关于我国职业证书制度的几点思考

梁英瑜

［摘           要］  职业院校1+X证书制度试点工作的启动，再次引发企业界、教育界专家学者对职业证书制度的研究热潮。从清理规范职业资格、制定职业资格目录、推行社会化职业技能等级认定到学分银行的建立，我国职业证书制度不断发展完善。通过对我国职业证书制度发展历程的解读与研究，探索建设与优化我国职业证书制度的发展路径。

［關    键   词］  职业资格；职业教育；职业证书；证书制度

［中图分类号］  G712                    ［文献标志码］  A                  ［文章编号］  2096-0603（2024）04-0025-04

2019年1月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，方案中首次提出“‘学历证书+若干职业技能等级证书制度试点”。2019年4月，教育部等四部门印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书” 制度试点方案》的通知，明确“启动1+X证书制度试点工作”。至2020年9月，1+X职业技能等级证书已多达447项。1+X证书制度的试点及推广再次引发学者对职业证书制度的研究热潮。

一、相关概念

（一）职业资格

职业资格是对从事某一职业所必备的学识、技术和能力的基本要求，包括从业资格和执业资格。按照资格性质，职业资格分为准入类职业资格和水平评价类职业资格。准入类职业资格，其所涉职业（工种）关系公共利益或涉及国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全等，如法律职业资格等。水平评价类职业资格，其所涉职业（工种）具有较强的专业性和社会通用性，技术技能要求较高，如计算机技术与软件专业技术资格等。

（二）职业资格证书

职业资格证书是国家对申请人专业（工种）学识、技术、能力的认可，是证书持有人专业水平能力的证明。广义的职业资格证书包括准入类职业资格证书和水平评价类职业资格证书，狭义的职业资格证书主要指准入类职业资格证书，水平评价类职业资格证书则被归类为职业技能证书。

（三）职业技能等级证书

职业技能等级证书是职业技能等级制度的重要构成要素之一。用人单位和社会培训评价组织可结合实际，按规定综合运用理论知识考试、技能操作考核、业绩评审、竞赛选拔、校企合作等多种鉴定考评方式[1]，自主开展职业技能等级认定，并颁发职业技能等级证书。按规定发放职业技能等级证书纳入人才统计和认定范围，与职业资格证书具有同等效力。

二、我国职业证书制度的改革发展历程

（一）提出职业资格证书制度

1994年，劳动部、人事部共同制定颁发《职业资格证书规定》，首次提出“职业资格证书制度”。1995年，人事部印发《职业资格证书制度暂行办法》，从从业资格、执业资格、资格证书、注册等几方面，对职业资格证书制度的运行与管理进行了规范。

（二）清理规范职业资格

职业资格证书制度的实施在促进职业教育培训发展、提高劳动者素质等方面发挥了积极作用，但也出现了考试乱、收费乱、证书滥发等突出问题。2007年底，为有效遏制职业资格发展中的混乱现象，确保职业资格证书制度顺利实施，国务院办公厅制定了《国务院办公厅关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》，对职业资格的设置、考试、鉴定、证书印制与发放、培训、收费等进行清理规范，改革完善职业资格证书制度。

2013年以后，国务院将减少和规范职业资格许可和认定事项作为推进简政放权、放管结合、优化服务（以下简称“放管服”）改革的重要内容。2015年7月，国务院印发《取消一批职业资格许可和认定事项的决定》，公布取消62项职业资格许可和认定事项。2016年5月，国务院印发《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》（国发〔2016〕30号），明确“扎实做好职业资格改革。再取消一批职业资格许可和认定事项，国务院部门设置的职业资格削减比例达到原总量的70%以上。建立国家职业资格目录清单管理制度，清单之外一律不得开展职业资格许可和认定工作”[2]。随后，国务院于2016年6月、12月，一年内两次发文，分别取消了47项、114项职业资格许可和认定事项。至此，国务院已先后分七批取消了434项国务院部门设置的职业资格许可和认定事项，削减比例达到原总量的70%以上。

