中国特色国家创新体系建设:概念由来、历史演进与实践路径

陈海若

(中国人民大学 马克思主义学院, 北京 100872)

创新是推动经济社会发展的不竭动力。当前,新一轮科技革命和产业变革迅猛发展,全球产业链价值链加速重构。经贸摩擦、逆全球化和新冠疫情冲击下,世界经济不确定性增强,中国产业链供应链安全稳定发展面临威胁。这一背景下,必须加快实施创新驱动发展战略,完善科技创新体系,提升国家创新能力,解决关键核心技术“卡脖子”难题,进而为国内经济循环奠定扎实基础。在党的二十大报告中,习近平总书记提出“提升国家创新体系整体效能”[1]的要求。作为国家创新活动中由参与主体、活动环节和各类要素在创新环境中交流互动所形成的有机整体,国家创新体系具有显著的系统特性,是国家创新能力提升的重要组成部分。梳理国家创新体系的概念由来、中国特色国家创新体系建设的历史演进,并在此基础上探究完善中国特色国家创新体系建设、提升国家创新体系整体效能的实践路径,不仅有助于完善科技创新体系,保证产业链供应链安全稳定发展,为构建新发展格局奠定扎实基础,更有助于抢抓科技革命和产业变革机遇,塑造创新发展新优势,为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新征程提供不竭动力,因而具有深刻的理论价值与实践意义。

一、国家创新体系概念的形成与发展

国家创新体系的学术渊源可以追溯到19世纪40年代。1841年,德国著名经济学家德里希·李斯特出版了《政治经济学的国民体系》一书,首次从国家的视角出发,分析落后国家如何在激烈的国际竞争中调整经济策略的问题,正式提出了“国家体系”这一概念。然而,在李斯特的视野中,国家体系的概念更多地侧重于整体经济发展策略选择的内涵,没有将创新作为分析的核心命题。

1912年,熊彼特出版《经济发展理论》一书,将创新作为经济发展理论中的重要命题。此后,诸多经济学者虽然继承了熊彼特的创新理论,将创新作为经济发展的推动因素,但他们更多强调从研发到技术再到应用及扩散的线性过程,忽视了创新过程中各个阶段的衔接和互动。受这种观点的影响,美国政府高度重视研发过程,加大基础研究的投入,但并没有获得创新能力的提升。70年代之后,美国的创新政策转向需求端,主张通过对有效需求的拉动促进基础研究和研发过程。然而,这种观点无疑又转入了另一种线性观点的陷阱中,在实践中同样遭遇困境。实践证明,创新绝非单一的线性过程,相反,其是一个存在多主体、多过程、相互衔接、相互影响和作用的复杂系统。国家体系的概念提出和创新理论的发展与实践应用为国家创新体系概念的诞生奠定了基础。

20世纪80年代之后,学界广泛开展对于国家创新体系的研究。1987年,英国经济学家克里斯托弗·弗里曼在其《技术政策与经济绩效:日本国家创新系统的经验》一书中正式提出“国家创新体系”的概念,从而正式开辟了国家创新体系的研究命题。在弗里曼看来,创新体系是一个包含市场主体、政策制定者和社会创新的系统网络,其不仅包含企业、产业结构,还容纳政府和大学等教育培训机构。二战后日本经济迅速腾飞的原因就在于构建了适应信息技术时代发展的国家创新体系,从而推动了创新能力的提升,进而在国际竞争中占据优势地位[2]。

在此之后,美国经济学家纳尔逊进一步强调了宏观调控在国家创新体系建设中的必要性。丹麦经济学者本特奥克·伦德瓦尔从微观角度展开对国家创新体系的研究,深入国家创新体系内部,探究其组成要素和运作机制,探究产业网络、公共部门、金融、科学和技术机构在其中的互动[3]。1990年,美国经济学家波特在其《国家竞争优势》一书中从国家竞争优势的角度探究国家创新体系的作用,将国家创新体系同全球化的大背景结合起来,构建了著名的“钻石理论”以分析国家竞争优势构建中各要素及其相互关系[4]。他用“产业集群”的概念替代了传统的组成要素分析,吸纳了宏观制度研究和微观要素研究的成果,为国家创新体系的研究做出了较大贡献。

在诸多学者研究的基础上,国际经济组织也开始重视这一重要命题。经济合作与发展组织于20世纪90年代起对国家创新体系的运行机制、动力系统、衡量评估等方面进行了全面深入的研究。研究成果表明:创新过程的关键在于知识与信息在不同参与者和创新环节的流动。不同行为者(包括企业、大学、政府、各类科学机构与消费者)在科学研究、工程实施、产品开发、生产制造和市场销售的过程所形成的互动网络就是国家创新体系[5]。

