城市社区数字化治理中居民权利保障的机遇、困境与优化

王延川,吴海燕

(西北工业大学 马克思主义学院,西安 710072)

随着社会治理重心的下移,基层治理备受关注。推进基层治理数字化是十八大以来党和国家高度重视的目标,也是基层治理体系和治理能力现代化的客观要求,更是推进数字中国战略的重要路径。党的十九大报告提出“加强和创新社会治理”“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”,国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要要求“以数字化助推城乡发展和治理模式创新”,党的二十大报告强调“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”。社区治理是基层治理的重要一环,以大数据、人工智能、区块链等数字技术赋能社区治理,做到社区治理有“数”有“术”,推进社区治理由传统化转向数字化,是基层治理改革创新的重要议题,也是建设人人有责、人人尽责、人人享有的社区治理共同体的重要途径。由于城镇化的快速发展,我国城市人口规模不断扩大,城市社区数量增加,并涌现了一批超大社区,城市社区空间和人员结构变得复杂,相对应的居民诉求具有多样化和多元化趋势。推进智慧城市建设、解决城市社区治理难题的一个重要途径是推进城市社区数字化治理,这方面已有部分地区取得了一些经验和成效,如杭州“城市大脑”、浙江“最多跑一次”、上海“一网通办”、广东“智慧社区”等等。2022年,民政部等九部门联合颁布《关于深入推进智慧社区建设的意见》,对智慧社区建设提出了总体布局和要求。现实中,各种数字技术更是广泛应用于城市社区治理的各个领域,如疫情防控、居民养老、应急调度、“平安建设”等等,可以说城市社区治理中数字技术无处不在。城市社区数字化治理是城市社区治理适应时代发展潮流的必然选择。但是,需要注意的是,城市社区数字化治理实践中或多或少出现了一些问题,其中最为突出的是忽视或损害居民权利的现象,如社区治理决策的“算法黑箱”影响居民知情权、数字治理脱离社区实际影响居民参与权等等。居民是城市社区治理中不可或缺的角色,如何通过权利保障来吸引广大居民参与社区治理是城市社区治理的重要议题。

居民权利保障是城市社区数字化治理研究的重要内容,但是目前这个问题并未引起学者们足够的关注。通过对城市社区治理的现有文献的梳理,我们发现,学者们多关注数字技术对城市社区治理的创新作用、数字技术与城市社区治理之间的耦合互嵌关系,并反思城市社区数字化治理的风险隐患。比如:有学者探讨“互联网+”城市社区治理的演变历程、发展趋势和主要模式[1];有学者从价值、制度、技术三维逻辑分析数字技术赋能城市社区合作治理的内在逻辑和现实困境[2];有学者以“目标-机制”为分析框架讨论数字技术与社区治理在目标和机制上的耦合关系[3];有学者基于城市社区和技术治理的双重维度来分析技术治理的优势,反思技术治理面临的风险挑战,并提出优化路径[4]72-81;有学者通过实证来考察具体社区智慧治理共同体的建构逻辑和运行机制[5];有学者从互嵌机制角度出发,结合具体实践案例,研究了城市社区中技术与治理互嵌的困境和优化路径[6]66-77。学者们虽然在对城市社区数字化治理的反思和困境研究中也涉及了居民权利保障的内容,如技术治理的权力失范侵犯居民的信息安全和隐私权、数字鸿沟影响居民的参与权和平等权等,但对城市社区数字化治理中的居民权利保障问题仍然缺乏系统性、整体性的剖析。

有鉴于此,本文着力探讨城市社区数字化治理赋能居民权利保障的机遇,具体分析城市社区数字化治理中居民权利受损害的现状,有针对性地提出居民权利保障的优化路径,以期能为当前的城市社区治理数字化探索尽绵薄之力。

