党建引领城市基层治理的路径研究

祁欣欣　王玉倩

［摘要］作为国家治理的基石，基层治理体系和治理能力的现代化直接影响国家治理体系和治理能力现代化的进程。党建引领城市基层治理是符合中国国情的党领导的社会治理共同体道路。针对石家庄市党建引领城市基层治理存在的现实问题，通过强化基层党组织建设、整合治理资源、构建信任机制，不断提升社会治理体系和治理能力现代化水平。

［关键词］党建引领；城市基层治理；协调；整合；信任

［中图分类号］D669   ［文献标识码］A   ［文章编号］1009-0169（2024）03-0019-05

作为国家治理的基石，基层治理体系和治理能力的现代化直接影响国家治理体系和治理能力现代化的进程。在《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》中指出，“把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径”[1]。这是首次以中央文件的形式提出“加强党的建设引领社会治理”的概念，并对社区治理做出重要的战略布局。由此，极具“中国特色”的党建引领城市基层社会治理成为提升基层社会治理体系和治理能力现代化水平的重要命题。

一、新时代党建引领城市基层治理的生成机理

经过七十余年的社会治理实践，经历计划经济时代的单位制模式、改革开放后形成的社区制模式，新时代背景下，我们终于走出一条符合中国国情的党领导的社会治理共同体道路。在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中指出，我国社会治理的目标是“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[2]。新时代党建引领城市基层治理依赖于坚持党对城市基层治理的全面领导，以党建引领发挥独特的治理优势；坚持构建共建共治共享社会治理格局，以“一核多元”的治理架构提升治理效能；坚持以人民为中心的政治立场，以增进人民福祉为实现善治的出发点和落脚点。

（一）坚持党对城市基层治理的领导核心地位

“坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面”[3]。2019年中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》指出，“加强和改进城市基层党建工作，把城市基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。党建引领城市基层治理从本质上来说是对社会变迁的有效回应和再思考，是我们一步一个脚印探索出的符合中国国情的社会治理重要经验。面对加强党的全面领导和推进城市治理体系和治理能力现代化的双重时代背景，党建引领城市基层治理成为重要的实践命题。

（二）坚持构建共建共治共享社会治理格局

党的十九大报告指出，“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[4]。共建共治共享治理理念是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，坚持构建共建共治共享的社会治理格局是加强和创新社会治理的重要举措。这一格局首先强调的是“一核多元”、依靠多主体共同参与治理的基本要求，其次明确了“以增进人民的福祉为出发点和落脚点”、全体人民共享改革发展成果的目标指向。

（三）坚持以人民为中心的政治立场

人民是历史的创造者，是党执政兴国和有效推进党建引领城市基层治理最大的依靠和底气，以人民为中心的发展思想是以深厚的中华优秀传统文化為思想根基，经过深刻的马克思主义唯物史观的淬炼，历经时代的检验，已经成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要法宝。在党建引领城市基层治理的重要实践中，坚持以人民为中心的政治立场需要尊重人民的首创精神，不断满足人民日益增长的物质和文化需要，满足人民“自我实现”“自我提高”的价值需求，增强人民的获得感、幸福感。

二、整体性治理理论框架下党建引领城市基层治理的三重逻辑

整体性治理理论聚焦于通过将治理中的各要素重新协调整合，使党政主导下社会治理应当由分散走向整体，进而打破“碎片化”治理困境，节约治理成本，提升治理效能。整体性治理理论的概念首先由英国学者安德鲁·邓西尔提出，后由英国学者佩里·希克斯重新加以阐释并建立了整体性治理的理论体系，其核心概念中包含治理需求、目标导向等一系列治理要素，强调通过“协调”“整合”“信任”等机制达成多部门的整体性优化和公共目标的实现。在国家治理体系和治理能力现代化建设的大背景下整体性治理理论中协调、整合、信任三重逻辑着眼于治理的整体性与协调发展，更加契合我国党建引领城市基层治理的现实。