21世纪以来,国家创新体系的研究走向深入。一方面,国家创新体系的研究内容更加丰富。沃特金斯等将行业协会引入研究视野,研究其在国家创新体系中发挥的信息传递、推进不同主体合作协调的功能[6]。这是对国家创新体系主题研究的丰富和发展。韦尔托瓦关注金融体系在国家创新体系中的功能,指出微观上的金融工具有助于企业创新活动融资,但宏观上的经济金融化过程可能会影响国家创新能力[7]。这拓宽了国家创新体系的研究视野。有学者将区域创新体系引入国家创新体系研究,并将其作为国家创新体系的基础[8]。这丰富了国家创新体系研究的维度。另一方面,国家创新体系研究对象也更加拓展。相较于早期对日本、美国、德国等发达国家的关注,近年来,学者将研究对象拓展到巴西、印度、中国等新兴经济体与欠发达国家[9]。经济全球化发展加强各国之间经济联系的同时也为国家创新体系建设拓展了新的空间。这一背景下,如何在经济全球化中把握国家创新体系成为新的研究主题。奥尔布里奇等指出,国家创新体系中各主体和要素在彼此联结、发挥作用的同时,也能够跨越国家边界,与世界各国互动交流[10]。Pietrobelli等揭示了国家创新体系同全球价值链相互影响的互动关系[11]。

国家创新体系概念的形成不是一蹴而就的,其随着实践的发展不断演变和丰富。总的来说,国家创新体系并非仅仅指一国领域内新技术的开发与利用过程,实际上是一个以科学发现为源头,研发新产品,进而实现市场化、产业化的路线体系。这一路线体系绝非线性模式,其兼有宏观结构和微观要素,是各创新主体、环节、要素在创新环境中相互影响、彼此互动所形成的系统网络,并在世界产业链、价值链和国际分工中不断生成和拓展。这一系统的效能决定了国家创新能力水平,更直接影响了一国在国际经济发展领域竞争优势的构建,因而在我国现代化建设中占据重要地位。

二、中国特色国家创新体系建设的历史演进

伴随着经济全球化发展、科技革命掀起新一轮热潮、国际分工体系加速演变,创新作为科学技术突破、产业转型升级驱动力量的作用和地位不断上升,国家创新体系的重要性愈发凸显。在中国共产党的领导下,我国开辟出了一条中国特色国家创新体系建设的崭新道路。这条道路具有鲜明的社会主义性质。与西方资本主义国家创新体系旨在提升国内企业的劳动生产率,在世界范围内攫取超额剩余价值和垄断利润,本质上服务于资本积累和扩张的主导逻辑不同,中国特色国家创新体系旨在提升国家竞争力,维护国家安全,其根本目的在于满足人民日益增长、不断升级的美好生活需要。这决定了中国特色国家创新体系并非西方国家创新体系的翻版,而是扎根于中国国情在实践探索中逐步形成的,其建设是一个历史演进的过程。

(一)1949—1977年:政府主导型科技创新体系

1949年,新中国的成立为经济发展提供了相对稳定的环境。三大改造的顺利完成标志着社会主义制度的正式确立。与计划经济制度相适应,在科学研究和技术研发上,我国以国家建立的科研机构为主体,采取行政力量对创新资源进行调配,由政府直接承担创新的成本和风险,直接控制创新组织内部的各系统和人员。此外,受苏联模式影响,我国实施赶超型发展战略,通过制定国家科技计划,以国家力量保障和推动重大科技项目的进展。然而,由于新中国成立初期西方发达国家的经济封锁,我国的科研创新成果基本在封闭条件下所形成,国际创新资源间的互动交流较少。

在这一时期,我国在科技创新领域取得了卓越的成就。1964年,中国第一颗原子弹爆炸成功,1967年成功研制出氢弹,打破了世界范围内少数国家的核垄断。1970年,第一颗人造卫星“东方红1号”的成功发射标志着中国在航天领域的突破。1973年,以袁隆平为首的科技攻关组成功培育出籼型杂交水稻。1978年以前,全国科研机构已经从新中国成立伊始的30多个增加到1 700多个,专门从事科学研究的人员从不足500人增加到12万人[12]。受科研体制的影响,这一阶段的创新成果契合国家发展的现实需求,集中于军事、国防领域,在维护国家安全、提高国际影响力方面具有重大意义。