一、城市社区数字化治理赋能居民权利保障的机遇

城市社区数字化治理是指“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等数字化技术,从技术、组织、制度等方面推动社区治理整体性转变、全方位赋能、革命性重塑”[7]的城市社区治理模式。居民是城市社区的生活主体和治理主体,他们作为生活主体具有平等权、隐私权和安全权等消极权利,作为治理主体具有知情权、参与权、表达权、监督权等积极权利,这两类权利是居民在城市社区中不可或缺的权利,统称“居民权利”。运用数字技术推进城市社区治理转型,也要贯彻“以人民为中心”理念,为居民权利的行使和保障提供有利机遇和条件。“从根本上讲,任何政府或社会的治理都必须从保障公民权利出发”[8],城市社区数字化治理更要赋能居民权利的有效行使。

(一)城市社区数字化治理为居民权利保障提供平台载体

“中国传统城市社区治理通常采取的是基于‘地位权威’的‘层级型组织’信息沟通模式。”[9]这种自上而下的单向信息传递方式缺乏居民自下而上的反馈渠道,不利于居民知情权、参与权、表达权、监督权等治理权的行使。而城市社区数字化治理通过数字技术的运用搭建起社区治理数字化平台,完善了社区治理的“工具箱”,打破了传统社区治理的时空约束,提升了居民权利行使的可能性和可行性。一方面,社区治理数字化平台促进了居民再组织化,拓宽了居民获取信息、参与表达和交流协商的渠道,为居民知情权、参与权、表达权和监督权的行使及保障创造了有利的条件。数字技术具有成本低、速度快、不受时空限制等特征,社区治理数字化平台可以有效整合多方利益诉求,促进多元主体平等参与协商对话,使居民对治理决策信息不仅能够及时知情,还能随时表达意见和看法,从而方便居民自我增权,减少冲突对抗,使居民的自我管理、自我服务、自我监督得到有效增强。如居民可以通过社区微信公众号、社区网上议事厅、社区App、“一网通办”等平台随时随地查询政府公共决策,并在线参与社区议事,质询和评价社区治理效果,反馈社区治理问题,报送社区治理需求和意见建议。另一方面,社区治理数字化平台改变了社区治理权力结构,促进了治理重心下移,推进了民主协商,降低了政府与居民之间的合作成本,激发了社区治理的内生动力和活力。在数字技术赋能下,社区治理模式由层级化治理向网络化治理转变,由政府单向命令式管理向双向互动协商式治理转变,由线下治理向线上线下融合治理转变。这样可以打破传统科层制结构中的时空界限,促进权力结构扁平化,丰富居民参与和监督社区治理的形式,缩短居民与政府主体之间的权力距离,扩展居民的知情权、参与权、表达权和监督权,创新社区治理格局。

(二)城市社区数字化治理为居民权利保障提供技术支撑

大数据、人工智能等数字技术是城市社区数字化治理的强有力支撑。当前,我国城市社区普遍推行数字化治理,通过数字技术对分散的社区治理信息进行收集整理,使社区治理问题得到及时诊断和有效回应,为居民权利的行使和保护提供了便利条件。首先,数字技术的应用为居民权利行使提供了信息基础。数字技术的应用可以有效弥补传统社区治理中居民信息获取不全面、意图表达不准确和互动方式不便捷等弊端。居民和政府都是信息的生产者和接收者,信息的生产和流动使得精英群体所享有的相对于普通居民的信息优越感越来越小,信息资源可以在社区成员之间自由流动,居民因此可以获得更多的社区治理信息,充分掌握社区治理现状,从而便于采取行动,行使和保护自身的社区治理权利。其次,数字技术作为一种治理资源和工具,可以精准匹配社区资源,优化公共服务供给,促进社区服务均等化。城市社区治理以数字技术为载体,搭建公共服务共建共享平台,利用数字资源的开放性和普惠性来促进社区服务资源要素自由流动,补齐社区服务中的短板,降低公共服务的使用成本和供给成本,让社区居民获得便捷、均等的普惠性服务,保证公共服务的公平。最后,数字技术的包容性和可及性可为社区弱势群体提供获得感和幸福感。比如,老龄化是我国大多数城市社区的治理难题,老年人是社区中的弱势群体,而数据和算法的使用可以建立起社区弱势群体数据库,对社区老年人的需求进行精准匹配,为老年人提供个性化服务。不少地区探索试行的“互联网+养老”“智慧养老”以及“数字+”老年服务模式就体现了对数字弱势群体的关照和包容,从而保障弱势群体享有社区福利的权利。

