我国政府支持农业的模式研究

石清华

摘 要：农业现代化是乡村振兴的重要内容。当前，我国在推进农业现代化进程中，需要政府对农业进行支持。基于政府支持方式和支持强度两个维度的组合来看，政府支持农业的模式分为双强型、直强间弱型、直弱间强型、双弱型四类模式。我国自改革开放以来，政府支持农业的模式经历了双弱型和直强间弱型。根据我国农业发展面临的问题，当前应采取双强型模式。其中，直接支持需要继续强化和完善直接补贴和价格支持;间接支持需要强化农业科技支持、完善农村社会化服务体系和农村金融环境。

关键词：直接支持;间接支持;支持模式

中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1005-7544（2024）02-0043-09

改革开放40多年来，我国农业有了长足进步，农业发展质量和效益不断提升，农民生活水平不断提高。但在推进中国式现代化进程中，农业已成为经济现代化短板，目前我国农业现代化建设尚处于起步阶段，[1]我国不平衡不充分发展在乡村最为突出，因此，国家提出了乡村振兴战略，实现农业现代化是乡村振兴战略的基本目标。农业是弱质产业，受自然风险和市场风险影响大，同时农业是国民经济的基础，因此，对农业进行支持是各国政府普遍做法。适度的政策支持有利于农业发展，对保障国民经济平稳运行有积极作用。我国在推进农业现代化进程中，农业发展面临着粮食安全、绿色发展、农民增收等诸多现实问题，需要政府对农业进行支持。

一、农业支持的理论基础

在经济学的理论框架中没有專门的农业支持理论，农业支持理论依据主要体现在弱质产业扶持论、农业外部性、城乡协调发展等方面。

（一）弱质产业扶持论

农业的弱质性表现在农业生产经营中面临着自然风险和市场风险。第一，自然风险。农业生产依赖于自然条件，受各种自然灾害的影响大，而自然条件具有不可控性，一旦发生自然灾害，农业生产会受严重影响，给农业直接造成损害，收益大幅度下降，因此，农业生产在很大程度上受自然条件影响，农业生产面临巨大自然风险。第二，市场风险。首先，农产品属于生活必需品，农产品的需求对价格缺乏弹性，且农产品需求量具有相对稳定性，而农产品的供给受自然因素和人为因素的影响容易出现较大波动，因此需求价格弹性小必然导致农产品价格容易大起大落，对农业生产经营者的收入产生很大影响。其次，农产品的生产具有季节性、周期性且生产周期较长，生产计划无法随市场需求的变化及时调整，农产品供给难以及时适应市场需求变化，导致农产品的市场供求失衡，进而农产品价格容易出现较大幅度波动，农业生产经营者面临着较大的市场风险。

农业的自然风险和市场风险导致了农业属于弱质产业，而农业是国民经济的基础，在国民经济体系中处于基础性地位，因此，处于基础地位且又是弱质产业，需要政府提供支持以促进其稳定发展。

（二）农业的外部性

农业的外部性指农业为其生产经营者带来收益同时，也给社会带来了额外影响。农业的外部性表现为正外部性和负外部性。“农业的正外部性表现为农业在国民经济发展中起着基础性作用，农业的收益发生了‘外溢，同时农业又成为其他行业成本外部化的对象”;[2]此外，农业正外部性还表现在农业生产具有保护生态环境、提供自然景观、彰显文化价值等方面。农业的负外部性体现在农业生产导致水土流失、生物多样性减少及使用农药化肥污染环境等方面。农业生产在创造社会产品的同时也对社会带来了一定影响，存在明显的外部性。农业外部性的存在，需要政府采取一定的干预措施加以校正，即对农业发展进行政策干预。

