浅析民航基建项目财务管理的关键环节风险控制

□ 蔡 炜 王宝丽 陈 夏/文

随着国家经济稳步发展，民航系统全面推进世界级机场群建设，不断完善现代化空管体系，基建投资规模持续攀升。在此背景下，需要加强对基建项目财务管理的关注和研究。做好民航基建项目财务管理工作，能够深入揭示经济风险隐患，更能推动基建项目统筹发展。同时，对财务人员也提出了新的要求，不能仅满足于财务日常核算、资金支付，还需意识到基建项目财务管理是一项需要多专业协调、多部门协作、多方博弈的工作。如何充分发挥财务管理优势和经济运行“把关”作用，建立科学、有效的内部制约措施，形成财务风险防控机制，降低风险的发生，是一个重要课题。

民航基建管理概况

（一）民航基建发展背景

民航是构建现代综合交通运输体系的重要组成部分，具有战略性、基础性、先导性等特点，民航基础设施建设为民航运输提供有力支撑，是持续推动民航高质量发展的基本盘。党的十八大以来，民航基建取得了显著成果，民航基建和技改投资额从2013 年的716 亿元上升到2022 年的1231 亿元，增幅71.93%。十年来，我国境内新建机场73 个、迁建机场12 个，基础设施建设实现了从整体滞后到稳步提升，再到总体腾飞的跨越式转变（见图1）。

图1：近十年我国民航基建和技改投资额发展统计

2020 年在新冠疫情冲击下，民航业运营指标大幅下降，但全行业抓住运输量降低的窗口期，固定资产投资额连续三年超千亿，空管“三中心”竣工验收，西藏“3 ＋1”机场项目开工建设，新建、迁建机场21 个，“十四五”期间民航基建投资呈现持续增长态势。投资资金来源以民航发展基金和自有资金为主，部分地方还有政府投资，投资额从数十万至数百亿元不等，既有机场新建、迁建、改扩建，空管运行建设和相关系统升级改造，也有新型基础设施建设、科研示范基地等先导性项目，民航基础设施建设稳中有进、稳中提质。

（二）民航基建财务管理现状

民航业紧紧围绕国家发展战略，推动重点项目加快实施，基建财务管理的监管政策也日趋严格。2015 年民航局制定《民航行政事业单位内部财经控制规范（试行）》，从建设项目、合同管理等方面，对基建风险防控提出明确要求。近年来，民航局修订《基本建设项目竣工财务决算审核评审管理办法》和《直属单位建设项目管理办法》等政策制度，发布《关于加强基本建设项目竣工财务决算管理的通知》和《关于清理上缴财政拨款结余资金的通知》等重要文件，对投资决策到竣工财务决算等重点阶段进行有效规范。

2013 年民航局成立审计中心，设立基建审计部，开展民航基建项目投资评审等工作，十年来先后评审首都机场扩建、空管“三中心”等40 余项基建工程竣工财务决算。2013 年底民航局出台《财务联席监控实施办法》，设立了专门的监控组，对所属单位经济行为实时监控，并结合重点领域组织专项检查，2017 年以来已开展4 次基建项目专项检查。随着监管持续深入和前移，民航单位内部控制建设不断补充完善，以往未批先建、超概算、提高建设规模或标准等问题得到控制，建管费用管理不严、大手大脚花钱等现象明显好转，有力保障了民航基建项目的合法合规开展。

面临的风险和挑战

（一）风险防控的概念

风险防控是组织为了预防、减轻或控制风险而采取的措施和方法，包括风险识别和评估、风险控制措施、风险监测和控制、应急预案和响应措施、内部控制和合规管理。其中，风险控制措施是指识别出风险后，制定和执行相应的政策、技术以及内部控制，对风险因素进行防范和管控，以确保经济活动符合法律法规和规范要求，减少风险发生概率或降低损失。同时，风险因素是无法完全避免的，需要接受和承担风险事件导致的直接损失和间接损失。

（二）基建财务管理风险分析

基建项目管理流程通常包括规划可研、初步设计、招投标、工程实施、竣工验收、竣工结算、竣工决算、后评价等八个阶段。基建财务管理贯穿于项目管理全过程，对项目管理的组织、调节、监督等均能起到决定性作用。

