城市群城际铁路高质量发展的问题与对策

刘 花, 唐怀海, 潘昭宇, 张天齐

(中国城市和小城镇改革发展中心, 北京 100045)

收稿日期: 2023-11-20.

作者简介: 刘 花(1987—), 女, 高级工程师, 研究方向为城市及区域综合交通体系规划、城市轨道交通规划、市域(郊)铁路规划及政策研究、综合客运枢纽规划及设计等. E-mail:605053175@qq.com.

0 引言

城际铁路是服务于相邻城市间或城市群,为商务、公务、旅游、探亲等出行提供快速、便捷、高密度运输服务的客运专线铁路[1]. 近年来,我国城际铁路取得显著成就,在优先利用既有干线铁路资源开行城际列车的同时,规划建设了一批城际铁路[2]. 截至2022年底,全国已开通运营城际铁路总里程超过3 000 km,为便利人民群众出行,促进资源要素高效流动,提升城市群一体化发展和都市圈同城化发展水平等发挥了重要作用. 但深入研究发现,部分地区城际铁路规划建设时机超前、客流效益不理想、建设运营协调难度大、收入来源单一等问题较为突出,亟需进行针对性的分析,提出有效解决措施,以适应我国城市群和都市圈发展的新形势.

1 发展城际铁路的重要意义

1.1 促进城镇轴带集约发展

城市群主要交通走廊城镇密集,产业要素沿轴向集中,城镇之间联系紧密. 城际铁路既是城市轨道交通服务的延伸和提高,又是干线铁路服务的补充和完善,对构建综合立体交通走廊、支撑城镇空间布局、发挥核心城市辐射带动作用、促进轴带集约发展具有重要作用. 如长三角城市群京沪、沪宁、沪杭、杭甬等城际骨干通道,有力支撑长三角宁沪杭甬“Z”字形城镇主轴;京津冀城市群依托京津城际、京广客专及规划京石城际、京唐城际等骨干通道,打造京津、京保石、京唐秦三条发展轴;长江中游城市群依托长株潭城际、武黄城际、武孝城际、武冈城际、武咸城际、昌九城际及在建长益常城际铁路等骨干通道,打造沪昆、京广、沿江—京九3条城镇发展带.

1.2 促进沿线经济社会发展

2021年底,我国常住人口城镇化率达到64.72%,城市群地区聚集全国约75%的城镇常住人口和88%的经济总量. 城际铁路以大运量、快速度、安全舒适等优势,成为城市群主要城市之间交通出行的重要载体,对提升城市群互联互通水平、支撑现代产业体系和产业链分工合作具有重要作用. 以昌九城际铁路为例,2010年9月开通后,2012年南昌和九江两地GDP占全省的比值增加至34.1%,规模以上工业增加值占全省的比值增加至32.5%,扭转了城际铁路开通前南昌和九江两地GDP和规模以上工业增加值占全省的比重逐渐下滑的趋势,提升了昌九工业走廊工业化和城镇化水平,推动了沿线乡村和旅游业的快速发展,促使南昌与九江形成“1 h经济圈”.

1.3 提升出行便利化水平

城市群地区客运需求多样,工作日公务、商务客流多,休息和节假日旅游、休闲客流多,要求提供舒适、准时、便捷的优质客运服务[3]. 城际铁路可大幅压缩城市群地区时空距离,提升出行便利化水平. 以长株潭城际为例,在2018年推出“铁路e卡通”APP,乘客通过手机扫码即可乘车,简化了乘客进站流程[4]. 同时,按照“城内地铁化、城外城际化”的思路,长沙至芙蓉南区间实行“站站停”地铁化模式,株洲市、湘潭市范围内实行“错站停”,有效减少旅客在途时间. 此外,为发挥城际铁路“公交化”优势,不断增加发车班次,截至2021年底,长株潭城际铁路开行的动车组列车日最高达到100.5对,上午10:00前,长沙往返株洲南和湘潭的车次分别达到13对,长沙至暮云区间的平均发车间隔为10.3 min,最大限度满足日常乘客的出行需求.

1.4 助力实施“双碳”目标

碳排放具有明显空间区域特征,2019年中国城市碳排放量占全国总量的比例超过了70%,成为全国实现“双碳”目标需重点突破的地区. 交通运输行业的碳排放量占全国碳排放量的比例约为10%,轨道交通占交通运输行业的碳排放量仅为8%,提高轨道交通出行占比,能有效助力城市群地区实现碳减排. 与其他交通方式相比,城际铁路在资源利用、能源消耗和环境保护、土地占用等方面优势突出,按人均公里运输成本计算,城际铁路能量消耗仅为公交车的1/2、航空的1/4,人均碳排放量仅是小轿车的1/10、公共汽车的1/3、航空的1/6. 推进城际铁路建设,充分发挥城际铁路在多层次轨道交通体系中的骨干作用,积极引导低碳出行,有利于推进实施“双碳”目标.