（三）城乡协调发展论

欠发达国家在经济发展早期经济落后，由于工业是经济发展催化剂，发展工业效率比发展农业更高，为促进国家经济发展，欠发达国家政府往往选择优先发展工业，国家的各种资源优先满足工业发展，各种优惠政策偏向于城市，同时通过对农业征税或压低农产品价格等方式为工业发展提供支持，由此形成城乡二元经济结构和城乡经济发展差距。早期的城乡二元经济对城市工业化和国家经济建设起到了一定的积极作用，但随着城市工业化的进一步发展，城乡经济发展差距不断扩大，到了工业化中后期，城乡经济发展的差距已严重影响整个国家经济社会平稳发展，此时需要政府支持农业发展，通过工业反哺农业，城市支持农村来实现城乡经济社会协调发展。

中国是典型的城乡二元经济结构，城市普遍进入工业化中后期，劳动生产率较高，农业产业化水平不高，劳动生产率低，城乡经济发展差距大。城乡二元经济结构和城乡发展差距过大对整个国家经济社会发展带来了一系列严重消极影响，引发一些不可调和社会矛盾。因此，逐步缩小城乡差距，最终实现共同富裕，形成城乡融合发展的新型城乡关系，需要政府支持农业发展。

二、政府支持农业的模式

改革开放以来，我国政府对农业的支持政策不断完善，各级政府陆续出台了一系列惠农强农政策措施，逐步形成了包括价格支持、农业投入、直接补贴、金融保险等在内的政策支持体系。根据各国政府对农业支持的状况，基于农业生产经营者视角，政府对农业的支持可以分为两类：直接支持和间接支持。所谓直接支持是指政府的支持使农业生产经营者直接得到了实惠，具体包括农业生产支持和农业贸易支持，比如价格支持、直接补贴、出口补贴等;间接支持是指政府完善农业发展的外部环境，农业生产经营者虽没有直接受益，但农业发展外部环境的完善，使农业生产经营者间接受益，比如国家对农田水利等农业基础设施的投入，改善了农业发展环境，使农业生产经营者间接受益。基于各国对农业支持的状况，政府支持农业的具体方式如表1所示。

基于政府支持农业的方式，按照政府支持的强弱程度，可把政府支持农业的模式分为以下四种类型：双强型（直接支持强-间接支持强）、直强间弱型（直接支持强-间接支持弱）、直弱间强型（直接支持弱-间接支持强）、双弱型（直接支持弱-间接支持弱）。

（一）双强型

双强型支持模式是政府的直接支持和间接支持力度都强。直接支持强体现在各级政府加大直接支持强度，从农产品价格、直接补贴、金融等方面大力支持农业生产经营。直接支持力度强，往往有力地促进了农业的生产经营，但也容易造成农业生产经营对政府依赖过高。间接支持强表现为农业发展的外部环境好，即农业的基础设施完善、融资环境成熟、社会化服务体系健全。目前许多农业发达国家的支持模式就是双强型模式。

（二）直强间弱型

直强间弱型支持模式是指政府的直接支持力度强而间接支持的力度弱，主要表现为农业发展的外部环境不成熟、不完善，政府为了促进农业发展，采取许多支持政策如保护价收购、直接补贴、信贷支持等直接刺激农业生产来促进农业发展。这种支持模式一般是发展中国家或经济转型国家在农村经济不够发达时采用，我国目前的政府支持就是直强间弱型。这种支持模式在农村市场不成熟、经济不发达时，对促进农业发展比较有效，但随着农村经济发展，需要政府不断提高间接支持力度，让农业生产经营者在一个完善的发展环境中从事农业生产经营，实现农业高质量发展。

（三）直弱间强型

直弱间强型支持模式是指政府的直接支持力度弱而间接支持力度强，主要表现为农业发展的外部环境完善、成熟，即农业的基础设施完善、融资环境好、农业科技发达、社会化服务体系健全，不需要政府的直接支持或直接支持力度较弱。这种支持模式强调通过完善、成熟的外部发展环境来促进农业高质量发展，而避免行政的、非经济的因素干擾农业发展。

（四）双弱型

双弱型支持模式是指政府的直接支持和间接支持力度都弱，主要表现为农业发展的外部环境不成熟，各级政府对农业给予的直接支持也比较缺乏。在农村经济落后的发展中国家，政府不太重视农业或者政府没有能力给予农业较大的直接支持，采用的就是这种支持模式。在双弱型支持模式下，农业生产率落后，农民的生活水平低下。