2017年1月，人力资源社会保障部印发《进一步减少和规范职业资格许可和认定事项改革方案》，将“实施国家职业资格目录清单管理”列为主要改革任务之一。

（三）制定《国家职业资格目录》

2017年9月，人力资源社会保障部发布了《关于公布国家职业资格目录的通知》（人社部发〔2017〕68号）。文件明确将职业资格纳入国家职业资格目录，实行清单式管理，目录之外一律不得许可和认定职业资格，目录之内除准入类职业资格外一律不得与就业创业挂钩；目录接受社会监督，保持相对稳定，实行动态调整。

为规范实施《国家职业资格目录》，2018年3月，人社部修订颁布了《国家职业技能标准编制技术规程（2018年版）》，并启动《国家职业资格目录》所涉及职业的国家职业技能标准制定修订工作。

（四）推行社会化职业技能等级认定

1.全面启动“1+X”证书制度

2019年1月，国务院发布《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4号），提出“从2019年开始，在职业院校、应用型本科高校启动‘学历证书+若干职业技能等级证书制度试点（以下称1+X证书制度试点）工作”。

2019年4月，教育部等四部门印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》的通知（教职成〔2019〕6号），明确“自2019年开始，重点围绕服务国家需要、市场需求、学生就业能力提升，从10个左右领域做起，启动1+X证书制度试点工作。落实‘放管服改革要求，以社会化机制招募职业教育培训评价组织（以下简称培训评价组织），开发若干职业技能等级标准和证书”。要求“有关院校将1+X证书制度试点与专业建设、课程建设、教师队伍建设等紧密结合，推进‘1和‘X的有机衔接，提升职业教育质量和学生就业能力”[3]。

同年，教育部先后公布了两批职业技能等级证书名单，其中，首批试点证书6个，第二批试点证书10个。2020年3月，教育部公布了第三批76个职业技能等级证书名单。随后，各省级行政主管部门组织职业院校、应用型本科院校积极申报1+X证书制度试点。2020年9月，教育部职教所公布了第四批355个职业技能等级证书名单，1+X证书制度试点规模进一步扩大。

2.建立推行职业技能等级制度

2019年8月，人力资源社会保障部签发《关于改革完善技能人才评价制度的意见》，要求“深化职业资格制度改革，建立职业技能等级制度，健全完善技能人才评价体系，形成科学化、社会化、多元化的技能人才评价机制”[4]。2019年12月，国务院常务会议决定分步取消水平评价类技能人员职业资格，推行社会化职业技能等级认定。

2020年7月，人力资源社会保障部办公厅印发《关于做好水平评价类技能人员职业资格退出目录有关工作的通知》，《通知》明确要做好职业技能等级认定工作，明确“将水平评价类技能人员职业资格分批有序退出目录，不再由政府或其授权的单位认定发证，转为社会化等级认定，由用人单位和相关社会组织按照职业标准或评价规范开展职业技能等级认定，颁发职业技能等级证书，支持服务技能人才队伍建设”[5]。

（五）建立学分银行制度

2020年9月，教育部等九个国务院职业教育工作部际联席会议成员单位联合印发《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》（以下简称《行动计划》），其中提到，充分发挥职业教育服务全民终身学习的重要作用，“推进国家资历框架建设，建立各级各类教育培训学习成果认定、积累和转换机制。加快建设职业教育国家‘学分银行，制定学时学分记录规则，引导在校学生和社会学习者建立职业教育个人学习账号，存储、积累学习成果和技能财富”[6]。

2022年4月，新修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称新《职业教育法》）获得通过，自2022年5月1日起施行。新《职业教育法》对职业证书、学分银行等给予了明确的法律保障。其中，第十一条明确“实施职业教育应当根据经济社会发展需要，结合职业分类、职业标准、职业发展需求，制订教育标准或者培训方案，实行学历证书及其他学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书制度”。第十七条“国家建立健全各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换机制，推进职业教育国家学分银行建设，促进职业教育与普通教育的学习成果融通、互认”。第五十一条“学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书，按照国家有关规定，作为受教育者从业的凭证。接受职业培训取得的职业技能等级证书、培训证书等学习成果，经职业学校认定，可以转化为相应的学历教育学分；达到相应职业学校学业要求的，可以取得相应的学业证书”。

