安徽省公共健康治理能力的评价与比较

周庆誉,皇甫慧慧,魏今昕,何忠惠,陈婷,冯佩宇,施培武,沈群红,张朝阳,陈政,蒲川,徐凌忠,马安宁,龚朝晖,徐天强,王磐石,汪华,郝超,李程跃,胡志,郝模

1.复旦大学卫生发展战略研究中心,上海 200032;2.健康风险预警治理协同创新中心,上海 200032;3.南京中医药大学养老服务与管理学院,江苏 南京 210023;4.浙江省医学科学院,浙江 杭州310012;5.清华大学公共管理学院,北京 100084;6.中国农村卫生协会,北京 100044;7.中华预防医学会公共卫生管理分会基层公共卫生管理学组,上海 201800;8.重庆医科大学公共卫生与管理学院,重庆 400016;9.山东大学公共卫生学院,山东 济南 250012;10.潍坊医学院,山东 潍坊 261053;11.致公党中央医药卫生专业委员会,北京 100011;12.上海卫生健康委员会监督所,上海 200031;13.上海市卫生健康委员会,上海 200031;14.江苏省卫生健康委员会 ,江苏 南京 210009;15.常州市疾病预防控制中心,江苏 常州 213003;16.安徽医科大学安徽省健康发展战略研究中心,安徽 合肥 230032

安徽省面临国家中部崛起、长三角区域一体化等重大战略叠加效应集中释放的历史新机遇,提出要“发挥安徽左右逢源双优势,在新一轮区域格局重塑中提升发展位势”[1],发展成为中部地区高质量发展引领板块和东中部地区协同发展的战略枢纽[2],全省域与沪苏浙一体化发展水平明显提升[3]。诚然,在安徽省经济社会发展的总体布局中,包括公共健康体系建设、公共健康治理能力建设在内的卫生健康事业发展也应当遵循这一布局。《安徽省“十四五”卫生健康规划》中明确提出,“将持续缩小与长三角地区差距,在中部位居前列”“与经济社会发展相适应的体系更加完善,重大疫情和突发事件应对能力显著提升”[4]。

构建起强大的公共健康体系、提升适宜的公共健康治理能力是期望寿命提升的必要条件,也是维护和促进经济发展、社会稳定的基石,更是当前和今后一个时期卫生健康领域的重要命题。为此,需要明确安徽省当前的公共健康治理能力水平如何?在中部地区和长三角地区处于什么地位?存在哪些优势和短板?应当如何确定发展目标?因此,本研究依据课题组构建的适宜公共健康体系(包括应具备强而有力的社会环境支撑,适宜的人、财、物等资源配置,完善并且协调的组织体系,行之有效的管理运行机制,健全的公共卫生服务功能,关注公众健康需要的能力,动态把握公众需要的能力和把控公众健康风险的水平8个方面)及其评价标准(包括8个一级指标、31个二级指标、44个三级指标),对安徽省公共健康治理能力进行系统评价。

1 安徽省公共健康治理能力位居全国前列,领跑中部

1.1 公共健康治理能力位居全国前列,排名高于其人均GDP排名

聚焦传染病防制、慢性病防制、妇女保健、儿童保健、精神健康和卫生应急6个领域,2022年安徽省公共健康治理能力评分为683.7分(满分1 000.0分,下同),位居我国34个省级行政区中第8位,优于福建、山东、广西、天津等地;位居中部地区第1位,优于江西、湖南、湖北、山西和河南。同期,安徽省人均GDP为73 603元,位居我国34个省级行政区中第12位,相较而言,其公共健康治理能力表现更为突出。核心健康指标的水平有力佐证了上述观点。2020年安徽省人均预期寿命77.96岁[5],高于全国人均预期寿命(77.93岁);婴儿死亡率3.47‰[6],孕产妇死亡率8/10万[7],低于全国平均水平(5.4‰与16.91/10万),死亡率低于全国水平[8]。

从分领域情况看,安徽省6个领域治理能力在全国处于中上水平。其中,突发应急、儿童保健、传染病防制和妇女保健领域的治理能力评分分别为921.2分、827.9分、767.3分和750.2分,分别位居全国第5位、第8位、第9位和第9位,与总体表现相当。精神健康和慢性病防制领域仍然相对薄弱,治理能力评分分别为598.4分和448.0分,分别位居第14位和第15位,略低于人均GDP排名。

1.2 各领域治理能力在中部地区均居于前列,但与长三角地区相比仍有差距

安徽省突发应急、传染病防制、精神健康、慢性病防制领域在中部地区均位居第1位,儿童保健领域位居第3位(第1位为湖北,评分为832.2分),妇女保健位居第3位(第1位为湖北,评分为767.0分)。而与长三角地区平均水平相比,安徽省6领域的治理能力评分均偏低,尤其是精神健康和慢性病防制,分别比长三角平均评分低9.8%和10.1%。

