探析立案登记制的困境与优化路径

王倩

立案登记制是我国特有的一项法律制度，变立案审查制为立案登记制是社会、经济、法治发展的必然趋势。2015年5月1日，立案登记制正式落地实施，标志着立案审查时代的结束，是顺应经济社会发展的必然结果。立案登记制对立案制度进行“瘦身”，降低了当事人起诉的门槛，结合近些年的实践运行来看，该制度的实施缓和了“立案难”的矛盾，有效维护了公民诉权，提升了司法权威。实践证明，立案登记制在诉权保障、解决“立案难”问题上取得了诸多成效，但在实际运行中仍面临案件激增、违法滥诉的挑战。对此，我们需要不断创新思路、多措并举，完善相应配套制度，促进立案登记制更好地发挥作用。

一、变立案审查制为立案登记制的背景

立案，即法院对决定受理的起诉进行登记的活动，是法院受理案件和诉讼程序正式开始的标志。立案制度是我国特有的诉讼环节。域外立法和司法中并无立案的制度设计，法院大多采用案件登记的方式或技术启动诉讼程序。新中国成立后，我国法律体系深受苏联法学的影响，立案环节一直采用立案审查模式。随着经济社会的不断发展，人与人之间、地域与地域之间的时空距离缩小，公民自身和公民财产都参与社会的大变革之中，各式各样的纠纷接踵而至，诉讼作为公民权利保障的最后一道防线，在解决纠纷中的地位也更为突出。

立案审查制带来的“立案难”问题也日益突显。在社会各界的共同努力下，党的十八届四中全会出台了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要“改革法院案件受理制度，变立案审查法为立案登记法”。为进一步落实此重要精神，中央全面深化改革领导小组于2015年4月审议通过《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。随后，最高人民法院也发布《登记立案若干问题的规定》，自此立案审查制退出历史舞台，立案登记制迈入司法实践阶段。

二、立案登记制与立案审查制的区别

立案登记制是指法院对当事人的起诉材料仅形式上核对，除法律规定不予登记立案的情形外，一律接收当事人提交的诉状，并出具书面凭证。当事人和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，当场登记立案。根据《登记立案若干问题的规定》，立案登记制适用于一审民事起诉、行政诉讼和刑事自诉。

立案审查制是指法院在收到当事人起诉材料后，依据法律规定对其进行审查，对符合起诉条件和诉讼要件的进行受理，否则不予受理。根据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第一百一十九条的规定，立案审查要对原告和被告的适格性、原被告之间的法律关系、管辖问题等进行审核。新事物代替旧事物发展具有历史必然性，从法条的更迭中可以看出立案审查制是对立案登记制的改革发展而非完全否定，两者不同之处体现在三点。

第一，制度设立的出发点不同。立案审查制有利于法院办案、结案，在于立案审查制可以对案件进行筛选，复杂、敏感案件可以拒之门外、不予受理。立案登记制则是立足于保障当事人诉权，通过降低立案门槛，使当事人的合法诉求能够受到法律的保护。

第二，审查内容不同。立案审查制要对当事人递交的起诉材料用专业的法律知识进行审查，如原告和被告适格性、法律关系、管辖问题等，当非法律专业人士难以回答此类问题时，易导致立案无门。立案登记制只需要当事人提供形式的起诉材料即可，如诉状、原被告身份信息、证据副本等。

第三，启动诉讼程序的时间不同。立案审查制度要求当事人提供的诉讼材料必须经过立案法官实质审查，满足形式要件和法律要件的情形下才予以立案受理，诉讼程序才能启动。立案登记制只要提供符合格式的诉状，就可作出立案登记、启动立案程序。

立案登记制是顺应时代发展的结果。立案审查制并未完全退出历史舞台，而是在立案登记的程序之后，由法官进行立案实质审查，对于案件的去向，根据实际情况书面答复当事人，让每一个当事人感受到法律的正规性与亲民性。

三、立案登记制的困境与出路

立案登记制改革过程中，应当在当事人诉权保障与防止滥诉、解决“人案矛盾”及有效利用司法资源之间寻求合理的平衡点。因此，要创新路径，完善相关配套制度，实现公民诉权保障与司法资源有限之间的有效平衡。

（一）针对“案多人少”困境的路径优化

立案登记制实施以后，法院收案数呈现“爆炸式”增长。新制度的实施激发了民众的诉讼激情，少数人甚至出现“诉讼万能”的想法，某些律师也将“立案登记制”作为规避立案工作人员发问的挡箭牌，这些非理性行为都导致诉讼案件激增。纠纷当事人将冲突事项提交诉讼评价时，可能存在两个预期：一是要求得到公正的诉讼结果；二是要求在审判过程中得到公正待遇。立案并非当事人参与诉讼的最终目的，公平公正、早日解决纠纷才是司法的追求。针对案多人少的挑战，透过现象看本质，引起困境的主要原因包含三个方面。