面对经济发展较为落后、工业化水平较低的现实国情,在这一时期,我国政府承担起组织生产、调配资源的功能。政府主导型科研体系下,政府以其强大的组织能力和动员能力调配科技创新资源,激发科研人员的积极性与创造力,虽有力地引导资源向重大攻关领域流动,保证了科技创新成果的诞生,但也压制了社会的创新活力,在一定程度上阻碍了国家创新效能的发挥。

(二)1978—1997年:中国特色国家创新体系开始萌芽

改革开放后,所有制结构从单一公有制经济向多种所有制经济并存的转变和经济市场化改革使得我国创新体系呈现出许多新的特点。1985年,中共中央发布《关于科学技术体制改革的决定》,在运行机制、组织结构、人事制度等方面改革了传统的科技管理体制,推动国家制定宏观计划配置创新资源的同时,有步骤、有计划地引入市场竞争。这一时期制定了包括863计划、973计划、“六五”国家科技攻关计划、攀登计划等国家层面的科技发展计划。其中,重点基础研究发展(973计划)投入资金超过310亿元,科技攻关(支撑)计划投入近700亿元[12],为科技创新提供了财税、人才、产业等方面的支持,为国家创新能力的提升创造良好的条件。在市场层面,国家计划主导下市场竞争的有序引入使得科技创新成果得以进入商品市场,极大提高了科技创新的积极性,增强了创新系统的活力。与此同时,我国积极吸收国外的先进经验,效仿其设立髙科技园区,发挥了整合与共享创新资源的功能。随着经济开放程度的加强,国外先进的知识、信息、人才等资源得以进入国内。据统计,仅在1978年一年间,引进项目签约总额就达到58亿美元,相当于1950—1977年中国累计引进项目总额的89.2%[13],我国在科技创新领域的国际交流程度不断加深。

1992年以来,社会主义市场经济体制日益成熟,对外开放的深化使得我国与世界经济的联系日益紧密。这一背景下,政府从原本制定创新计划、配置创新资源逐步转向间接管理与宏观调控领域,由市场发挥创新资源配置的基础性作用。1994年国家科委、国家体改委联合制定《适应社会主义市场经济发展,深化科技体制改革实施要点》明确提出了“稳住一头,放开一片”[14]的方针,在稳定支持基础研究、高技术研究、事关国计民生重大研究的基础上,放开放活各类科技创新主体自主权及各类科技成果的市场化、产业化活动。1996年,我国出台“技术创新工程”,旨在提升企业的技术创新能力,使之在创新体系中发挥更加重要的作用。在该工程的推动下,政府与企业密切合作。“与国家税务总局、海关总署共同认定的企业技术中心已累计达200家;与国家教委、中国科学院共同组织实施了“产学研联合工程’;组织实施了一批国家重点技术创新项目”[15]。同时,设置试点城市与试点企业,通过局部试点探索国家创新体系相关体制机制与政策体系。1996年,我国通过了《促进科技成果转化法》,以法律形式促进和保障各类科技成果转化为现实生产力。

这一时期,我国处于政府调控下市场配置创新资源的科技创新体系阶段。在政府的宏观调控下,市场在创新资源的配置中发挥基础性作用,企业作为创新主体的地位逐渐凸显,创新成果市场化、商业化机制日益成熟,中国特色国家创新体系开始萌芽。

(三)1998—2011年:中国特色国家创新体系探索起步

20世纪末,世界科技革命掀起新的浪潮,信息技术的迅猛发展与经济全球化趋势使得世界逐渐进入以信息化为主要特征的知识经济时代。经济增长越来越依赖于知识的生产、扩散和应用。这一背景下,创新逐步成为引领经济发展、在国际经济竞争取得优势的关键因素。1997年12月,中国科学院出台《迎接知识经济时代,建设国家创新体系》的报告,提出建设包括知识创新、技术创新、知识传播、知识应用四个系统在内的国家创新体系在知识经济时代具有重要意义。1998年6月,国家科技教育领导小组启动“知识创新工程”,作为国家创新体系建设试点,由此开启了我国探索国家创新体系建设的历程。2001年3月,全国人大九届四次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确指出要“建立国家知识创新体系”[16],从而标志着国家创新体系建设正式被纳入国家发展规划。2006年2月,国务院颁布《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》,明确提出“全面推进中国特色国家创新体系建设”[17]的目标。自此,中国特色国家创新体系被明确为国家规划中的建设目标,在中国特色社会主义发展进程中有计划、按步骤地逐步推进。

