枢纽机场重大基建投资财务影响分析及对策

2024-04-08熊丽莎

民航管理 2024年2期

□ 戴莹蓝兰熊丽莎/文

“十三五”以来，我国机场行业重大基建投资方兴未艾，北京大兴机场、成都天府机场和青岛胶东机场等一批数百亿级枢纽机场新建、改扩建项目竣工投产，另有一批机场重大基建项目将陆续在“十四五”期间竣工或开工建设。从现实情况看，机场普遍陷入“投产即巨亏”的困境，亏损的长期化和扩大化对单个机场乃至全国机场行业的可持续经营能力和再投资能力造成了很大不利影响。本文对新发展阶段背景下的枢纽机场重大基建投资情况进行梳理，以部分枢纽机场重大基建投资项目为样本，分析重大基建投资项目对机场项目法人的财务影响，提出相关政策建议和应对措施。

新发展阶段下机场业基建投资状况

（一）投资总额保持高速增长

与经济发展趋势相似，我国航空运输市场从高速增长向高质量发展转变，2016 ～2019 年，我国机场旅客吞吐量年均增速为10%，较“十二五”时期年均增速低2 个百分点，2019 年我国机场旅客吞吐量同比增幅仅为6.9%。

在经济增速和民航生产量增速放缓的背景下，我国民航基本建设和技改投资（主要是机场投资）仍保持较高增速，“十三五”期间民航基建投资总额3813 亿，年均增速7.2%，高于“十二五”3.6个百分点。预计“十四五”时期我国机场建设投资将超过5000 亿元。

（二）枢纽机场进入集中建设期

“十三五”以来，我国机场建设进入一个高潮期，并延续到“十四五”。北京大兴机场、成都天府机场和青岛胶东机场等一批百亿级重大机场基建项目竣工投产，厦门、大连等地的新机场以及昆明机场、广州机场等扩建项目陆续获批建设。据初步统计，“十四五”期间我国年旅客吞吐量排名前50 位城市中，超过30 个机场将建设新跑道或（及）新增大型单体航站楼，超过15 个机场将实施航站楼改扩建、机坪改扩建等项目。

（三）机场新型基础设施投资激增

传统机场投资主要投向跑道、滑行道、站坪和航站楼等土建类基础设施，随着互联网和人工智能的发展和应用，机场新型基础设施投资逐渐增加。中国民航开展“四型机场”建设以来，各机场在信息系统方面的投资更加突飞猛进，最高可达机场总投资的30%以上。2022 年民航局发布了《智慧民航建设路线图》，在智慧机场建设领域提出了全域协同运行、飞行区无人化作业、航站楼智能化服务、航空物流关键设备自动化运行等应用场景，同时提出要推广BIM 等智慧建造技术在机场建设工程中应用。新技术应用可以替代部分传统投资，如电子值机取代值机柜台可适量缩减航站楼的主楼规模，但未来一段时间机场建设项目法人依然面临传统基建投资和新型基础设施投资的双重压力。

重大基建投资对项目法人的财务影响

重大基建投资为机场后续发展奠定坚实基础的同时，也对项目法人的财务状况产生了重大影响。本文以国内10 个枢纽机场的重大新建、扩建项目为样本，从建设资金筹集、资产负债、财务业绩等方面分析重大基建投资对机场项目法人的财务影响。

（一）建设资金筹集难度加大

我国机场建设投资的资金来源主要包括民航发展基金、地方政府投资、机场公司自有资金、银行贷款等。根据表1 显示，10 个样本项目总投资超过4000 亿，在资金来源方面，由地方政府出资、民航发展基金、企业自有资金、其他资本金及贷款等几部分组成。

表1：已竣工重大基建项目对所属机场集团资产负债影响单位：亿元

1.地方政府出资。此前地方政府主要将一般预算资金作为机场建设项目中地方政府出资的资金来源。近年来由于财政紧张、项目投资额大，地方政府通过发行专项债筹集机场项目地方资本金成为普遍现象。

2.民航发展基金。2020 ～2022 年，受疫情和减征影响民航发展基金减收严重，三年共征收626 亿，仅相当于2019 年的146%。民航发展基金以收定支，导致同期支出大幅削减，项目资本金到位迟滞。

3.企业自有资金。2020 ～2022 年，我国机场行业累计亏损955 亿，自有资金极为紧张。部分样本项目所在机场通过借入短期债务周转资金以满足项目资本金投入，进一步推高了财务杠杆。

