《国家终身教育促进法》，在其条文中设置专章对学分银行的作用、建设标准与运行流程等内容进行规定，以此作为学分银行建设的法律基础。

另一方面，成立国家层面学分银行专门管理机构。当前，我国还没有完全意义上的专门机构来组织和实施国家统一学分银行。如韩国是由教育科学技术部和国家终身教育研究所共同承担学分银行的建设与实施职责[28]。负责国家学分银行的机构一般都具有独立性，与负责学分产出的任何机构都不应当牵涉有利益关系或行政隶属关系，以保证国家学分银行的中立性和公平性。成立国家层面学分银行专门管理机构既需要联合高校理论专家、企业管理者与学分银行管理者对学习成果认证标准与管理等基础理论问题进行跨领域理论研究，为学分银行建设与发展提供智库支持；同时从国家宏观层面对学分银行实践与运行进行管理、维护与监控，从而保证学分银行的运行效力与质量。

（二）强化政策执行效果，提高地方政府制度执行能力

教育政策只有通过执行，才能真正彰显政策的价值、作用和效益[29]。在此过程中地方政府若选择性执行学分银行制度，则会影响学分银行制度落地执行的效力。一方面，通过明晰地方教育行政部门在学分银行建设、运行过程中的权责，确保地方教育行政部门在学分银行建设过程中“有所为”“有所不为”。同时，引导地方教育行政部门联合企业、院校、学分银行管理单位颁布相应配套实施政策，推动学分银行建设与运行。结合区域经济社会发展与教育发展不均衡的现实情况，合理定位学分银行建设与应用的步伐，对于有条件和能力的区域、院校以及学分银行管理机构，要求其稳步推进学分银行建设与运行工作；对于能力有限、专业人员配备不足的区域及学分银行管理机构，允许其有计划、分步骤地推动学分银行建设工作。另一方面，通过地方教育行政部门了解和收集不同类型、不同层次的学习者对学分银行的建设愿景与普遍期待，从而使学分银行建设能够更加体现针对性与适应性。此外，地方教育行政部门要鼓励和监督院校、企业及学分银行管理机构等主体加强协同，促进学分认证数据更加畅通，通过区域内学分银行管理数据的共建，逐步实现国家层面学分银行管理数据的共享和共用。

（三）精准配套支持跟进，加强学分银行质量体系建设

学分银行建设工作复杂度高、系统性强，关涉学校教育教学、职业岗位标准、教育信息化平台等诸多要素，涉及学分认证标准、学分转换标准、学分提取等诸多环节，因此需要相应配套支持跟进，从而建设高质量的学分银行框架体系與运行平台。其一，加强学分银行专项经费投入。通过统筹安排、科学规划，全面加强学分银行基础硬件设施建设，建立包括企业、学习者、院校（高等院校、职业学院、成人教学中心、社区学院等）和学分银行管理机构等多元主体均能实现自身利益诉求的学分银行信息平台。同时设置相应质量标准和管理程序以保障学分银行的有序运行。确保国家学分银行建设与运行工作具有统一标准和规范程序，以推进不同区域、不同类型学分银行平台建设的规范化、模式化和标准化，为学分银行的互联互通、共享共用奠定基础。其二，加强区域之间合作，推进学分银行建设。统筹省域教育行政部门，加强省级间、省级与县级学分银行的合作，打破学分银行条块分割、重复建设的传统工作方式，降低学分银行建设成本。同时打通认证渠道，实现跨省市、跨地区学分的互认互换。其三，制定相应激励机制，形成学分银行建设良好氛围。制定并实施《国家学分银行建设与运行成效明显的省（区、市）激励措施实施管理办法》，对推动学分银行建设发挥引领示范、真抓实干的省域行政部门进行激励，并在部署新的重大项目中给予倾斜与支持。通过引入竞争机制，推动地方教育行政部门形成比学赶超、良性竞争的学分银行建设与运行生态。其四，充分利用现代化智能技术，提高学分银行运行效率。充分利用区块链、大数据等数字技术，建立去中心化、公开透明的学分银行运行平台，提高学分存储、认证与转换效率。