三、改革开放以来我国政府支持农业模式的发展历程

改革开放以来，我国政府对农业的支持模式大体上经历了两个发展阶段：

（一）改革开放至2003年，政府支持农业模式属于双弱型模式

在这一阶段，政府的直接支持和间接支持力度都弱，属于典型的双弱型模式。

在政府的直接支持上，这一阶段政府的直接支持主要体现在价格支持上，即对重要农产品的保护价收购，但价格支持总体水平较低。其他直接支持农业的力度小，对农民的直接支持总体水平不高。这一阶段政府改革的重心在城市，实现工业化是政府追求的主要目标，各种优惠政策主要偏向于城市和第二产业的发展，农村得到的政府支持并不高，因此，总体来看，直接支持的力度弱。

在政府的间接支持上，这一阶段农业发展外部环境的改革主要是农村从计划经济转向社会主义市场经济，农产品流通市场从无到有逐步建立起来。改革开放以来，国家逐步放开农产品流通市场，初步建立起了农产品流通体系，但离成熟完善的市场还有较大差距。另外，财政支农主要用于改造中低产田、农田水利基础设施建设等改善农业基本生产条件，但财政支农投入在国家基本建设中比重偏低，[3]其他农业发展的外部环境因素，如融资环境、社会化服务体系等刚刚起步，发展十分欠缺，因此，总体来看，支持农业发展的外部环境不完善、不成熟。

跟改革开放前相比，这一阶段的农业发展十分显著，家庭承包经营责任制和农村市场化改革有力促进了农业发展，但工业化作为国家的主要目标，第二产业的发展得到了国家更多的重视，相比较城市，农村得到的政府支持偏少，城乡经济发展差距扩大，城乡发展不平衡的问题突出。

（二）2004年至今，政府支持模式属于直强间弱型模式

从20世纪80年代中期开始的城市偏向政策加剧了中国“三农”问题，城乡收入差距进一步扩大，[4]加强对“三农”的支持强度已势在必行。2004年，中央发布了中断17年的关于“三农”的一号文件，此后每年都发布关于“三农”的一号文件，标志着国家把“三农”问题提高到了突出位置，各种直接支持不断出现和深化，政府支持农业的模式进入了直强间弱型模式。

首先，从间接支持看，2004年以来，农村发展环境得到发展，农田水利设施、农村交通运输等农业生产经营条件进一步完善，同时，农村社会化服务体系逐步建立。但到目前为止，农业发展的外部环境还是明显不足，突出表现在农村金融环境不完善、不成熟，农村社会化服务体系明显不能形成对农业发展的有力支撑，整体上看农业发展的外部环境不完善，政府间接支持的力度还显得比较弱，属于弱间接支持。

其次，从直接支持看，2004年以来，政府直接支持明显发力。从价格支持政策看，2004年粮食最低收购价取代了保护价收购，带动了农民收入增长;2013年后，主要粮食收购逐步采用市场化收购加各种补贴，保证了农业生产经营主体的收益。从直接补贴看，2004年国家开始实施种粮补贴和农机购置补贴，2006年开始实施农资综合补贴，2016年中央实行“三补合一”政策。从农业税到农业直接补贴，国家对农业实现了从“取”到“予”的根本性转变，[3]表明我国进入了工业反哺农业的阶段，意义重大，“真正实行农业支持政策是在2004年废除农业税后实行粮食补贴”，[5]农业直接补贴有力促进了农民收入的增长。另外，国家对农业信贷也加大了支持力度。因此，这一阶段政府的直接支持明显高于前一阶段，强力支持农业发展，属于强直接支持。

四、当前政府支持农业模式的选择——双强模式

由于当前我国农业发展面临着粮食安全、绿色发展、农民增收等问题，仅依靠强化政府的直接支持而弱化政府的间接支持，不能有效解决当前我国农业发展中面临的问题，即直强间弱型模式并不适应当前农业发展的需要。我国政府的支持模式应选择双强型模式，既需要政府加强直接支持，也需要政府加强间接支持，这是由当前农业发展所面临的问题对政府支持的需求决定的。