4.债务融资。10 个样本项目资本金比例约56%，债务融资占比44%。机场重大基建投资大多依靠债务融资筹措资金，由于项目投资基数大，机场还本付息压力逐步攀升。

（二）资产、负债规模大幅提高

根据表1可知，在4个已竣工样本项目实施后，所属机场集团的资产、负债规模迅速扩大，相比立项年资产负债率也产生较大变化。由于新增负债均为带息债务，导致项目法人的还本付息压力进一步加大，且目前市场利率处于低点，若未来利率提高，流动性和偿债能力将面临更大挑战。

（三）财务效益明显下降

机场基建项目经济效益评价包括国民经济效益和项目自身财务效益两部分。民航机场作为交通运输和城市发展的重要基础设施，其建设对周边区域经济的发展具有明显的带动和促进作用，国民经济效益突出。下文以机场企业为出发点，仅分析项目本身的财务效益及其对项目所属法人财务的影响。

1.已竣工投产项目

统计发现，5 个已竣工的项目样本所属机场集团在竣工投产前年份均盈利，竣工投产后1 年（经历一个完整生产年度）后，项目法人均出现大额亏损（少则27 亿，多则63 亿）。项目竣工投产后增加的折旧、利息支出、人工、能源等成本较竣工投产前大幅增长48%～236%，是造成巨额亏损的主要原因。

以2019 年样本机场的单位旅客收入为基数，计算机场项目达到设计目标时的营业总收入，与项目竣工交付使用后1 年的营业总成本对比，简易评估项目对机场经济效益长期性影响。简易测算结果显示，其中有两个样本机场集团即使在达到年旅客吞吐量设计目标的情况下仍将处于亏损状态；另外两个样本机场集团在达到目标年旅客吞吐量后有望盈利，但如果考虑实际成本增长，其盈利可能性将大幅削弱。

2.在建项目

根据样本项目的可行性研究报告，5 个在建机场项目财务效益普遍较差：现金流净现值全部为负；机场内部收益率低于基准收益率，甚至远低于借款利率；投资回收期过长，部分甚至超出计算期。预测目标年旅客吞吐量相对乐观，为2019年的1.9 ～3.2 倍，一旦实际业务量情况不及预期时，机场的实际收益水平将比预测值更低。

（四）分析结论

机场属于重资产行业，其成本水平主要由固定资产规模决定。一方面，机场建设项目竣工投产后，利息支出、折旧、人工、能源、维修等成本将激增，且刚性成本占总成本比重高。另一方面，机场属于流量经济，在价格受到政府定价管控的情况下，收入与旅客、货邮吞吐量紧密相关，收入随业务量平稳增长而平稳增长。机场建设项目投运后，收入平稳增长、成本快速达峰的错配影响下，利润指标表现为先巨额亏损后逐步减亏至盈利。

机场行业基本维持北上广深等国际枢纽机场具备较强盈利能力、干线机场微利或亏损但现金流平衡、支线机场普遍亏损的局面。本轮机场大规模投资后，一方面，机场资产规模迅速扩大，可以更好地服务于国家战略、地方经济和人民出行；另一方面，在经济增长放缓、投资额屡创新高、投资回报率低的多重压力下，在建项目建设资金筹集压力剧增，已竣工投产项目收入将长期不能覆盖成本，机场行业将普遍背负投资亏损和运营亏损的双重负担，作为公共基础设施的公益性和作为企业的营利性、成本支出的刚性和收入的不确定性之间的矛盾将更加突出，再投资能力和可持续经营能力将受到严重影响。

影响投资额关键因素及问题分析

投资额大、投资回报率低是本轮大规模投资后机场行业将面临长期大范围亏损的主要原因。下面将进一步对影响投资额的关键因素及相关问题进行分析。

（一）投资额影响因素

近年来机场建设投资规模屡创新高，上百亿投资项目不断涌现，主要受以下因素影响：一是物价。机场基建投资大多因征地成本、人材机物价因素导致工程单位造价持续上涨。二是业务量预测。航站楼规模、跑道机坪数量由机场客货吞吐量、飞机起降架次设计目标确定，业务量预测直接影响建设规模、内容，进而影响工程量。三是其他因素。航站楼设计日趋复杂，施工难度大、专业性强导致投标门槛高，新材料、新技术及新流程应用，加上城市形象、超前投资的需求，客观上也推高了机场投资造价。