1.3 公共健康治理能力提升幅度明显,发展快于中部和长三角地区均速。

2002年以来,安徽省公共健康治理能力评分提升了266.4%,增速高于中部地区平均增速(259.4%)和长三角地区平均增速(200.0%),进展迅速。

结合安徽省区域发展布局和当前公共健康治理能力的现状,可明确其未来的发展目标应是如何“巩固中部领先地位,并逐步缩小与长三角地区的差距”。

2 提升公共健康治理能力需要巩固优势、弥补短板

2.1 安徽省公共健康治理能力具备的优势

其一,健康优先氛围基本形成。国家实施健康中国战略背景下,健康优先原则在安徽省基本得到贯彻落实,有针对性地制定了一系列政策文件,从全局性的《健康安徽行动实施方案》《安徽省“十四五”卫生健康规划》,到针对特定领域的《安徽省防治慢性病中长期规划(2017—2025年)》《安徽省妇女发展纲要和安徽省儿童发展纲要》等,再到针对专病的《安徽省职业病防治“十四五”规划》《安徽省残疾预防行动计划(2022—2025年)》等。这些政策的制定与贯彻不仅对实现“健康融入所有政策”起到了正面推动作用,而且在优先程度方面获得了较高评价,其优先程度评分达685.7分,高于中部地区平均水平。

其二,组织架构基本形成体系。安徽省已建立起覆盖“省-市-区-基层”四级的组织体系,涵盖同级政府及相关部门、专业机构等,体系健全程度为866.5分,位列中部地区第1位,总体上与长三角平均水平趋近。公共健康应由政府主导,各方协同参与,通过多部门和机构的协同参与,将有效落实各项职能,更好维护公众健康与促进健康公平。

其三,政府主导的投入机制逐步形成。安徽省坚持政府主导、分级负责,多元投入。据统计,“十三五”时期全省财政对公共健康服务累计投入425.7亿元,年均增长20%[9]。政府主导的投入机制得以进一步发展完善,财力资源政府主导程度、投入适宜程度、稳定增长程度评分分别为718.9分、689.1分、705.8分,均高于中部地区和长三角地区平均水平。

其四,管理运行机制较为健全。公共健康管理机制应涉及的25类内容形式中,安徽省的平均覆盖率超过90.5%,涉及近期目标、专业人员资格标准、评价考核指标等多个方面,尤其是突发领域完备程度已达98.7%。内容形式完备程度评分为872.7分,高于中部地区的平均水平,为各项工作的开展有章可循奠定了基础。此外,以健康为导向的评价指标体系初步建立,设立了具有针对性的评价考核指标及评价考核标准,例如重大慢性病过早死亡率等。

其五,业务部门目标设置合理。从公共健康中各项工作的目标设置程度来看,安徽省的目标设置体现了对公众健康需要的回应,科学合理程度为635.8分,与公众需要匹配程度为744.0分,均高于中部地区平均水平。特别是慢性病防制领域,设置一级预防定量、敏感病种数的占比为45.5%,比中部平均高150.0%,比长三角平均高48.2%。例如“脑卒中发病率上升幅度控制在5%以内”“慢阻肺40岁以上患病率控制在8%以内”等,但科学合理的目标设置仍需要系统努力才能实现。

2.2 安徽省公共健康治理能力存在的不足

安徽省公共健康治理能力仍存在较为突出的短板,表现在:

其一,日常工作协调乏力。尽管组织架构健全程度较高,但日常工作中各方协作联动程度较低,协调权威程度仅为343.2分,要达到适宜标准仍需提升191.4%。协调乏力主要体现为关键支撑部门和其他支撑部门协调程度低,覆盖范围分别仅有25.0%,多部门协调困难极易造成扯皮推诿。

其二,部门职责分工不明。缺乏权威有效的协调,极易导致各部门职责分工不明确,目前的职责明确程度评分仅为257.9分,低于中部平均的278.6分和长三角平均的325.6分,与适宜标准的差距明显。以重大疫情处置为例,尽管业务部门和专业机构的职责明确,清晰可考核比例达到100.0%,但关键支撑部门的占比为50.0%,其他支撑部门的占比仅为7.7%。公共健康事业不能仅依靠卫生健康系统,分工不明确将导致其独木难支,难以形成合力。