（一）协调逻辑：“总揽全局、协调各方”，把稳政治方向

协调即“政府机构间为发展联合性和整体性工作，联合信息系统、机构间对话、共同规划和决策过程”[5]。坚持基层党组织的在城市基层治理中的领导核心地位是整体性治理理论框架下协调机制发挥作用的基础。在纷繁复杂的社会治理实践中，协调逻辑不是简单的资源调配、协商对话，而是要求基层党组织充分发挥领导核心作用，从而打破多元治理主体间的协同障碍。在协同逻辑下，一是要加强基层党组织建设，完善党建引领城市基层治理的顶层设计和战略部署，强化基层党组织对社会治理的政治引领，锚定治理目标；二是要坚持举旗帜、聚民心，培育红色文化，把稳政治方向。

（二）整合逻辑：破解“碎片化”治理困境

推进基层治理体系和治理能力的现代化迫切需要基层党组织将政治优势转化为治理优势。整体性治理框架下，党建引领城市基层治理中的整合更偏向于政治整合，即“占优势地位的政治主体，将不同的社会和政治力量有机纳入到一个统一的中心框架中，实现政治社会一体化，维持社会稳定和国家认同的过程”[6]。整合的目标在于破解社会治理的“碎片化”困境，推动多元治理要素有机整合。在整合逻辑下，一是要坚持共建共治共享的治理理念，搭建“一核多元”的治理架构，建立多元治理主体间的协商对话机制，完善治理资源共享机制，整合城市基层治理资源推动党建引领城市基层治理制度化、规范化；二是坚持以人民为中心的治理理念，强化增进治理效能。

（三）信任逻辑：构建政治信任和社会信任

熟人社会中的信任是基于亲缘关系和地缘关系建立起来的，其“本质上是一种习俗型信任，或者说，它是一种不具有普遍性的信任”[7]14。陌生人社会和多元开放社会中的信任是建立在契约基础上的，这种契约型信任是深深根植于“现代化的制度性承诺及制度性承诺的可信赖性之中的”[7]24。在党建引领城市基层治理的实践中，信任逻辑包含政治信任和社会信任两个层面。政治信任是一种自下而上建立的信任，多指民众对政党及政策的信任和认同，建议政治信任可以降低政策执行成本和障碍，提升政策执行效果。社会信任指社会个体对其他个体或群体间多元治理主体间的认同与期待，社会信任的广泛建立可以降低各主体间的博弈成本，大幅提升合作意愿。在信任逻辑下，一是要以价值引领凝聚价值共识，强化情感纽带，培育红色文化，提升政治信任；二是要建居民互动、监督渠道和机制，增进各主体间社会信任。

三、石家庄党建引领城市基层治理的实践与困境

在党建引领城市基层治理的具体实践中，石家庄市秉承“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，突出政治引领，聚焦提升治理效能，以创建“全国市域社会治理现代化试点合格城市”为契机，启动了创建“红色物业”、城镇老旧小区改造、城市更新等一系列专项行动，持续构建共建共治共享城市基层治理格局，为奋力开创现代化、国际化美丽省会城市的目标打下了坚实基础。

（一）党建引领轴心初步形成，引领存在“悬浮化”问题

党的二十大报告指出，“加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”[8]。石家庄市将加强城市基层党建作为城市基层治理的有力抓手，一是“全面建立健全市、区、街道、社区四级联动体系”[9]，实现四级党组织广泛覆盖、有效联动。二是坚持党建引领细化网格化管理，形成“社区党委（总支）—网格党支部—楼栋党小组”三级组织架构。三是成立市级物业管理行业党委，通过扎实推行社区“两委”与物业服务企业管理层“双向进入、交叉任职”实现对物业党组织的政治引领、同频共振。四是在石家庄市建设省级标准党群服务中心、建设“红色驿站”打造党建引领的宣传阵地，不断探索党建引领城市基层社会治理新形式。目前石家庄党建引领城市基层治理中仍然存在引领“悬浮化”问题。一方面，虽然在一定领域内实现了党建网络全覆盖，但是一些基层党组织建设标准不高、规范性有待加强，缺少深层次的嵌入机制。另一方面，党建引领与城市基层治理具体工作“脱嵌”，重形式、轻实效，无法精准对接城市基层治理新需求。

（二）共建共治共享社会治理格局显成效，治理仍显“碎片化”