这一时期,我国通过科技体制改革,逐步探索中国特色国家创新体系建设的有效路径。第一,进一步强化企业在国家创新体系中的主体地位。自1998年国务院决定对科研院所实行管理体制改革以来,各科研院所结合自身实际状况向科技型企业、中介服务机构转化,积极融入社会主义市场经济轨道。1999年,国家经贸委管理的10个国家局所属242个应用型科研机构通过转为企业、进入企业或转为中介机构等方式,完成了企业化转制。2000年,又有国务院11个部委管理的134个技术开发类科研机构完成企业化转制[18]。国有企业产权制度改革的深化在明晰产权的同时,极大地提高了其自主创新与科技成果转化的积极性。此外,我国设立科技型中小企业技术创新基金,支持企业科技创新。截至1999年,共有1 089项创新基金被批准立项,新增投资122亿元,其中创新基金支持达8.16亿元,平均每个项目支持强度为75万元[18]。各类民营科技企业蓬勃兴起,不仅在研发、制造、人才培养中发挥功能,更发挥了扩展边缘业务和增值业务,开拓多层次市场的积极作用。第二,提高国家创新体系的开放程度。随着改革开放的深入,我国经济开放程度不断提高。2001年我国加入WTO,经济与世界经济的融合程度进一步加深。这一背景下,我国广泛开展国际科技创新交流合作,推动学术交流、信息共享更加频繁深入。“引进来”和“走出去”相结合的战略使得我国形成了科大讯飞、大疆创新等一批拥有自主知识产权、具有国际经济竞争力的企业。第三,增强国家创新体系中各主体、环节的互动交流。随着我国社会主义市场经济体制的完善,信息交流更加便捷,要素流动更加畅通,创新成果商业化、产业化转化途径更加丰富。高校、科研机构、企业广泛开展联合研发活动,在资金供给、技术转让、人员交流上密切合作。到2000年,参加产学研的单位达到40万个,参加人数460万人,达成合作项目14万项。1999年全国高等学校科技企业达到2 137个,实现经营收入267.3亿元[18]。一批以国家工程技术研究中心为代表的综合性开发实体在统筹科研机构、企业、高校研发力量的同时,为其提供交流平台。科技成果市场化机制的成熟完善使得知识创新、技术创新与产业创新的联系更加紧密。此外,我国完善科技创新法律体系,修订《科学技术进步法》《专利法》等多部法律法规。国家创新体系的探索起步显著增强了国家创新能力,形成了如曙光4000A高性能计算机、“中浙优1号”杂交水稻品种、银河麒麟服务器操作系统等一系列创新成果,不仅有助于国家发展安全,更为经济增长方式转型奠定了扎实基础。

(四)2012—2020年:中国特色国家创新体系基本建成

党的十八大以来,我国经济进入新常态,面临增速变化、结构优化、动力转换、资源环境约束收紧等深层次问题;世界面临百年未有之大变局,新一轮科技革命和产业变革带来前所未有的激烈竞争,科技创新成为影响国家竞争力的核心力量。这一背景下,要抓住机遇、迎接挑战,必须深化体制机制改革,构建现代化经济体系,增强国家创新能力,以创新引领经济高质量发展。2012年9月,中共中央、国务院印发的《关于深化科技体制改革,加快国家创新体系建设的意见》中明确提出,2020年我国要基本建成“中国特色国家创新体系”[19],并从企业主体地位、科技管理体制、人才发展机制、创新环境、组织领导等角度对其作出部署。2015年中办国办印发的《深化科技体制改革实施方案》也指出,要在2020年“基本建立适应创新驱动发展战略要求、符合社会主义市场经济规律和科技创新发展规律的中国特色国家创新体系”[20],并在全面深化改革的大背景下部署143项改革任务。