2 城际铁路存在的主要问题

2.1 建设时机超前

城际铁路建设、运营投资大. 目前,国家对高速铁路、市域(郊)铁路及城市轨道建设门槛均进行了严格规定. 而对于城际铁路,建设约束条件不明确,加上前期论证不充分,导致部分城际铁路建设时机超前,与城市群经济社会发展水平不相适应. 以长江中游城市群为例,2013年建成武咸城际铁路,武汉至咸宁间铁路达到3条6线,与京津、沪宁相当,但武汉至咸宁沿线经济发展水平、人口聚集程度远低于京津、沪宁沿线. 2019年,武咸城际客运量仅300万人次,日均进站量不足200人/d,2020年10月咸宁东站关停,2021年武咸城际仅有4趟列车往返武昌至咸宁,与预期1 000～1 500万人次相去甚远,更远低于2019年京津城际客运量2 400万人次、沪宁城际客运量3 000万人次.

2.2 竞争力不强

与干线铁路和城市轨道交通相比,城际铁路在项目审批、建设模式、服务功能、运行服务、票务票制等方面均有其特殊性. 但目前关于城际铁路,仅有2015年国家铁路局发布的《城际铁路设计规范》,配套的施工技术和验收标准等尚未制订完善,导致部分城际铁路定位逐渐模糊,与高速铁路、市域(郊)铁路和城市轨道之间的边界不清晰,建设实施后与沿线出行需求不匹配. 如武咸城际铁路与武广高速铁路平行设置,设计速度采用的是300 km/h的高速铁路标准,而站点设置与市域(郊)铁路标准类似,平均站间距仅为6 km,且沿途站点仅有正线没有停靠线,导致武咸城际铁路虽然设计时速较高,但站点密集无法跨站越行,速度优势难以发挥、运行组织不够灵活,全程运行时间在1 h左右,相比武广高铁 24 min缺乏竞争力.

2.3 建设运营协调难度大

从建设看,部分跨省城际铁路的规划建设缺乏统一协调机制,导致各地在项目走向、建设时序、建设模式等涉及自身利益的关键问题上难以协调. 以长江中游城市群为例,现状建成的城际铁路主要以都市圈内部为主,跨省城际铁路“断头路”现象明显. 从运营看,我国铁路项目的建设及运营监管均由国铁集团负责,地方既无相应的专业人才,也无相应的组织机构,一般采取委托运营的方式将城际铁路交由国铁集团运营. 在这种模式下,路地之间成熟的合作机制尚未建立,路地利益诉求不统一,导致运输组织模式单一、客流吸引力不足,经济效益不达预期. 以中原城市群为例,已经开通运营的郑开、郑焦、郑机、机场至郑州南站4条城际铁路均委托郑州局集团公司运营管理,郑开、郑焦、郑机3条城际铁路均运营亏损严重,2014—2021年累计亏损约为40亿元[5].

2.4 运营补贴压力大

当前,城际铁路收入来源单一,主要以票务收入为主,城际铁路站点周边综合开发不足,难以实现综合开发收益反哺城际铁路建设运营. 全国已运营的大部分城际铁路线路日均客流量不足2万人次,上座率不足50%. 由于客流效益差,票务收入难以覆盖运营成本,需要政府持续性的补贴才能持续正常运营,可持续发展能力不足,难以吸引社会资本积极参与. 据统计,仅有沪宁、沪杭、广深、京津等部分城际铁路有利润盈余,长江中游、中原城市群等中部地区城际铁路均处于亏损状态,票款收入占总收入的95%以上,武咸、武黄、武冈、武孝4条城际铁路自开通至2020年底全口径亏损约为120亿元,票款收入不够偿还银行利息,省政府及沿线各市运营补亏压力大[6].

3 促进城际铁路高质量发展的对策建议

《“十四五”扩大内需战略实施方案》指出,支持重点城市群率先建成城际铁路网. 截至2022年底,我国已批复城际铁路网规划总里程超过1万km,建成运营仅3 000 km多,未来还有较大规模的城际铁路建设任务. 为更好地推进城际铁路发展,建议优化调整功能、加强顶层设计、有序推进新建实施、创新运营管理模式、健全可持续发展机制,加快形成与城市群一体化发展和都市圈同城化发展相适应的发展规模、建设节奏及运营水平.