（一）粮食安全的需求

基于我国庞大的人口基数，保障粮食安全是我国农业政策的基本目标。党中央一直高度重视粮食安全问题，围绕国家粮食安全问题出台了一系列文件。党的十八大以来，保障粮食安全被进一步确定为国家的重大战略性问题。

目前，粮食安全问题主要表现为：粮食连年产量稳定，但进口量不断增加，粮食自给率不断下降。据《中国统计年鉴2023》的数据显示，2012年我国粮食产量突破6亿吨，从2015年至2022年，我国粮食产量基本稳定在6.6～6.8亿吨;谷物在2015年突破6亿吨后，从2015年到2022年，产量基本稳定在6.1～6.3亿吨，其中稻谷产量基本稳定在2.1亿吨左右，小麦产量基本稳定在1.3亿吨左右，玉米产量基本稳定在2.5～2.7亿吨左右。同时我国的农产品进口量不断增加，据国家统计局数据显示，2022年，我国农产品进口金额达到2357.1亿美元，比上一年增加158.7亿美元，贸易逆差达到1376.3亿美元。

要解决粮食安全问题，需要政府加大直接支持和间接支持力度。在直接支持上，需要继续加大粮食补贴和价格支持，增加农民种粮积极性。在间接支持上，需要完善农业发展的外部环境，特别是提升农业科技创新、完善农村金融环境和农村社会化服务体系。

（二）绿色发展的需求

为提高农作物产量，增加农业收益，多年来我国大量使用农药、化肥。以化肥为例，根据国家统计局数据，2000年农用化肥施用量突破四千万吨，2007年突破五千万吨，2015年突破六千万吨，此后虽缓慢减少，但也在五千万吨以上。目前，我国化肥、农药的施用量是欧美国家4倍以上。[6]大量使用农药、化肥等化学物品导致了两个严重后果，一是农村生态环境的破坏，导致土壤退化和污染严重，土壤板结、肥力下降，水资源出现了大量污染现象。二是农产品质量问题，导致农产品有毒有害物质残留超标，同时化学物品催熟的农产品品质低。

要推进农业绿色发展，需要政府加强直接支持和间接支持。在直接支持方面，需要政府的直接补贴、信贷支持和价格支持偏向农业绿色发展，引导农业生产经营主体从事绿色农业生产。在间接支持方面，一是需要政府加大农业绿色科技创新和农业绿色科技推广，二是需要政府完善农村社会化服务体系，通过农村社会化服务体系提供农业绿色发展的各项服务。

（三）农民增收的需求

目前我国发展不平衡的重要表现之一是城乡收入不平衡。根据国家统计数据，2022年城镇居民人均可支配收入为49283元，而农村居民人均可支配收入为20133元，前者是后者的2.4倍，逐步缩小城乡居民收入差距，一直是政府支持农业发展的核心目标。

提升农民收入，除需要对农民进行直接补贴、价格支持和信贷支持等直接支持外，关键是提高农业效益。目前我国农业生产成本较高、净利润较低，农业效益低，与发达国家相比差距明显，在国际市场上竞争力不强。提高农业效益，需要政府加强农业科技投入和科技推广，完善农村社会化服务体系，这是对政府间接支持的需求。因此，有效解决农民增收问题，需要政府强化直接支持和间接支持。

综上所述，针对目前我国农业发展面临的问题，既需要政府继续加强价格支持和直接补贴等直接支持，也需要政府加强间接支持，特别是加强农业科技支持、完善农村社会化服务体系和农村金融环境，即当前我国政府应采取双强型模式来支持农业发展。