(三)城市社区数字化治理为居民权利保障提供环境基础

城市社区数字化治理为居民权利保障提供了良好的环境。现代社会是一个复杂风险频发的社会。当前城市社区开放性增强,社区人口规模大、结构复杂、流动频繁、陌生性明显,由此引发的公共安全事件不断增多,对居民的生命财产安全构成了严重威胁,增加了居民的不安感和恐惧感。保障居民安全权是城市社区治理的重要内容。传统城市社区治理中主要依靠经验判断和人力监控进行社区风险排查及预测,难以有效解决社区的治安问题。感知和预测是数字技术的专长和优势,依托物联网和大数据技术可以搭建起社区治安防控系统,对社区重点场所、重点行业和重要区域进行全方位的掌控,让社区整体状况“一目了然”。现在城市社区各条街道、各个楼栋都有物联网智能感知设备,包括高清视频监控、人脸识别、门禁系统等等,这些设备能够代替人“盯人”“盯物”,将采集的数据信息即时上传到社区数据平台,社区工作人员可以对收集的数据进行全面系统的归纳、分类、处理和分析,并以数据分析结果取代人的经验来辅助决策,预测事物的发展动态,识别潜在的危险,把社区治理的风险点和安全隐患化解在萌芽状态,最大限度地保障社区居民的生命财产安全。例如,在杭州市,作为由企业主导的“城市大脑”项目的一部分,开发了一个名为“社区与公共安全”的子项目,该项目使用视频分析技术和视频识别算法来实施预防措施,保护公众的安全[10]219。社区监控系统和智能门禁设备可以精准识别社区居民信息,有效地对社区住户进行管理和服务,解决社区高空抛物、乱停车、乱扔垃圾的治理难题,精准预防社区违法犯罪,从而提升居民的安全感和生活质量。城市社区数字化治理借助数字技术的精准化和智能化,为居民的安全保障营造良好的环境。

二、城市社区数字化治理中居民权利保障面临的现实困境

城市社区数字化治理涉及居民生活的方方面面,既要保障居民积极管理权利的落实,也要保障居民消极生活权利不受侵害,从而增强居民的获得感、幸福感和安全感。事物具有两面性,现实中城市社区数字化治理在为居民权利保障提供平台载体、技术支撑和环境基础等机遇和条件的同时,由于种种因素,也隐藏着各种风险,对居民基本权利产生某些侵害,在一定程度上冲击了居民的主体性,违背了使用数字技术的初衷。随着数字技术的深入使用,数字技术治理的支配性日趋增强,城市社区数字化治理容易陷入“工具主义”的陷阱,导致结果并不总是实现保障居民权利的良好预期,反而会在实践中出现忽视或侵害居民权利的现象,使得治理效果将大打折扣。