第一，当事人对立案登记制存在误解。任何国家的诉讼启动程序都要经过相应的过滤而非盲目启动诉讼程序，只是采用的方式和审查的程度有所不同。实施立案登记制并不等同于登记立案，也不是为了鼓励诉讼。公民的误解会增加法院的工作压力，占用司法资源。

第二，收案范围不明确。《登记立案若干问题的规定》第十条对不予立案的情形做了交代，但仍存在模糊地带。如，“违法起诉”“不符合法律规定的”“所诉事项不属于人民法院主管的”，究竟包含哪些具体情形未予明确。有专家曾在《人民司法》刊文指出，涉及政治、历史遗留政策、社会突发事件、热点敏感案件的起诉在实践中不可回避，针对此类起诉如果只是简单立案登记，极易造成负面政治影响，甚至会形成连锁反应，影响国家和社会安定，因此需要对收案范围进行明确。

第三，司法资源的有限性。司法不是解决纠纷的最佳方式，而是解决纠纷的最后手段。司法的有限性决定了立案制度的改革并不是完全摒弃立案审查制。通过“案多人少”的矛盾，探究背后产生冲突的原因，寻求案件激增与司法资源的平衡是立案登记制改革必须面对的问题。首先，加强立案登记制宣传引导，让老百姓充分认识立案登记制的立法初衷与制度内容。立案登记制并非事事进法院、案案找法官，只有在穷尽其他纠纷解决途径仍无法解决矛盾时，才考虑进入司法程序。在使用司法手段解决案件的过程中，仍然要配合立案法官的工作，及时主动补充相关立案材料，确保纠纷能尽快进入司法程序。其次，明确法院受案范围负面清单。制定一份完整的负面清单需要进行大量的调研、讨论工作，各级法院出谋划策。再次，在具体负面清单未出台前，可以明确立案登记制负面清单的原则性规定，不利于国家和社会安定的不予登记立案。最后，不断探索多元纠纷解决机制。面对案件激增导致司法资源短缺问题，多元糾纷解决机制成效显著，解决纠纷的方式包括和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政诉讼等。要不断挖掘每种纠纷解决机制的功能，做好不同纠纷解决机制与诉讼的衔接工作。不同的纠纷解决方式的特点各不相同，带来的效果也不尽相同，要不断创新各种纠纷解决机制，不断推进案件繁简分流制度，实现司法资源利用的最大化。

（二）针对“违法滥诉”困境的路径优化

违法滥诉是指当事人违反诚实信用原则，滥用法律所赋予的诉讼权利，造成司法资源浪费、诉讼程序拖延等的一系列行为。造成违法滥诉现象形成的原因包含两方面。一是部分当事人无视司法权威、缺乏诚实信用，对立案登记制存在一定的误解；二是惩治违法滥诉行为的制度不完善。根据法律规定，针对制裁违法滥诉的规定很简明，司法实践中，一些法官发现此类行为，仅仅止步于口头训诫，罚款、拘留等更加严厉的惩罚手段适用频率极低。立案登记制的出发点是解决“立案难”的问题，但在司法实践中，诉讼欺诈、恶意诉讼、虚假诉讼、滥用诉权的行为层出不穷，已影响了司法的公信度。

仅仅依靠《民事诉讼法》的程序性规定很难做到在实践中严厉制裁，容易纵容违法滥诉现象出现。对此，还要结合我国实际情况，借鉴国外的先进做法，构建违法滥诉行为制裁机制，为立案登记制的大力推行保驾护航。具体可从三个方面进行。

第一，完善有关违法滥诉的法律规定。违法滥诉行为不仅包括不该进入诉讼程序的案件进入诉讼程序中占用司法资源，还包括干扰立案秩序的极端行为。对此，在今后的立法中需考虑明确违法滥诉的具体情形、归责原则、过错分类及处罚方式。

第二，明确法官职权行为。前文强调，立案登记制不是对立案审查制的否定而是发展，完全剥夺立案法官的审查权并不可取。登记立案不是“和稀泥”，也绝不是简单粗暴的“挂号问诊”，维护立案秩序，必须严格遵循诉讼程序的相关规定。在立案阶段，法官发现违法滥诉行为应当及时予以制止，防止这类案件流入诉讼程序占用司法资源。在案件审理阶段，建议成立滥诉审判团队，对有丰富审判经验的法官赋予一定的自由裁量权，让违法滥诉的惩罚更具专业性，树立司法权威。

第三，完善相关配套制度。例如，设置违法滥诉黑名单，形成法院内部黑名单共享，针对一些违法滥诉的当事人和違法滥诉的敏感案件进行预警，有效防范虚假诉讼。每种制度要想实现效能最大化，有赖于其他制度的相辅相成，违法滥诉制度的完善有益于立案登记制的有效实施。

结语

立案登记制自2015年5月1日实施以来，改革的初衷在司法实践中逐渐实现，我们应努力寻找诉权保障与司法有限性的矛盾突破口，通过不断完善相关配套制度，加大登记立案法治宣传，使更多当事人在立案登记制中受益，让立案登记制在公民诉讼权利保障中发挥最大效用。