在基本建成中国特色国家创新体系目标的指引下,我国强化顶层设计、加强规划部署,在科技体制改革上多点突破、重点发力。第一,强化组织领导。体制改革需要坚强的领导核心来总领全局、协调各方。国家创新体系要求权责清晰,彼此合作的组织领导体制。对此,我国专门组建国家科技体制改革和创新体系建设领导小组,旨在打通不同政府部门,协调各部门职能作用,整合多方力量服务于国家创新体系建设。第二,优化管理制度。自国家创新体系建设目标提出以来,我国科技创新资金投入不断提升、科研项目与资金管理制度不断改进,为创新能力的培育与科技事业发展提供支撑和保障。但是在实践中也存在项目安排分散重复、资金使用效益亟待提高、管理不够科学透明等突出问题。对此,我国在科研经费管理、科研项目管理、人才评价与机构评估等方面全面部署,印发《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》等文件,破解科研项目管理过细过死、评价体系灵活性不足、项目审批和报销流程繁琐等问题。第三,建设高效的科技成果转化体系。创新驱动发展战略要求构建促进科技成果转化为现实生产力的高效体系,促进科技与经济结合,发挥创新引领经济高质量发展的重要作用。但实践中仍存在科技研发与市场需求不匹配、激励机制不完善、创新链、产业链衔接不顺畅、人才队伍薄弱等问题,阻碍科技成果转化活动的顺利进行。对此,我国不仅修订《促进科技成果转化法》,还印发《实施〈促进科技成果转化法〉若干规定》《促进科技成果转移转化行动方案》等文件,从制度环境、市场机制、服务体系、人才队伍、基地平台等各方面对科技成果转化机制进行全面优化,打通创新价值链。第四,充分激发全社会创新活力。以人民为中心的发展思想要求把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点,充分调动人民积极性、主动性、创造性。国家创新体系建设离不开全体人民的共同参与。2015年,国务院印发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》,旨在改革完善创新创业相关体制机制与政策体系,实现资金链、创业创新链、就业链的循环畅通。2018年,我国日均新设企业1.8万户,加上个体工商户等各类市场主体日均新增5.9万户[12]。这是实施大众创业、万众创新政策所带来的良好成效。科技创新和制度创新“双轮驱动”下,我国国家创新实力持续提高,自主创新能力显著增强。这一阶段,我国在发明专利申请量、高水平论文数量、研发经费投入、研发人员数量上均位居世界前列,形成了蛟龙号、北斗三号全球卫星导航系统、天河二号超级计算机等一系列科研创新成果,实现关键核心技术从“跟跑”向“领跑”的转变。

(五)2020年至今:中国特色国家创新体系完善发展

2020年以来,全面建成小康社会历史性任务的完成标志着我国进入从第一个百年奋斗目标向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段。世界百年未有之大变局进入加速演变期,新一轮科技革命和产业变革深入发展,国际力量对比深刻调整,世界局势不稳定、不确定因素增强。这一背景下,完善国家创新体系,提升国家创新能力不仅是确保国内大循环畅通、塑造我国在国际大循环中新优势的关键,更是构建自主可控、安全高效的产业链供应链的必然要求。与之相适应,中国特色国家创新体系建设进入完善发展的新阶段。早在《国家创新驱动发展战略纲要》中,就提出了2030年我国的“国家创新体系更加完备”[21]的目标。针对这一目标,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对未来五年的具体任务做了系统安排,指出要在“十四五”时期以“面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康”[22]为导向进一步完善国家创新体系。2021年,《科技体制改革三年攻坚方案(2021—2023年)》从优化科技力量结构、完善人才机制、转变政府职能等角度,对这三年内国家创新体系中的科技体制改革做出系统部署。2021年12月修订通过的《中华人民共和国科学技术进步法》中,明确提出“完善高效、协同、开放的国家创新体系”[23]的目标,并从创新主体的功能作用、创新环节的布局和协调与国际科学技术合作等方面明确其制度安排。

总的来说,新中国成立以来,我国探索走出了一条在社会主义国家建成国家创新体系的崭新道路。中国特色国家创新体系在社会主义市场经济建设中孕育而生,具有诸多显著特征。

第一,以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制基础决定了公有制经济在国家创新体系建设中发挥着重要作用。其不仅是实现创新驱动发展的“排头兵”,更是原创技术“策源地”和实施国家重大战略的重要载体。多种所有制经济在国家创新体系中融通创新,共同发展。中国特色国家创新体系中,政府与市场相互补充,共同发挥作用。从在国家制定宏观计划配置创新资源的同时有步骤、有计划地引入市场竞争,到市场在国家宏观调控下发挥创新资源配置的基础性作用,再到市场发挥创新资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,中国特色国家创新体系的探索过程同时也是对政府和市场关系重新界定、逐步明晰的过程,既符合科技创新发展规律,又符合社会主义市场经济规律。