(一)居民知情权实现的困境

由于其便捷高效的特点与城市社区治理具有高度契合性,数字技术已成为政府推进城市社区治理现代化的支撑手段,“一网统管”“一网通办”等成为城市社区数字化治理的重要标志。居民在城市社区中占据着主体地位,对社区治理享有知情权。因此,城市社区数字化治理应该做到“开诚布公”,公开透明。然而,“表面上看,发达的数字信息技术在基层治理过程中的应用,加速了共同体内部的信息传递效率,理应更利于治理过程的公开和理解,但事实上正好相反”[11]。数据和算法是城市社区数字化治理的核心要素,政府开展数字化治理会利用政务平台大量收集居民的数据和信息,运用智能算法决策来精准判断和防范风险。相应地,城市社区数字化治理中居民的知情权也有两层含义:一是要求政府对数据进行公开,对算法自动化决策过程和结果进行公开;二是要求对个人信息收集和使用实行知情同意。就第一层含义而言,“受传统条块分割体制的阻滞,出于本位主义和利益分割,各组织机构将其掌握的数据资源视为‘部门资产’,专注于打造‘各司其职’的专属数据库”[6]73。各部门不愿主动公开和提供数据信息,影响了居民的知情权,制约着社区治理效能的提升。同时,由于算法技术的专业化、高级化和复杂化,政府利用算法作出的决策、监管、服务等可能都隐匿在“算法黑箱”中,具有隐秘性和不可预见性,居民难以了解和掌握政府算法治理决策的过程,更不消说一些公共部门出于部门利益考虑而选择隐藏不利的治理信息,不向民众公布。这样一来居民不复成其治理主体,反而成为治理对象,其知情权得不到保障,加之普通人对机器学习和算法系统无法深入了解,居民难免会产生担忧与恐慌,这可能会削弱政府的公信力。就第二层含义而言,城市社区数字化治理过程中需要大量采集居民个人信息,其中包含居民的身份证号、家庭住址等隐私信息。现实中,无论政府是从事秩序行政还是服务行政,个人信息主体均处于一种非对等关系的弱势地位,像“同意”这样的个人信息保护机制基本失灵[12]。如新冠肺炎疫情防控时期,各地都通过“一码通”“行程码”等扫码方式大量收集居民的个人健康信息,却未明确告知这些信息的共享情况和最终流向。并且,政府出于管理和服务目的而收集处理个人信息时,个人没有选择权,只能接受。这样有时也会导致知情同意原则形同虚设,居民没有不同意的权利,事实上也是对居民知情权和选择权的一种剥夺。

(二)居民参与权和表达权实现的困境

广大居民作为社区的实际生活者,是社区当之无愧的主人翁,不应成为被动的治理对象,而应积极主动参与到社区治理中。城市社区数字化治理为居民参与表达提供了更加便捷的渠道和平台,降低了居民表达诉求、参与治理的成本,增加了居民表达诉求、参与治理的可能性和可行性。然而,有学者研究发现,有些“智慧社区的发展往往照搬原有的管理逻辑,仍在极大程度上受制于政府主导,社区工作者、社区居民与其他治理主体处于被动接受的境地,缺少表达意愿和主动参与的渠道”[13]。渠道不通可能导致居民仍是社区治理的“旁观者”,无法充分行使自己的权利。在城市社区数字化治理实践中,数字平台的使用仍具有很强的行政逻辑,政府多利用数字平台传递行政信息和政府指令,并未十分关注居民的真实诉求,这样可能会降低居民行使参与权和表达权的兴趣。一项基于全国14个创新实验社区的实证考察发现,71.4%的实验区“将社区信息化平台作为传递行政信息的媒介与工具”而“重点发挥信息平台在保障政府决策和社会风险防范方面的功能”[14]。社区平台内容生产的行政化可能会脱离居民的现实需求,使得社区居民参与动力不足,最终导致社区治理的形式主义。一个人要有效地从事政治参与,就必须事先获得一些资源,例如一些技能和能力[15]。城市社区数字化治理中数据和算法的使用改变了传统的由年龄资历主导的社区治理话语体系,社区治理决策掌握在知晓技术应用的少数人或精英群体手中。对于大多数居民而言,一方面,他们只会享受数字技术运用带来的社区便利生活,不会关心自己在社区治理中的权利,更有甚者,居民可能会出现技术崇拜和技术依赖,沦为社区数字化治理的被动执行者和信息接收者。另一方面,数字技术具有一定的专业知识门槛,一般居民缺乏数字技能和数字素养,难以理解其技术原理和技术规范,自然也就无法有效参与社区治理过程,更不能真实评估社区数字化治理的质量,只能被动接受治理结果。更不用说为了提升治理绩效,部分社区治理采取数字化“一刀切”或“优先化”的简约治理模式,缺乏为社区居民提供优质服务的意识,剥夺了老年人等数字弱势居民的参与权,使他们面临资源被掠夺、自身被社会“抛弃”的风险。居民参与表达的不愿和不能都会影响社区治理效果,甚至会引发居民在社区治理中的“离场”。