1.基建财务管理主要内容

基建项目前期，规划可研和初步设计阶段财务部门参与度不高，主要是配合筹资融资规划，为项目决策提供财务指标支持。基建项目中期，参与招标文件商务条款审核，监督招投标程序和评标结果的合规性。负责申请或筹集建设资金，合理筹划存量资金经济价值，审核并支付合同进度款及其他费用。民航发展基金支持的项目还需要申报绩效指标、绩效自评等工作。基建项目后期，参与工程结算，交付资产盘点及暂估入账，审核并上报项目竣工财务决算。配合上级部门完成竣工财务决算评审及问题整改，负责清理结余资金。从工作内容上划分，基建项目各阶段又可进一步细化为投资规划、资金支付等财务管理具体环节。

2.基建财务管理关键环节及风险

2022 年，民航局组织了基建项目专项治理，从各单位自查情况分析（见图2），当前主要问题集中在工程结算及资金结余、竣工财务决算报告编制两个方面，分别占问题总数的13%、26%。基于现阶段项目监管日趋严格的背景，基建财务管理应立足本职、突出重点，筑牢内部控制基础，加强合同执行、资金管理、工程结算、竣工财务决算四个关键环节的风险防控。上述关键环节的风险源自多个单位、多个部门，亦或规划、招标等前置阶段的管理还不够深入细致，但积极主动防范和纠正，仍是财务管理部门应尽职责。一是在内部控制建设上，需要防范基建项目内部控制制度不健全，不相容岗位未分离，授权审批控制失效，“三重一大”集体决策履行不到位等风险。二是在合同执行、资金管理环节，需要防范合同增项或工程频繁变更，成本控制不到位，项目管理混乱引起进度滞后、资金沉淀等风险。三是在工程结算、竣工财务决算环节，需要防范价款结算不及时、审核不严格，以及超概算、超期限导致竣工财务决算失真、编报不及时等风险。

图2：民航基建专项治理自查情况统计

加强风险防控的对策

下文结合风险管理、标准化等理念，提出基于标准作业程序（即Standard Operation Procedure）的基建财务审查清单（以下简称“SOP清单”），以及内部控制、财务管理的优化措施，以期把牢财务监督关口。

（一）基建财务清单式审查标准程序

1.构建SOP 清单思路

SOP 清单是指将某一事件的标准操作步骤和要求以统一格式描述出来，用来指导和规范日常工作。通过借鉴清单+标准化模式构建SOP 清单，用于指导和规范财务工作。每个清单项的检查运行，其实质是以建设部门报送付款资料为始点，财务部门审核时，运用SOP 清单提高审查效率和效果，对某一建设程序中的关键控制点进行细化、量化，让参与审查的财务管理人员能够快速切中要点。SOP 清单更倾向于财务部门在审查时使用，并通过实践检验不断补充积累，具有灵活性和继承性等特征。

构建方式包括：一是成立SOP 清单编写小组，核心成员应具备较好的财务管理水平和一定基建知识。二是总结基建项目普遍性风险，分析适合自身的关键环节，对风险发生频次、代价等进行合理评估。进而对已识别风险组织讨论研究，关注对现有业务效率影响、执行所需成本，以及风险可接受程度等，判别是否纳入SOP 清单（见图3）。三是试运行测试，关注预防措施执行的效率性、专业性。四是根据新问题及时增加，动态更新。

图3：清单式审查标准程序编制流程

2.构建SOP 清单示例

SOP 清单（见表1）应包括关键环节、审查项目、控制要点、资料清单等主要内容，合理应用SOP 清单可以促使财务管理人员具备识别和防范风险的能力，降低风险发生几率，及时发现问题、减轻损失，起到预防性作用。

表1：模拟SOP 清单简表

（二）基于内部控制的优化措施

内部控制建设水平决定风险防范能力，财务管理人员要充分认识到加强基建领域内部控制的重要性。一是提升财务管理话语权。财务部门通过召开专题会议，对预算进度、资金状况等定期报告，形成可持续性的良好氛围，提高领导重视程度。二是完善制度明确边界。建立健全基建项目内部控制手册，明确管理职责、明晰管理边界，关注相关制度体系完整性、运行权限有效性，并定期开展内部风险评估。三是关键业务岗位职责分离。合理设置岗位，实施权责分离措施，包括授权批准与基建业务相分离，基建业务与会计记录、资产保管、监督审核等职责相分离等，定期对重要岗位轮岗或专项审计，形成相互制约、相互监督工作机制。四是运用信息化技术加强沟通与协同，使基建项目在统一系统框架下运作，及时传递信息和数据，解决建设部门与财务部门、资产部门衔接问题，加强关键环节流程控制，及早识别和应对项目风险。