（四）提升学分的效用度，增强公众对学分银行的认可

从学习者的角度来说，效用逻辑成为其参与或利用学分银行进行学分认证与转换的根本出发点。所谓效用逻辑是指学分银行通过对不同学习成果进行储存、认证、提取与转换等行为，以满足不同学习者专业知识学习需要、职业发展需要、专业能力提升需要或终身学习需求的程度。当学习者无法充分认识到学分银行的作用，或者无法感受到学分银行带来的便捷，则没有进行学习成果储存、认证、提取与转换的动机，学分银行便失去了其存在的价值。如新型职业农民、退役军人、下岗工人等学习者的生产实践经历、技术技能成果，无法通过顺畅途径加以认定和转换，从而影响着其利用学分银行的积极性[30]。对此，应当从三个方面提升学分的效用度：其一，加强宣传，营造舆论支持环境。充分利用国家智慧教育公共服务平台，加强对学分银行的宣传与推广，使公众形成对学分银行价值与作用的共识。通过定期开展学分银行典型案例或建设成果宣传推广会，利用线上网络平台+线下系列活动的双通道，全面推介学分银行建设与运营的典型案例、特色方案或代表性成果。搭建学分银行多元应用场景，推广学分银行使用范围。如上海市终身教育学分银行打造了市民“一人一档”、大学生求职就业、学习者终身学习、老年人提升精神生活品质、推动人才跨区域流动等五大应用场景[31]。其二，引入第三评估机构，保证学分银行的公信力。第三方评估作为一种外部制衡机制，是对组织进行质量监控常见且有效的一种方式。通过竞争机制，建立学分银行第三方评估机构，扩充第三方评估机构的专业评估人员，同时充分利用高等院校、教育研究院等终身教育研究学者与专家，研制学分银行质量评估标准，开发学分银行质量评估工具。在此过程中，充分利用学分银行质量评估数据与评估结果，比较不同区域、不同类型学分银行发展的优势与劣势，利用评估结果为进一步修正质量评估标准、改进质量评估方式提供数据参考。其三，强化学分银行建设过程中的企业责任。教育政策活动中应当改变“受益人缺席”的状态，鼓励不同类型的“利益相关者”参与[32]。企业作为教育系统人才输出的直接使用者，人才的知识、技能与素养水平影响着企业的生产效益，而学分银行能够为不同企业所需要的具有新知识、新技术、新工艺等人才提供培养培训渠道，促进企业更加便捷、更加精准地获取所需要的人才，获得更高的人力资本效益。应当创新国家学分银行建设的机制，企业全过程参与不同行业、不同岗位、不同职业标准体系开发，与学分银行专门管理机构共同研发不同学习成果认证的标准体系，充分讨论学分银行建设与运行标准方案，及时发现并反馈学分银行运行过程中的问题，共同推动学分银行的建设与运行。

参 考 文 献

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The Realistic Dilemma and Action Paths of Credit Bank Construction under Multiple Institutional Logic

Chen Fengying， Zhang Yan

Abstract  The construction and operation of credit banks in China is embedded in the field of diversified institutions. Under the different logic interweaving and interaction of multiple subjects such as the state， local government and enterprises. The difficulties arise， such as the imbalance between supply and demand of the national system and the inefficient operation of the system， the “selective implementation” of local governments in pursuit of political achievements and the “diverse forms” of attempts to explore， and the low recognition of credit banks by learners under the logic of development and academic qualification first. Under the framework of multiple system logic， strengthening national system design， strengthening local policy implementation， precisely supporting follow-up， and improving the effectiveness of credit can effectively resolve the dilemma of credit bank construction， so as to play the role of credit bank system in the construction of learning society and learning power.

Key words  credit banks; multiple institutional logic; learning outcomes; lifelong learning

Author  Chen Fengying， lecturer of National Open University （Beijing  100039）; Zhang Yan， PhD candidate of Faculty of Education of Southwest University