五、当前我国政府支持农业发展的对策

当前，我国政府应实施双强型的支持模式，既加强直接支持，又强化间接支持。根据目前农业发展面临问题，具体实施对策如下。

（一）完善政府直接支持的对策

目前我国政府采取的是强直接支持，政府需要继续强化价格支持、直接补贴等直接支持，但基于农业发展需要，直接支持需要进一步完善。

第一，价格支持要坚持市场机制和保護农民利益并重。保护价收购、最低价收购等价格支持政策在一定程度上保护了农民利益，增加了农民收入，但也导致市场机制弱化。目前，在农产品市场日益成熟背景下，价格支持政策需要进一步完善和发展，要坚持市场机制和保护农民利益并重，需要进一步完善市场化收购基础上的价格支持。政府可根据农业的生产成本加上一定的收益来设定目标价格，当市场价格高于目标价格时，按市场价格收购，当市场价格低于目标价格时，在按市场价收购的同时政府补贴相应的差价，这样既发挥了市场机制的作用，也保护了农民利益。

第二，直接补贴要有倾向性。直接补贴是直接支持的重要体现。基于我国农业发展面临的问题，直接补贴应向以下三方面倾斜：一是向粮食主产区倾斜，我国13个粮食主产区在保障粮食安全方面具有重要作用，直接补贴向粮食主产区倾斜有利于保障我国粮食安全;二是向重要农产品倾斜，水稻、小麦是我国主要口粮，玉米和大豆是我国饲料和工业消费的主要作物，补贴应向水稻、小麦、玉米、大豆等重要农产品倾斜，有利于提高我国粮食自给率;三是向农业绿色发展倾斜，农业绿色发展关系到农产品质量安全和农村生态环境，是乡村振兴的基本要求，直接补贴需要向绿色农业倾斜。

（二）强化政府间接支持的对策

基于当前我国农业发展环境的不足和农业发展面临的问题，政府强化间接支持的重点应放在强化农业科技支持、完善农村社会化服务体系和农村金融环境上，具体对策如下：

第一，强化农业科技支持。在农业现代化下，农业发展的核心是提高农业效率，进而增加农民收入。提高农业效率的关键在于农业科技进步，而农业生产经营主体因自身资源有限，完全依靠其自身力量来提升农业科技水平是不可能的，因此，政府的科技支持不可缺少。根据我国农业发展要求，加强农业科技支持，政府需从两方面入手：

一是加强农业科技创新支持。（1）进一步完善国家农业科技创新体系。以国家级、地方级各类农业科研机构为主体，组建农业科技创新中心，形成国家、省、市多层次的农业科技创新体系。（2）加强农业基础技术研究。政府要进一步加大对农业科技的投入，重点支持先进的育种技术、灌溉技术、病虫害预防与治理、绿色有机农业技术等农业基础技术的研究和开发。（3）加强农业科技人才培养。政府要围绕农业科技人才的培养强化政策支持，创新农业科技人才培养机制，实施农业科技人才培养工程，为农业科技创新提供人才支撑。

二是加强农业技术推广支持。农业技术推广是农业科技成果转化为农业产出的重要一环，政府要加大支持力度，对农业技术推广机构进行扶持，提高农业技术推广人员的农业技能，激发农业技术推广人员的工作积极性，为农业技术推广创造良好环境。

第二，完善农村社会化服务体系，提供全面的社会化服务。近年来，各级政府采取多种措施，支持农村社会化服务体系建设，但目前我国农村社会化服务体系发展还不成熟，农村社会化服务机构提供各项服务的能力不强，服务功能比较单一，不能满足农业现代化需要。农村社会化服务机构的发展既需要资金，更需要熟悉农业的各类人才。为促进农村社会化服务体系发展，政府需要从以下三个方面入手：

一是完善相关规章制度，健全法治环境。农村社会化服务涉及的范围非常广，各地政府需要根据本地农村的实际，有针对性地制定相关法律法规，为农村社会化服务的发展提供良好的制度环境。

二是资金来源多元化。农村社会化服务机构的发展需要大量的资金投入，而农村资本稀缺，因此政府需要通过优惠政策，吸引社会资本投资于农村社会化服务机构，通过投资主体多元化来扩大资金来源。