（六）建立1+X证书退出制度

为了进一步完善“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点管理制度体系，2023年1月6日，国务院职业教育工作部际联席会议办公室发布《职业教育培训评价组织及职业技能等级证书退出目录实施细则》（以下简称《细则》）。《细则》对培训评价组织资质退出和职业技能等级证书实施资格退出等内容进行了明确规范，破除了“资格终身制”，强化了“可进可退”。培训评价组织退出机制，既尊重证书评价主体的意愿，又强化了政府的监督管理，进一步优化了1+X证书制度。

三、深化职业证书制度改革的必要性

企业是用人主体，真正了解企业的人才需求实际，了解企业对人才的职业能力要求。将职业能力评价由政府认定改为实行社会化等级认定，是一场推动政府职能转变、形成以市场为导向的职业技能人才培养使用机制的变革。通过向市场和用人企业放权，将行业企业引入职业技能评价体系中，使行业龙头企业成为职业技能评价与认定主体，能够更好地满足市场对人才评价的需求，为企业选人用人以及劳动者求职就业和成长成才提供有效依据和支撑。

在职业证书制度改革过程中，不断优化职业能力评价体系，通过引入企业成为职业技能评价的主体，引导激励企业逐步参与到职业能力标准开发、技术技能人才培养工作中，将企业职业能力评价与职业教育人才培养相结合，不断深化校企合作在职业教育中的作用。以市场为导向的职业能力评价制度，促使职业院校不得不将职业标准融入专业人才培养中，将职业能力分解到专业课程教学实践中，促进校企合作模式的逐步优化，促进校企协同育人，进一步提高了职业教育人才培养的质量，切实满足企业对技术技能型人才的职业能力需求。

四、职业证书制度发展的启示

（一）立法保障

职业证书制度要健康有序地发展，需要有坚定的立法保障。无论是英国的证书框架体系、澳大利亚的职业资格证书制度，还是德国的“双元制”，无一不是有强有力的国家法律基础。目前，我国职业证书制度的推行力量不足，职业证书和就业择业衔接不够紧密，大部分职业证书社会认可度较低。一方面，劳动者在择业就业时对职业证书的认知度不够，缺乏职业技能培訓及职业能力认定的意识；另一方面，企业作为职业证书评价主体，水平参差不齐，导致证书的含金量较低。在此背景下，迫切需要相应的法律法规对政府监管部门、证书评价主体的职责做出具体的规定，对职业标准做出明确的要求，对职业教育培训做出进一步的规范，以保障职业证书制度有序健康发展。在新《职业教育法》中，虽有明确的法律条款对职业证书、学分银行等进行了法律保障，但是职业证书制度的改革与发展还需要专项的、更加细化的法律法规及其实施细则进行引导、约束与保障。

（二）配置监管机构

随着我国职业证书制度的发展与变革，职业技能认定已由单一的人力资源和社会保障部逐步扩大至人社部、教育部、国家发展改革委、财政部、市场监管总局等多个部门联合管理。职业证书制度的长远发展离不开顶层设计，在职业能力评价主体由政府向企业转变的过程中，需要配置专门的监管机构，对职业证书评价主体的职业能力评价认定等行为进行有效引导、约束与监督。监管机构的人员配置应由人社、教育、财政、市场监管等相关部门的专职人员组建而成，对证书评价主体的证书开发、评价、推广等进行全方位考核与监督。

以近几年新兴推广的1+X证书为例，受各部门管理权限限制，目前，1+X技能证书在人社部职业证书系统中大多无法查询，不同企业间的证书无法横向对比。而人社部职业证书则在学分银行中的学分积累与转换推行难度较大，无法实现技能证书与学历学位证书的有效衔接。因此，职业证书制度的发展迫切需要成立专门的职业证书监管机构，统筹协调各分管部门的职责与功能，打通学历教育与职业能力发展的堵点。

同时，职业证书体系的发展离不开监管机构对证书制度的基础建设，因而建立合适的职业证书管理监督机构必不可少。只有建立完善的证书监管机构，国家职业标准体系的开发、制定与建设，证书培训评价组织的遴选与监督，以及职业院校技术技能人才培养的指导与考核等才能得以有效推进、实施与落地。