“一核多元”的治理结构是我国城市基层治理的重要创新。石家庄市着力构建共建共治共享的城市基层治理格局，基层党组织将包括社区居委会、业委会、物业企业、社会组织、社区居民在内的多元治理力量有效整合，激发党建引领城市基层治理新活力。一是以党群联席会议制度积极构建多元治理主体沟通渠道和平台，协商解决社区居民最关心、最直接、最现实的利益问题。二是完善多元治理主体参与联动机制，深化以民情恳谈会、社区听证会为代表的治理协商机制。三是打造“全国市域社会治理现代化试点”，“‘一站式矛盾纠纷多元化解模式被确定为全国优秀创新经验”[10]。四是着力推进老旧小区改造工程，2023年共改造364个城镇老旧小区，有效提升居住品质。五是制定社区物业企业“四高一强”服务标准，社区服务提质增效，着力打造“保姆式”个性化精准服务。目前石家庄市党建引领城市基层治理仍显“碎片化”。一方面，治理要素协同“碎片化”，引领平台存在叠床架屋问题，配置存在重复性，形式创新大于治理效能，治理资源整合效率不高，社区高效服务供给不足。另一方面，多元共治在一定程度上呈現党建引领“动员式参与”与多元治理主体“被动式参与”的“一热一凉”现状，社会力量和社区居民的治理力量尚未充分挖掘。

（三）公共文化服务高质量发展，价值引领有待进一步深化

文化是一个城市的记忆与灵魂，文化治理体系和治理能力现代化是社会治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，推进公共文化服务高质量发展对于举旗帜、聚民心，凝聚价值共识具有重要的现实意义。石家庄着力推动公共文化服务高质量发展，一是坚持以党群活动中心和社区宣传栏为阵地大力弘扬社会主义核心价值观，涵养红色文化，凝聚多元治理主体的价值共识。二是印发《石家庄市推动公共文化服务高质量发展实施方案》，制定一系列措施提高基层公共文化服务和设施建设水平、着力打造新型文化空间，为进一步供给更高质量的公共文化服务提供具体指引。三是在推进城市更新中，传承城市文化脉络，留住城市记忆，通过小街巷整治提升专项行动，2023年精雕细琢打造518条小街小巷，将小街小巷整治与文化传承和城市记忆完美融合。目前石家庄市党建引领城市基层治理中，多元治理主体间守望相助的政治信任和社会信任尚未完全建立，多元治理主体的价值共识有待进一步深化。

四、新时代党建引领城市基层治理的提升路径

针对石家庄市党建引领城市基层治理存在的现实问题，构建城市基层治理有效提升路径，需要将新时代党建引领城市基层治理生成机理的三个方面与整体性治理理论框架下党建引领城市基层治理的协调逻辑、整合逻辑、信任逻辑相融合，不断推进社会治理体系和治理能力现代化。

（一）协调：强化基层党组织建设，加强政治引领

1.强化基层党组织政治引领，把稳政治方向。政治建设是党的根本性建设，决定党建设的方向，是其他建设的根和魂。中共中央组织部发布的《中国共产党党内统计公报》显示，截至2022年12月31日，“中国共产党现有基层党组织506.5万个”，“全国9062个城市街道、29619个乡镇、116831个社区（居委会）、490041个行政村已建立党组织，覆盖率均超过99.9%”[11]。走过百年风雨路，中国共产党领导更加坚强有力，基层组织体系建设日益壮大稳固，离不开党的政治建设。在党建引领城市基层治理的具体实践中，治理网络基本实现了全覆盖的同时，迫切需要提升基层党组织的政治引领力，把稳政治方向。一是明确基层党组织在城市基层治理中的领导核心地位，将全党的思想和行动统一到中央决策部署上来，坚持举旗帜、聚民心，做好城市基层治理的掌舵人。二是规范基层党组织政治生活，加强《党章》《中国共产党纪律处分条例》《党史学习教育工作条例》等一系列制度性文件的学习，将全面从严治党落实到每个基层党组织，不断增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性。