三是提升农村社会化服务机构的服务水平和服务能力。政府出台优惠政策，把行业协会、社会中介、专业人才等各种社会资源吸引进农村社会化服务机构中，支持农村社会化服务机构发展壮大，提升农村社会化服务机构的服务水平和服务能力。

第三，健全金融环境。金融环境的改善是解决融资难的关键，针对当前农村的金融环境现状，需要从以下三个方面来健全。

一是构建农村社会的信用体系。农村社会的信用体系能有效解决金融机构与农业生产经营主体之间的信息不对称，有助于农村金融环境的完善。农村建立社会信用体系，可从以下方面进行：依托农村基层政府，建设农村社会信贷征信体系。农村基层政府可以利用自己的工作便利，建立农业生产经营主体的信用数据库，并及时更新完善其信用数据;根据农业生产经营主体的信用状况来确定信贷支持力度，信用状况好则信贷支持强。通过信用状况与信贷支持挂钩来培养农业生产经营主体的信用意识，提升农村的信用环境。

二是进一步发展农村金融产品和服务。目前服务农业的金融产品和服务不能满足农业发展需求，需要进一步发展农村金融产品和服务。为此，（1）进一步支持涉农贷款。支持金融机构增加涉农贷款品种，对涉农贷款的金融机构提供税收优惠。（2）发展农业信贷担保。首先，引入各类资金，投资来源多样化促进农业信贷担保机构发展;其次，促进信贷机构与担保机构合作，共同提升信贷担保水平;最后，发展农业生产经营主体之间联保、互保的资金担保形式。（3）创新农业保险产品和服务。首先，加强农业保险制度建设，为农业保险发展提供良好的制度环境;其次，支持保险机构拓展农业保险品种，力争做到对农业病虫害、自然灾害、市场风险等主要风险的全覆盖;最后，鼓励社会资金进入农业保险，建立多层次的农业保险体系。

三是拓宽农业生产经营主体的融资渠道。融资渠道狭窄是农村融资难的重要原因，需要进一步拓宽农村融资渠道。为此，（1）进一步发展服务“三农”的金融机构。2005年以来，国家出台了一系列政策，支持村镇银行、资金互助组织等农村金融机构发展，当前，需要進一步促进服务“三农”的金融机构发展，特别是扩大农村合作金融机构的发展;（2）出台法律法规规范民间借贷行为，促进民间金融的合法化和规范化，让民间借贷行为有序发展，使民间资本更好地服务农业生产经营。

参考文献：

[1]杜志雄.农业农村现代化：内涵辨析、问题挑战与实现路径[J].南京农业大学学报（社会科学版），2021，（5）.

[2]胡元聪.农业正外部性解决的经济法分析[J].调研世界，2009，（5）.

[3]张天佐，郭永田，杨洁梅.我国农业支持保护政策改革40年回顾与展望[J].农村工作通讯，2020，（20）.

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[5]周彬.农业支持政策相关研究进展和方向[J].理论月刊，2016，（3）.

[6]王志刚，朱佳，于滨铜.乡村振兴战略下新型农业支持保护政策体系研究[J].财经问题研究，2019，（10）.

Research on the Modes of Chinese Government Supporting Agriculture

Shi Qinghua

Abstract： Agricultural modernization is an important part of rural revitalization. At present， in the process of promoting agricultural modernization in China， the government needs to support agriculture. Based on the combination of government support methods and support intensity， there are four modes of government supporting agriculture： dual strong， strong in direct and weak in indirect， weak in direct and strong in indirect ，and dual weak. Since the reform and opening up， the governments support for agriculture in China experienced a dual weak mode and a mode with strong in direct and weak in indirect. According to the problems faced by Chinas agricultural development， a dual strong mode should be adopted at present. Direct support needs to continue to strengthen and improve direct subsidies and price support while indirect support requires strengthening agricultural technology support， improving the rural social service system， and enhancing the rural financial environment.

Key words： Direct support， Indirect support， Support mode

责任编辑：曹高明