第二,中国特色国家创新体系建设的主导逻辑是以人民为中心而非以资本为中心。一方面,中国特色国家创新体系建设服务于人民美好生活需要。创新能力的提升旨在经济高质量发展,维护产业链、供应链安全,破解生产力不平衡不发展的难题,生产满足人民需求的各项产品。“十四五”时期以“面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康”的要求就是中国特色国家创新体系以人民为中心的生动展现。另一方面,中国特色国家创新体系建设旨在激发社会成员的积极性,营造大众创业、万众创新的社会氛围。党的十八大以来,全国新办涉税市场主体累计达到9 315万户,年均增加逾千万户;增值税一般纳税人户数由2015年底的544万户增加至2021年底的1 238万户,增长了1.3倍。截至2021年末,全国共有大众创业万众创新示范基地212家,国家备案众创空间2 551家[24]。这些市场主体不仅是经济活力的来源,更为国家创新体系的构建完善提供不竭动力。中国特色国家创新体系调动起社会各阶层的力量,在广大人民共同参与、共同奋斗中逐步提升国家创新能力。

第三,中国特色国家创新体系建设是在中国共产党领导下有步骤、按计划循序渐进完成的。自2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》中明确提出“全面推进中国特色国家创新体系建设”以来,在党的集中统一领导下,我国在组织领导、制度完善、资源整合方面多角度突破、多层次发力,不断破解国家创新体系建设中出现的新难题。从基本建立中国特色国家创新体系到国家创新体系更加完备,党对中国特色国家创新体系的认识不断丰富,并结合实践的需要不断提出新的建设目标与规划安排,总领全局、协调各方,遵循经济发展规律循序渐进,充分展现社会主义集中力量办大事的显著优势。

三、完善中国特色国家创新体系建设的实践路径

完善中国特色国家创新体系,不仅要准确把握政府与市场的关系,更要加强各创新环节之间的耦合互动、营造鼓励创新的良好环境,从而实现资源高效配置、主体充满活力、基础扎实稳固、环境高效有序,提升国家创新体系整体效能。

(一)准确把握政府与市场的关系

政府与市场关系的把握是中国特色国家创新体系建设中的关键问题。创新活动中审批程序冗杂、行政性垄断、关系国计民生的重要产业投入不足等问题往往都是因为政府与市场定位不明、界限不清晰导致的。完善中国特色国家创新体系,首先要准确把握国家创新体系中政府和市场的关系,从而实现创新资源的高效配置,创新系统活力不断增强。

政府和市场都是中国特色国家创新体系建设中不可缺少、不可替代的重要组成部分。从宏观上来说,政府可以在宏观规划部署、提供法律保护、税收与补贴政策、管理和服务等方面发挥作用。市场以高效的资源配置,在引导创新研发方向、激励创新成果转化、促进要素自由流通、提高人才积极性等方面发挥作用。从微观上来看,国有企业、民营企业、国家实验室及科研开发机构、高等院校等在创新链条的不同环节发挥着不同程度的积极作用,都可以成为创新的主体。在完善中国特色国家创新体系的过程中,一方面要充分发挥市场在创新资源配置中的决定性作用,实现创新要素的自由流动。第一,强化企业科技创新主体地位。发挥科技型骨干企业引领支撑作用,支持创新龙头企业做大做强,并鼓励其立足自身优势打造创新品牌。推进国有企业打造原创技术策源地,使国有企业在关系国民经济命脉、产业链供应链安全的关键核心领域中发挥战略支撑作用。在大企业带动支撑的基础上,营造有利于科技型中小微企业成长的良好环境,促进大中小企业融通创新。发挥我国境内外资企业与中外合资企业的示范作用,促进知识、技术与管理经验的扩散,推动其生产、服务和知识产权的本土化。以共同承担国家重大科技项目为载体,推动各类创新要素向企业集聚。第二,建设全国统一大市场,消除创新要素的流通壁垒。当前,创新要素与资源在城乡区域上的分布不平衡及流动壁垒是阻碍创新过程顺利实现的堵点和难点所在。对此,应当加强创新要素市场建设,从统一市场规则、畅通信息流动、降低交易成本等方面入手,充分发挥超大规模市场对技术创新、产业升级的作用。第三,健全科技成果转化机制与利益分享机制,激发科研人员创新成果投入市场的积极性,进而激发其创新活力。第四,完善金融服务。资金不足是制约创新活动的重要难题。对此,应当加大资本市场对创新活动的支持力度,拓宽创新投融资渠道。另一方面,要更好发挥政府作用。一是发挥政府在资源配置中引导创新资源向国家发展与安全的重点领域流动的调控作用。以宏观规划、战略部署、资金支持、项目管理、税收优惠和补贴、政府采购等手段,克服人工智能、量子信息、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域和基础研究领域因成果转化周期长、利润回报低所导致的资源投入不足问题,更好地发挥其在提升国家综合创新实力、保障国家安全、提高人民生活水平中的积极作用。二是强化国家战略科技力量,健全新型举国体制。国家实验室及科研开发机构、高水平研究型大学、国有科技领军企业的协同创新网络是强化国家战略科技力量的重要支柱。健全新型举国体制就是要发挥其在创新发展重要领域支撑引领作用的同时,以国家战略需求为导向,统筹政府、市场、社会力量投入原创性、引领性科技攻关,坚决打赢关键核心技术攻坚战。三是提升国家管理与服务质量。从人才政策、诉求响应、审批办事、信息共享等角度精准发力、主动作为,为企业提供指导与服务的同时,加强国家自创区和高新区建设,聚焦区域产业发展方向,优化科研项目布局,培育创新型企业,打造具备国际竞争力的区域创新高地。