（二）问题分析

1.对重大机场基建投资的经济约束性机制不够完善

机场基建投资巨大、公益性特征明显，地方政府投资意愿高。《运输机场建设管理规定》（交通运输部令2018 年第32 号）第十七条对运输机场总体规划提出选址、空域、设施布局、周边区域交通及噪音影响等八方面提出了基本要求，但并无明确的经济性约束指标，不利于约束各方合理控制建设规模及投资额。

2.项目决策考虑因素中项目财务评价的占比较低

重大机场投资多为落实国家或地方发展战略，更多关注项目的必要性、建设内容、技术可行性以及国民经济效益，项目财务评价因素影响占比较低。可行性研究报告编制过程机场方参与度较低，主要依赖编制单位，未充分体现机场方的意见及建议。

3.机场内部规划、投资、建设、经营、财务等环节缺少协同配合

传统机场建设模式下，规划、立项、建设、运营、财务等职能部门各有工作侧重，各司其职，但也会出现各管一摊、缺乏项目全生命周期管理的问题，对投资规划设计未能形成合力和闭环，一定程度上助推了经营与设计脱节、投资过于超前、建设求大求全、资金难以落实等问题的出现。

政策建议及应对措施

（一）行业主管部门

1.研究建立机场重大基建投资的经济控制性指标体系

2018 年6 月，国务院办公厅出台《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，对申报地铁城市的人口、公共预算收入、政府债务等12 道“门槛”进行了提高。机场与地铁同属公共交通基础设施，具有很多相似之处。建议参照地铁申报规划管理，在投资审批管理层面对地方政府（债务规模、出资能力、人口布局等）、项目自身（合理目标、资金平衡、投资回收期等）、项目法人（财务业绩、出资能力、偿债能力等）三方面研究设置机场重大基建项目投资规模的经济控制性指标体系（含财务指标），指标可分为强制性和指导性两类，根据经济社会发展情况按程序适时调整。为相关各方完善机场重大基建投资“门槛”标准，结合自身能力合理确定建设规划和投资规模。

2.从机场群层面统筹审批新建、改扩建机场项目

建议审批机场新建、改扩建项目时充分考虑机场所在机场群内邻近机场的富余容量，充分利用溢出效应，促进机场群间的互联互通、容量调节，避免由于重复建设造成机场群内部机场间的旱涝不均以及无序竞争。

3.适时调整机场收费政策

疫情期间为支持行业恢复，降低或减免了部分机场收费项目的收费标准。随着疫情结束及航空市场逐渐恢复，建议适时恢复原机场收费标准，考虑适当提高枢纽机场航空性收入收费标准，一定程度上弥补机场经营亏损。

（二）地方政府

1.增加对于亏损机场的支持政策

机场建设项目财务效益普遍较差，但公共基础设施的正外部性和国民经济效益好，机场为所在地创造了远高于其财务业绩的社会贡献。建议地方政府进一步在财税政策、产业政策、资金补贴、业绩考核等各方面增加对亏损机场的专项支持或优惠政策，提高机场的财务可持续运营能力和积极性。

2.统筹地方交通基础设施协同发展

建议地方政府根据当地经济发展情况，合理评估当地人流、物流等指标，统筹规划地方交通基础设施建设，构建空、铁、水、公多式联运立体交通布局，同时，加强与民航局机场规划的协同发展，避免过度超前进行机场建设投资，尽可能实现机场基础建设项目投入产出效益最大化。

（三）机场业应对措施

1.高度重视，积极应对

机场业要高度重视，充分认识到将要长期面临的严峻形势，发挥主观能动性，严控投资风险，稳健经营，挖掘经营潜力。

2.量力而行，审慎开展投资决策

一是通过中小规模提升满足机场提升服务和承运能力的需求，延缓大规模新建、改扩建到来时点。二是确需进行大规模基建投资建设的，更加重视重大基建项目投资可行性研究的业务量预测和经济效益评价，匹配实际运营效能，严控投资规模和建设标准。可通过“一次审批，分阶段实施”方式，平滑投资强度，结合企业筹资能力科学安排投资节奏。

3.积极推进“规投融建营”一体化

“规投融建营”一体化是在新发展形势下对项目全生命周期管理的新要求，从顶层设计入手，创新机制，实现对投资决策、工程建设、运营等项目全生命周期、全过程的管控，满足机场建设和后期运营维护需求，充分发挥内部协同作用，控制财务风险。