2.强化基层党组织组织引领，破解基层治理“悬浮化”。基层党组织是宣传贯彻党的方针政策、领导基层治理的战斗堡垒。党的十九大报告指出，加强基层党组织建设“要以提升组织力为重点”[4]。破解党建引领与城市基层治理具体工作“脱嵌”的问题，必须加强基层党组织的组织力建设。一是优化基层党组织设置。在提高基层党组织覆盖率的同时要及时调整党组织设置、理顺隶属关系，提高基层党组织建设标准，坚决整顿软弱涣散党组织，建设“四强党组织”。二是完善基层党组织嵌入城市基层治理的运行机制。通过加强基层治理的制度化建设，提高基层党组织适应城市基层治理的能力，确保基层党组织与多元治理间的有效沟通联动，切实将组织优势转化为治理效能，使加强基层党组织建设成为党建引领城市基层治理的有力抓手。

（二）整合：以党建引领整合治理资源，破解“碎片化”治理困境

1.完善多元共治机制，整合多元平台建设。共建共治共享的社会治理格局初显成效，多元治理主体沟通渠道和平台初步搭建，面对破解基层治理的“碎片化”困境的难题，一是要持续完善多元共治平台的搭建，整合治理资源，为引导多元治理主体和社会力量有序参与城市基层治理提供畅通的渠道。二是要建立健全多元治理主体联动运行机制，保障“双向进入、交叉任职”制度、党群联席会议制度、民情恳谈制度等平台和制度化体系的常态化运行，防止出现“建而不联”的形式主义。三是做好平台建设的总体谋篇布局和顶层设计，重点厘清梳理现有共治、自治平台的功能定位和支撑体系，避免平台重复搭建增加基层负担、造成资源浪费。

2.坚持以人民为中心，增进治理效能。民心是最大的政治，党建引领城市基层治理始终践行群众路线，“坚持以人民为中心，以增进人民福祉为出发点和落脚点”[3]。一是持续推动城市基层治理服务的标准化建设。在实施“红色物业”“5+3”工作机制和《“金牌红色物业”评选细则》等规范性文件的基础上，持续细化党建引领城市基层治理的一系列标准化制度，推进治理服务的规范化、标准化建设。二是以群众需求为导向，完善治理的服务清单供给。以推进服务型党建为依托，通过走访调研和信息化渠道倾听群众诉求，不断创新服务理念，根据“需求清单”完善治理的“服务清单”供给，满足多层次、多元化的服务需求。

（三）信任：构建信任机制，凝聚价值共识

增进政治信任和社会信任是降低博弈成本、将党建引领城市基层治理的政治优势转化为治理优势的重要途径。一是推动社会主义核心价值体系大众化。“社会主义核心价值观是凝聚人心、汇聚民力的强大力量”[8]。凝聚价值共识就是不断寻求群体意志的“最大公约数”，进而实现基层治理的“帕累托最优”的过程。要宣传和推行社会主义核心价值体系，唱响主旋律，弘扬正能量，构建集体行动的逻辑，培育价值共识。二是将集体记忆融入治理文化中。集体记忆可以带来构建多元主体的集体记忆有助于拉近彼此距离、增进不同群体间的政治互信，激发多元治理主体的参与热情。在老旧小区改造和小街巷提升行动中，要拒绝千篇一律、整齐划一，将文化传承和城市记忆完美融合。三是着力构建居民参与互动渠道。建立健全社区治理调研机制，充分征集居民诉求，拓宽居民参与社区治理的渠道，规范业委会、听证会等基层民主协商机制。

参考文献：

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[7]张康之.社会治理的经络[M].北京：社会科学文献出版，2020.

[8]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2022-10-26（1）.

[9]中共石家庄市委组织部.深化城市基层党建 推动治理提质增效[EB/OL].（2023-02-13）[2024-01-07].http：//paper.people.com.cn/zgcsb/html/2023-02/13/content_25964760.htm.

[10]政府工作报告——2024年1月27日在石家庄市第十五届人民代表大会第五次会议上[EB/OL].（2024-02-02）[2024-02-04].http：//www.sjz.gov.cn/col/1706240318389/2024/02/02/1706831518311.html.

[11]中國共产党党内统计公报[EB/OL].（2023-06-30）[2024-01-23].https：//www.12371.cn/2023/06/30/A

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责任编辑：籍雪梅