(二)加强知识创新、技术创新、产业创新间的互动耦合

国家创新体系包含多个创新环节及其之间的互动和交流。按照创新成果的路线可以划分为“知识创新、技术创新和产业创新”[25]三个子系统。三个子系统衔接与转化上的梗阻是制约创新能力提升的关键因素。完善国家创新体系,必须充分把握三者之间相互耦合、彼此驱动的关系,加强企业主导的产学研深度融合、强化目标导向,提高科技成果转化和产业化水平。

一是充分重视知识创新,从源头增强自主创新能力。知识处于创新体系的源头环节。传统依托国外知识创新向国内扩散的知识创新模式缺乏知识创新的内在动能,阻碍了从源头形成创新驱动发展的局面。尤其是部分发达资本主义国家依托核心技术,在部分领域形成知识垄断,加剧了全球知识创新水平的不平衡。因而,必须充分重视知识创新,加强基础研究,突出原创,鼓励自由探索,从源头增强自主创新能力。首先,加大科研经费投入、建立稳定支持知识创新的投入机制,并通过财政、金融、税收等政策支持引导企业和社会加大知识创新投入。其次,加强规划和部署,完善学科布局和知识体系建设。围绕前沿问题、经济发展、重大战略需求和人民生命健康领域,聚焦新兴和战略产业的基础研究,以基金项目等形式对研究领域、研究方向进行引导,实现自由探索与战略需求相结合,逐步发掘和培养自主创新领域。最后,夯实基础保障。一方面,加强研究平台建设,在自主创新前提下广泛开展知识创新领域的国际交流,保障资源与要素供给。另一方面,建立与增强知识创新能力相适应的评价体系和激励机制,提高前沿技术和基础研究人才待遇,鼓励和吸引优秀科学技术人员投入知识创新研究。

二是加强技术创新与知识创新的衔接。技术创新是把知识创新成果转化为新技术、新产品的过程。技术创新依托于知识创新。我国的知识创新和技术创新在经济发展过程中长期处于孤立发展的状态,并未形成彼此促进、互动合作的局面。部分领域论文发表、科研水平、教育水平逐渐趋近世界前沿,但国内相关技术、产品的转化量却寥寥无几,严重阻碍了国家创新体系建设的畅通性。对此,应注重知识创新与技术创新间协同,实现产学研协同创新、彼此促进、共同发展。第一,鼓励技术创新过程向上渗透,将实际的技术化需求和产品需求带入知识创新阶段。例如,政府以基金项目引导学术界重视学术成果的技术化、产品化。企业同科研院所积极合作,主动将技术化需求和产品需求引入知识创新领域。研发者主动观察当前技术创新领域的现实需要,在研发过程思考其成果何以向新技术与新产品转化。第二,鼓励知识创新的过程向下拓展。激励科研人员主动投身实践,与企业合作乃至自主创业,主动参与技术化过程,在技术化和产品研发的过程中不断创造新的理论。鼓励技术人员在知识的技术化运用过程中发现和总结理论,为本领域的知识创造贡献力量。第三,依托产业园、科技园等平台增强企业与科研机构的交流、技术人员与研发人员的协作,逐步引导知识创新与技术创新的耦合。

三是以产业创新带动产业结构转型升级。产业创新是国家创新体系中的关键环节。产业结构的转型升级以科学技术的创新能力和创新水平的提升为基础;知识、技术向生产领域的创新型转化需要产业创新的引领。一方面,将科技创新成果落实到产业活动中,培育和形成新的增长点。不仅重视最新科学技术在传统产业的创造性运用,推动传统产业转型升级,更要立足产业的实际状况,结合实际市场需求发展高新技术领域产业与新兴产业,增强经济创新活力和核心竞争力。另一方面,提升产业链自主创新能力,着力解决关键核心技术“卡脖子”难题。聚焦产业发展瓶颈和需求,促使知识创新、技术创新、产业创新协同发力,破解产业链供应链的堵点难点,实现关键核心技术自主可控,重点产业链与供应链安全稳定。