3.1 优化调整功能

准确把握城际铁路为相邻城市间或城市群商务、公务、旅游、探亲等中短途客流,提供快速、便捷、高密度运输服务的定位. 统筹存量与增量,新建城际铁路项目要综合考虑不同层次轨道交通优势,推动城际铁路与城市轨道、市域(郊)铁路及干线铁路功能、网络、枢纽、运营的融合,提高城际铁路网络效益. 对处于培育发展阶段的城市群,应结合铁路枢纽功能调整和城市空间布局优化,深入挖掘既有铁路富余运能,优先利用既有铁路资源开行城际列车. 对于客流不足、运营亏损严重的既有城际铁路,建议利用富裕能力承担干线铁路功能,主动融入国家干线铁路网承担区际交通功能,或者向下兼容市域(郊)铁路功能,承担通勤功能,提升线路客流效益,减轻运营补贴压力.

3.2 加强顶层设计

完善城际铁路规划审批、过程监管程序,落实地方政府主体责任. 加强规划批复后的过程跟踪和项目建设后期监管评估,确保项目建设与规划相符,逐步推动城际铁路规划管理工作的重心从事前审批,向过程服务和事中事后监管转变,确保城际铁路的建设实现规划目标要求. 科学编制城际铁路规划,既要统筹考虑城际铁路与干线铁路、市域(郊)铁路及城市轨道交通的功能关系,也要加强与国土空间规划、区域发展规划的统筹衔接,促使城际铁路与同通道、同走廊的高速铁路、普速铁路实现差异化互补发展. 准确把握城际铁路技术特征和功能定位,制订适用于我国不同区域的城际铁路技术标准和规范体系,有效指导和规范我国城际铁路建设.

3.3 有序推进实施

城际铁路对支撑和引领城市群发展具有重要作用,但要避免建设时机过于超前造成资源浪费,合理把握城际铁路建设时机至关重要[7]. 城际铁路线路走向和站点设置要突出对重要经济据点、人口较多城镇的覆盖,才能确保城际铁路拥有足够的客流效益,且沿线地区只有具备一定的财政水平,才能确保城际铁路的可持续发展. 建议将近、远期客流需求,沿线覆盖人口总量、人均GDP及地方政府财政补贴能力等指标作为筛选城际铁路项目的门槛,建立城际铁路发展条件评判指标体系,循序渐进地推进新建城际铁路建设,建立与城市群发展阶段相匹配的城际铁路网.

3.4 创新运营管理模式

鼓励铁路企业通过委托运营、购买服务等方式参与城际铁路运营,采取加强运输协调、优化客运组织,增加在重要客流集散地的停站频率等措施,提供符合群众出行规律和客流特征、更加便民惠民利民的城际运输服务. 加大对地方政府关于城际铁路人才建设、技术要素培育指导和支持力度,推动城市轨道交通企业等市场主体参与城际铁路运营. 结合城际铁路功能定位和需求特点,简化旅客进站程序,优化运营组织模式,推进城际铁路与市域(郊)铁路、城市轨道交通等票务互认、信息互联、安检互信,提升乘客体验水平.

3.5 健全可持续发展机制

鼓励地方政府探索建立跨省市城际铁路联合核准的标准化建设流程,统一衔接原则、线路走向、建设时序、技术标准,提升中间环节工作效率,加快城际铁路项目整体推进进度. 支持投资主体转型发展,探索适合城际铁路项目的金融产品和服务方式,拓展延伸城际铁路产业链,培植自身造血机能. 研究出台城际铁路沿线土地综合开发指导意见配套政策,加强城际铁路站点周边土地综合开发,因地制宜打造站城融合综合体[8]. 在可行性研究及方案设计阶段,组织开展站点周边土地综合开发利用专项规划及设计,合理确定土地综合开发规模和实施方案,纳入城际铁路规划同步审批、建设实施. 地方政府要优化土地供应,落实综合开发项目新增建设用地及耕地占补平衡指标,推进站点分层确权、分层规划、分层开发.

4 结束语

城际铁路是城市群地区综合交通运输体系的骨干,对便利人民群众出行、优化城市群空间布局、促进资源要素流动等发挥了重要作用. 但部分地方仍不同程度存在建设时机超前、竞争力不强、建设运营协调难度大、运营补贴压力大等问题. 在城市群一体化发展等新形势下,应结合城际铁路发展实际情况,妥善处理与其他轨道交通方式之间的关系,充分发挥比较优势,准确把握其功能定位. 在此基础上,以需求为立足点,加强顶层设计,合理确定建设时机,选择相适应的运营管理模式,健全可持续发展机制,促进多层级轨道交通融合发展,为城市群综合交通运输体系率先实现现代化提供有力支撑.