其三,专业队伍配置不足。职责不明确还将导致相关工作难以落实到位,例如人力资源配置的欠缺。我国每万人口公共卫生人员数为6.79人,每万人口疾控人员数为1.49人[10];安徽全省每万人口公共卫生人员数为4.10人,每万人口疾控人员数为0.97人[11],低于全国平均水平。人力资源规模适宜程度、能力胜任程度和有效激励程度评分分别为544.2分、558.5分和495.3分,整体的资源配置适宜程度评分为523.2分,虽然略高于中部地区和长三角地区平均水平,但与适宜标准相比仍有不小差距。

其四,运行机制落实不畅。职责不明确的另一负面影响是影响管理机制的有效落实。主要表现为:一是缺乏有效的外部监控考核机制,机制的可行程度评分仅有161.8分,远低于适宜标准,主要体现在外部考核主体缺位,监控不可落实,即职责清晰且有明确考核主体的部门较少,且局限在业务部门。二是部门职责和评价标准设置不足,主要部门也未全面纳入评价体系,尤其是缺少针对财力、人力等关键支撑部门的评价指标,评价体系的可落实程度评分为305.2分,比长三角平均水平低14.6%。

综合分析体系的优势与不足,可以明确当前业务部门的职责基本清晰,但未完全落实,相关支撑部门职责不清晰不可考核,这一问题对公共健康治理能力的发展影响最大,是当前应关注解决的关键问题。这一关键问题的存在对体系各方面产生了负面影响:关键支撑部门职责不够清晰、难以考核,职责明确程度评分仅为257.9分,会阻碍公共健康体系建设整体氛围的形成,经济发展无法转化为对体系的有力支撑,影响人财物资源配置,例如人力资源缺乏有效的激励机制,评分为495.3分,物力种类不齐全,评分为526.3分;还会导致管理运行机制流于形式,难以落实,例如政府主导、相关部门等各尽其责的协作联动能力较弱,协调与激励机制的可行程度评分仅为138.8分;对各相关方行为缺乏约束力,不能保证相关部门、专业机构等有效落实规定和要求,法律规制程度评分仅为346.2分。在此情况下,业务主管部门和专业机构职责即便基本清晰,也难以完全落实,例如功能服务公平性低(407.8分)、健康风险防控能力弱(140.4分)。因此,安徽若能有效解决关键问题,将可弥补短板,提升公共健康治理能力;否则,原有的优势也可能被消减。

3 明确各方职责、确保各司其职是安徽省实现发展目标的突破口

在当前政府对卫生健康工作高度重视的基础上,安徽省提升公共健康治理的突破口应为确保各部门职责清晰可考、落实到位,从而能够完善日常工作的协调机制,强化部门间的统筹协调。在这一方面,可以借鉴近年来重大疫情联防联控实践的成功经验,2020年前后,在政府的重视下,安徽省关键支撑部门的职责明确程度提升尤为明显,从无到有,达到50%,推动了整体职责明确程度提升。这意味着,如果能够把上述的突破口落实到位,把“职责不明确”变成“职责明确”,对公共健康治理能力的提升将大有裨益。

一是明确各部门职责分工,确保各司其职。对于业务部门,在当前职责相对清晰的基础上,应提升其落实程度;对于财政、人力、政策保障等关键支撑部门,要确保其职责清晰、可考并落实到位,例如财政部门应定量明确经费投入的总量、增长幅度并形成制度性要求,确保资源配置到位;人力保障部门和卫生健康生部门通过制定合理的人员激励政策,吸引和稳定高素质人才。职责分工明确,强化考核,确保落实,整体职责明确程度有望提升287.7%。

二是全面提升人力资源配置程度。安徽省已做出制度性安排,将在“十四五”期间进一步扩大人力资源供给,优化人力资源结构,预计到2025年达到每万人口公共卫生人员数8.3的目标[12]。加强专业机构高层次人才培养和引进,着力提高新形势下专业人员的岗位胜任能力,落实高层次人才(团队)引进奖励扶持政策,推动高水平专业人才队伍的建设[13]。若能够全面落实,经济发展动能将转化为有效的人力资源投入,将有望推动人力资源配置适宜程度提升91.1%。

三是完善切实可行的管理运行机制。建立由政府主导的权威的管理与监控机制,实现省级统筹、跨部门协同,运用一系列政策工具推动公共健康工作落实。同时要紧抓各单位职责落实到位,设立相应的考核标准,借鉴重大疫情防控经验,不仅针对卫生健康管理部门和专业机构,针对相关支撑部门尤其是负责资源配置等的关键支撑部门予以考核,从而有望推动管理机制的健全程度提升131.9%。

从突破口入手,并且各项配套措施完全落实到位,将能够引动全体系的共同努力、实现全要素的综合改进,进而推动安徽省公共健康治理能力评分再提升46.3%,实现“巩固中部领先地位,并逐步缩小与长三角地区的差距”的发展目标。

利益冲突无