(三)构建开放高效的创新环境

良好的外部环境是创新体系效能发挥的有力保障。完善中国特色国家创新体系,需要充分激发各级组织、机构、企业、人才的创新活力,以完善的政策体系、完备的法律制度、开放包容的国际合作与充满活力的社会环境为抓手,构建开放高效的创新环境。

一是打造创新制度环境。健全的体制机制是国家创新体系建设中的重要内容。应当优化制度环境,形成支持全面创新的基础制度。首先,要完善国家科技规划体系,完善党中央对科技工作统一领导的体制。在时间上,以2035年进入创新型国家前列为总体目标导向,制定科技创新总体规划,明确创新发展时间安排、战略部署、步骤举措;在领域上,系统谋划科技创新战略布局,使基础研究与应用研究协同推进。其次,深化科技体制改革与科技评价改革。在项目管理、成果评估与转化、资金使用、成果奖励激励、资源共享等方面改革创新,实现政府、市场、企业、社会组织、大学和科研机构等多元主体共同参与,项目、基地、人才、资金等创新资源的一体化配置。最后,灵活调整政策供给。一方面,扩大科技政策的覆盖面,加强政策性金融和开发性金融对自主创新的支持,补齐商业性金融短板,拓宽企业科技创新融资渠道。另一方面,通过资金支持与税收优惠引导资源向高精尖和国家发展急需领域汇聚。构建系统的、全过程的追踪评价机制,科学评估资金使用效率与投入产出比例,及时调整政策优惠力度。

二是优化创新法治环境。成熟的法治框架是国家创新体系的保障。知识产权在激发创新动力、提升创新积极性、优化营商环境等方面具有重要作用。知识产权环境的改善更有利于形成创新溢出的“正反馈”机制[26]。优化创新法治环境必须加强知识产权法治保障。首先,加强立法层面的规划部署。完善顶层设计,明确知识产权保护立法体系的目标任务、时间安排,构建多层次、多维度的知识产权保护体系。其次,建设知识产权保护机构,完善知识产权保护司法体制改革,提供有力的司法服务。在司法实践中统一裁判标准,实现高新技术案件的妥善审理。最后,在全社会开展宣传教育,营造尊重知识、恪守法律的良好氛围,使知识产权保护深入人心。此外,在构建知识产权保护体系的基础上要积极完善科技创新法律体系,对《促进科技成果转化法》《科学技术进步法》等法律法规进行修订完善,以法治环境保障科技创新成果转化为现实生产力。

三是构建创新开放环境。开放环境有利于国家创新体系效能发挥。要推动更高水平开放,扩大国际科技交流合作,加强国际化科研环境建设,形成具有全球竞争力的开放创新生态。首先,增强国内外交流。积极搭建国际创新合作平台,在开放包容、互惠共享中开展与国外科研机构、创新企业的交流合作。广泛构建国际人才交流机制,加强国内外交流办学、人才互访,培育具有国际视野的创新人才。在保障安全的条件下,允许外资机构参与我国科研项目。其次,在开放中塑造核心竞争力。正确把握自主创新与对外开放的关系,对标世界一流标准,着力固根基、扬优势、补短板,不仅注重对国外前沿领域最新成果的学习,更要积极吸收国外先进的组织管理经验,在开放中塑造国际经济竞争新优势。最后,加强知识产权国际合作。同国际组织、重点国家和地区开展双边或多边磋商,积极参与知识产权国际规则制定,巩固“一带一路”知识产权合作。

四是营造创新社会环境。人民群众是历史的创造者,国家创新体系需要全体人民的共同参与。要培育创新文化,弘扬科学家精神,涵养优良学风,营造创新氛围,充分调动全体社会成员的积极性、主动性、创造性,从而为创新发展提供强大动力基础。首先,深化人才发展体制机制改革。通过制定人才规划、调整学科布局、拓宽引培渠道等举措优化人才结构,完善人才战略布局,解决人才队伍大而不精、高精尖人才和急需行业人才缺口较大的难题。其次,完善科技创新服务机制,从项目管理、人才待遇、评价体系、资金使用方面入手,实现科研人员减负松绑。最后,打破部门、区域、学科、机构间壁垒,畅通人力资源流动渠道,将劳动者、企业家、学者、各级干部纳入创新体系之中,激励其大胆实践、大胆探索,放手创新。