(三)居民监督权实现的困境

居民不仅是城市社区数字化治理的参与者,也是监督者。但事实上,“数字治理是通过规制技术与技术精英的行为来维护社会秩序的”[16]。“技术的赋权作用具有不均衡性”,“由于政府具有采纳和应用技术手段的天然优势,技术可能会不均衡地为政府增力扩能,并锻造一个不受约束的‘利维坦’”。[17]93在数字技术差异化赋权下,可能会造成居民与政府之间的权力失衡,数字技术在扩张政府治理权力的同时,会压缩居民的权利和自由,致使居民被算法操控而丧失监督政府治理的能力。“数字技术的应用,增加了公共权力渗透管控基层社会空间、侵害居民基本权利的风险。”[18]并且,对政府决策的理解是居民行使监督权的前提条件。在城市社区数字化治理过程中,数据和算法技术的嵌入使得政府能够作出更好、更快、成本更低的决策,机器学习算法的任何内容也都不排除公众的参与[10]65。但由于多种因素,居民无法掌握“技术密码”,甚至需要花费大量精力适应数字化带来的规则变化,因而使得居民对政府决策进行监督的技术难度加大,这可能会导致居民很难再行使监督权。与此相反的是,政府凭借数据和算法技术,可以轻而易举地实现对居民的全方位监控。这样一来,原本双向监督的机制变成了政府单向管控,居民的监督权面临被钳制和侵蚀的风险。在数字技术的不均衡赋权下,如果算法权力被滥用,可能会产生非正义的后果。一方面,政府可能会利用物联网、大数据、云平台等打造一个福柯所言的“全景敞视监狱”,“全天候在场”监督和规训居民的言行。另一方面,算法自动化决策可在对采集的居民个人数据信息进行筛选、分析和评价之后给居民附上标签,形成精准画像,利用网络治理平台对居民进行智能推送,营造“信息茧房”,从而将权力意志悄无声息地传递给居民,进而操控和塑造居民的判断与决策。居民一旦丧失意思自治的能力,就可能无法理性决策,其监督权也必然面临虚置风险。城市社区治理中数字技术差异化赋权如果不加控制,可能会造成权力位差,进一步影响公平和正义的实现。

(四)居民平等权保障的困境

平等权作为一种底线权利,是居民在社区中的基础保障性权利。居民的平等权是居民在社区治理中平等地获得治理服务、享受数字红利的权利。城市社区数字化治理中,数字技术和算法辅助决策备受政府青睐,被应用于各种场景,如创建社区生物识别系统、分配社区公共福利和卫生服务资源、决定社区警务资源布置等。然而,每一项技术都由运用它的人和机构所塑造,这就使得智能技术在赋能政府决策过程中可能无法革除官僚问题[17]94,因而给社区居民带来负面影响。例如,美国的预测性警务技术就存在严重的种族歧视,认为在少数族裔居民为主的贫困社区更容易发生暴力犯罪,因而增加了相应的社区监管[19]。数字歧视会侵害社区居民平等权利,造成社区治理不公正的结果。并且,算法在辅助决策过程中需要用大量的数据来“喂养”,这些数据信息需要全面准确,而现实中,“不同用户群体在线上平台的活跃程度不同,进而造成使用‘数字足迹’刻画整体行动样本时出现偏差”[17]93。数字弱势群体由于缺乏数字信息能力,往往无法进行线上参与,因而被边缘化,成为社区数字化治理的纯粹接受者。这样,城市社区数字化治理中缺乏数字弱势群体的信息,就会形成数据收集的偏差和盲点,造成无意识的偏见。更不用说由于资源和能力的不均衡而形成的“数字鸿沟”使得数字技术的运用权掌握在少数人手中,社区居民无法平等地获得和使用数字技术带来的治理服务,无法均衡享受数字红利,其平等权受到了影响。“当‘数字化’遇上‘老龄化’,老年人成为数字弱势群体或者是成为‘信息贫困者’,网购、叫车、外卖、挂号,甚至使用‘随申码’等对于年轻人来说是数字红利,而对于老年人来说则是难以逾越的‘数字鸿沟’。”[20]由于数字技术使用障碍,这些居民可能被迫沦为“数字弃民”,因而影响健康生活。如在新冠肺炎疫情防控期间,多地都曾发生社区老人因不会使用数字智能产品,不会网上抢菜、购买生活用品,无法参与社区团购接龙的事件,老人不仅无法享受数字化治理的便利,反而陷入生活困境。信息藩篱导致的思维和认知水平差异可能会进一步扩大群体间的不平等,伤害弱势群体的权益。