（三）开发职业标准

职业标准是指面向专业岗位所必需的知识、技能、能力等资格标准。职业标准对学习者在某个工作领域所需掌握的知识，解决具体问题所需具备的技能，以及所需具备的基于工作的评价和改进能力均做出了明确的要求。作為职业证书的评价主体，行业企业尤其龙头企业必须在职业教育培训与评价中发挥引领作用，根据企业人才需求能力实际要求开发制定满足岗位需求的职业标准，将职业标准与企业岗位需求密切结合，保障职业技能评价的有效性。

职业标准是职业教育人才培养的核心，更是我国技术技能人才队伍培养与建设的基石，其重要性不言而喻。目前我国职业标准体系尚不完善，一是行业企业尤其是龙头企业的引领作用没有显现，主要表现为企业对职业标准开发的意识较为淡薄，缺乏主动性。二是职业标准的开发没有统一的规范，现有职业标准的更新速度较慢，难以适应新技术、新工艺的新要求。三是职业标准的推广力度不够，很多企业的职业标准仅限自己企业所使用，不对外推广，没有影响力。因此，我国职业证书制度改革的重点工作之一是职业标准开发的标准性、及时性、普及性。在此过程中，需要不断引导企业树立行业发展的责任意识，从政策上激励企业投入建设职业标准体系，逐步推广职业标准，提升职业标准的普适度、匹配度。

同时，行业企业需要强化与职业院校的校企合作，进一步改革校企合作模式，深化校企合作程度，校企协同育人，将职业标准融入职业院校教育教学全过程。有了职业标准，职业院校可以此为主线，实现课程体系与职业证书的深度融合，实现学历证书与职业证书的有效衔接，通过学分银行的学分积累与转换，养成终身教育习惯，进一步促进我国职业教育发展。

（四）考核与退出机制

企业作为职业证书制度的评价主体，在职业证书的评价与认定流程中起着决定性作用。职业证书制度的建设需要吸引行业代表性企业参与到制度建设工作中。同时，要保障职业证书制度良好有序地发展，也需要对证书评价主体的行为进行合理的监督与考核。

以近两年新兴推广的1+X证书为例，无论是第一批、第二批试点证书，还是第三批、第四批试点证书，证书之间通过率差相差较大，证书管理水平也千差万别，个别证书评价主体甚至出现了“证书外包”现象。部分证书评价主体背离1+X证书制度设计的核心与初心，将证书评价考核与设备、软件销售相捆绑，给参与证书考核的院校带来很大的财政压力，导致证书考核成本过高。高成本、高通过率、低认可度，导致社会人员对证书的认可度越来越低。

因此，要保障职业资格证书的权威性和含金量，首先要规范职业资格证书的公平性。这就需要监管部门出台相应措施，规范职业证书相关主体的标准化行为，对职业证书的开发、考核、评价、认定等各个环节提出具体要求。通过定期抽查与监测，一方面对证书评价标准进行考核，促进评价主体不断完善证书开发标准与开发流程；另一方面建立证书动态调整机制，对证书评价过程中的规范性、公平性等进行考核，对于考核不达标的证书予以清退出目录，对于有能力、有实力、愿意主动参与到职业证书开发与建设工作的企业要及时吸纳进来，以此保障职业证书制度高效、有序、可持续发展。

五、结束语

职业资格证书制度是转变政府职能，发挥用人单位主体作用，形成以市场为导向的人才培养使用机制的一场变革。从清理规范职业资格、建立国家资格目录，到推行职业技能等级认定、建立国家学分银行，我国职业证书制度在这场变革中不断发展完善。在此背景下，需要政府部门、行业企业、职业院校及职业技能培训机构通力合作，通过完善立法保障、优化机构配置、科学制定职业标准、完善监督管理等推动职业证书制度逐步发展完善。

参考文献：

［1］人力资源社会保障部关于改革完善技能人才评价制度的意见［J］.中国工运，2019（10）：16-18.

［2］国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知［J］.中华人民共和国国务院公报，2016（16）：19-23.

［3］教育部等四部门印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》的通知［J］.中华人民共和国教育部公报，2019（4）：124-128.

［4］人力资源社会保障部关于改革完善技能人才评价制度的意见［J］.中国工运，2019（10）：16-18.

［5］教育部等九部门关于印发《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》的通知［J］.中华人民共和国教育部公报，2020（11）：35-48.

［6］中华人民共和国职业教育法［N］.人民日报，2022-04-21（013）.

◎编辑 尹 军