（三）做好基建财务管理工作的措施

1.针对合同执行风险控制措施

财务管理人员既是参与者也是监督者，要熟悉合同相关条款，严格把关计价依据、费用调整等规定。一是建立项目合同执行台账，或通过信息系统加以管理，按照概算对合同付款、合同变更等准确统计和计量，动态掌握工期进度、付款比例、成本变动等信息，为竣工财务决算提供基础数据。二是紧盯工程进度。建立工程量核对备案机制，计算月度进度款、采购付款的占比，识别是否符合年度预算计划，对于预算进度缓慢、虚增工程量等异常波动，追查原因，及时报请领导层督促改进。三是建立经济事项变更财务会审机制。实行“分级控制、限额签证”，对于工程变更按性质和费用影响分为重大变更、重要变更和一般变更三类，对于现场签证按涉及费用大小设定审批限额，执行签证流程前提交财务会审，必要时组织召开专题会议进行论证。

2.针对资金管理风险控制措施

建设过程中财务管理部门应统筹安排各项资金支出，努力运用经济措施、技术措施降低工程成本。一是建立履约担保核验机制，要求提供履约保函的，应审核履约保函真实性，关注出具机构是否满足担保标准，有无担保违法失信记录。建立施工方履约保函时效核验台账，支付工程价款时对照检查，防范保函超期失效风险。二是严格控制管理费用开支，涉及多家所属单位的实行建管费总额管控，细分各单位建管费概算，防范超范围、超标准风险。三是立足本职加强投融资规划。综合分析投资、成本、预算等经济指标，为科学决策提供依据。合理选择负债融资方式，降低资金成本，重大基建项目规划银团贷款，降低贷款市场报价利率。四是合理预估资金需求，建立项目年度资金预算审查机制，关注上年末结转资金规模，科学评估本年度预算安排，避免资金大规模沉淀。自筹资金项目关注实施进度与资金需求，防范超量融资增加利息成本，以及多个项目间资金相互挤占的风险。

3.针对工程结算风险控制措施

财务管理部门要及时掌握工程结算进度，督促在规定的时间内完成结算。一是采取多级复核机制。在工程造价咨询单位复核基础上，增设其他咨询单位复审或财务部门联审，未经审定的造价变更事项，若不能形成有效解决意见，应坚持原则不予结算。二是建立结算会商机制。争议事项财务管理部门召集设计、建设、监理、施工及跟踪审计等单位共同会商，对审价结果有重大影响的问题公开讨论，形成决策意见。如发生索赔时，关注相关理由、依据以及费用分析是否合理合规，监理单位是否出具审核意见。三是实行工程结算、决算与交付联合并行机制。各部门及三方机构组成联合体，将资产盘点、资产交付提前至结算阶段，定期跟进交付资产使用情况。单项工程结算后即可交付入账，并编制单项工程竣工决算，待整体决算时据实调整，及时缴纳房产税等税费，促进工程结算按时完成。

4.针对竣工财务决算风险控制措施

竣工财务决算是确定工程投资规模，正确核定交付资产价值的重要环节，要防范决算编制不及时、数据不准确、内容不完整等风险。一是推动决算编报及时完成。按规定完成竣工财务决算的时间为三个月，大型项目不超六个月，应提早启动决算编制工作，跟进造价咨询单位编制进度，督促相关部门和单位积极推进，及时清理结余资金。二是建立决算报表审核机制。工程竣工财务决算报表中投资额应包含全部支出，项目合同归集、待摊投资分摊须准确无误，防止决算数据错漏。核对银行存款、应付账款，特别是分阶段或分地区基建项目，编制竣工财务决算复杂，应确保整体决算基准日的费用调整准确规范，防范账表不一致风险。三是对中介机构服务实施追责机制。通过竣工财务决算编制审核和咨询服务评价、考核，对违规或未尽责中介机构视情节轻重给予处罚，持续强化执业人员监管力度，着力提升竣工财务决算编制质量。

结束语

“十四五”时期，智慧民航、智慧机场建设稳步推进，很多民航单位正在开展业务数字化转型，研发或购置项目管理、基建工程管理等信息系统，实现了内部控制措施及项目数据信息化、共享化，风险防控理念与基建管理融合互促的渠道更加畅通。在此基础上SOP 清单及各项控制机制也将更有用武之地，基于全方位、多维度、高水平信息化的风险防控措施，可持续推动民航基建风险综合治理，为民航高质量发展贡献力量。