(五)居民隐私权和安全权保障的困境

在城市社区数字化治理过程中,数据安全风险不容忽视。“互联网、物联网、大数据等技术手段提高了社区治理信息化的精准度和靶向性,但在实务工作中也容易出现由于数据分割、数据调取、分类处理、层级权限、共享互动等情况而引发的信息安全问题。”[21]数据安全问题关乎居民的隐私和生命财产安全,是当前城市社区数字化治理实践中备受关注的问题。有学者对上海市“一网统管”实践进行调查,发现:53.33%的受访者完全赞同“目前‘一网统管’中的数据安全和保护居民隐私问题亟待解决”,选择比较赞同的占18.22%,选择赞同的占18.67%。[22]137居民的隐私和安全直接关系到他们对城市社区数字化治理的认可度和接受度。目前城市社区数字化治理中数字技术的使用与居民隐私安全问题未得到有效平衡,一定程度上损害了居民的隐私权和安全权,引发了居民的不满。一方面,治理主体滥用权力,损害居民隐私权益。在数字技术的辅助下,社区治理者收集居民的个人信息变得十分便捷、隐蔽,甚至不为所觉。图像识别、语音识别、指纹识别、人脸识别等各种信息收集方式无处不在,使得居民的生活轨迹、行为习惯、个人喜好等在大数据面前“一览无余”。毫无疑问,当社区的智慧化程度越高,提供技术支持的企业或政府机构“所拥有的信息权力也就越大,当这种权力不受制约或缺乏规范的时候,风险就已经孕育其中”[23]。一些城市社区数字化治理实践中,对数据的采集和利用没有节制,使得居民生活在“数字裸奔”的担忧中,比如“一些摄像头和监控设备进入到小区门洞,直接侵犯居民的个人隐私”[4]76。另一方面,一些社区工作人员数据安全意识相对薄弱,数据安全防护能力欠缺,片面重视社区数字化治理的绩效提升而忽视数据安全防护,加之社区数字化平台的安全防护技术水平不高,导致一些涉及个人敏感信息的数据存在被偷盗、泄露、滥用的风险。居民敏感信息一旦被非法泄露和恶意利用,就会威胁到居民的隐私和人身财产安全,给居民造成难以估量的损失,影响居民的日常生产生活。现实中居民因信息泄露而被骗(甚至导致自杀)的事件屡屡发生,影响到居民对数字技术的接纳程度。

三、城市社区数字化治理中居民权利保障的优化路径

城市社区数字化治理中居民权利保障困境是多方面因素交织而共同作用的结果。对此,我们应当仔细研判,对症下药,多方发力,让数字化治理回归“以人民为中心”的立场,尊重居民的主体尊严和权利,从而构建起社区“善治”的格局。

(一)完善城市社区数字化治理的公开透明机制

公开透明是技术治理的关键因素,也是防止权力滥用的有效保障。城市社区数字化治理要实现居民的知情权,就必须做到治理过程和结果的公开透明。对此,可从以下三方面入手:一是建立合理的算法使用清单机制。并不是所有的社区治理事项都能通过数据分析而交由算法自动决策。为了避免出现技术依赖和数字歧视等风险而损害居民权益,政府在社区治理中使用数据和算法自动化决策之前,应当建立合理的算法使用清单机制,明确社区治理中可以通过算法来自动化地决策的事项、可以通过数据分析算法来辅助政府决策的事项以及禁止算法参与决策的事项。算法使用清单的内容应当考虑社区治理事项的难易程度和对居民的影响程度,应组织听证会,听取技术专家和群众的意见来制定和调整算法运用范围,以此防止算法权力异化,增强决策的民主性、合理性。二是健全算法解释机制。对算法进行解释是打破“算法黑箱”、矫正信息不对称、保证决策公开透明的必要举措。“算法的可解释性赋予了个人获得算法解释的权利,等同于传统正当程序中的‘说明理由’,要求算法决策作出之后,行政机关应当对形成决策背后的系统逻辑进行有意义的描述。”[24]一方面,政府在选择算法决策时,“如果可解释算法与不可解释算法的处理一样好,那么为了政府能力和公共透明度,政府应该更倾向于可解释算法”[25],同时,政府应采取便捷的形式和平实的语言来公开算法决策的基本运作原理、使用缘由和目的,在一定条件下允许居民访问算法系统的源代码或数据库,从而保障居民的知情权和同意权。另一方面,要强化技术专家对算法治理决策的解释说理,由专业人员向居民宣传讲解算法知识,便于居民理解算法的决策逻辑,从而保证决策的公平性。同时,居民拥有拒绝算法自动化决策的权利,此时政府应采取人工治理的方式。三是完善个人信息收集的知情同意机制。一方面,政府在社区治理中采集居民个人信息时,应当依法明确限定信息使用目的和范围,遵循最小比例原则和目的正当原则,符合正当程序理念,切实履行对居民的告知义务,告知其数据信息的采集情况、使用情况和流转情况等,做到各部门之间信息共享利用,避免重复收集、过度收集。对于数据的回流,须进行脱敏处理,保证居民的知情权和安全权。另一方面,要保障居民对个人数据的控制权。居民对城市社区数字化治理有选择权,对于个人信息的收集有同意和拒绝的权利,同时在数据信息使用后也享有删除权,以此减少数据不当公开对居民的伤害。如新冠肺炎疫情防控时期,上海市“随申码”就以用户协议和隐私政策的方式告知居民相关信息,并通过居民点击的形式获得居民的明示同意。综上,应以算法使用清单、算法解释和知情同意机制尽可能保证政府决策公开透明,消除居民对技术风险的疑虑,提高政府公信力。

(二)打造多元协同的城市社区数字化治理共同体

城市社区数字化治理不仅需要政府主导,还需要多方协同。“政府负责、社会协同、公众参与充分体现了现代共治理念,能够权衡基层社会各方利益、凝聚全社会最大的共识。”[26]公众参与是城市社区数字化治理的应有内容,数字治理也应当践行“公善”的伦理价值,集合各主体的力量,通过共生、共商、共治,实现共享、共赢、共荣[27]。针对城市社区数字化治理中居民参与表达的不愿和不能问题,可以从多方面出发,推进政府、企业、社会、公众等多元主体参与,优化社区治理结构,培育城市社区数字化治理共同体。一是引导居民广泛参与。首先,政府应遵从技术治理以人为本的价值理念,尊重居民主体地位,畅通居民参与渠道。运用数字技术时,应当降低使用门槛,提升数字应用的包容性,设计出方便快捷、操作简单、易于理解和掌握的普适性在线应用平台,通过在线平台及时公开社区治理的相关信息,实现社区治理信息共享和良性互动,让居民即时了解掌握社区治理动态,最大限度地引导吸纳不同居民群体平等参与。其次,政府应当创新社区平台生产内容。社区平台生产内容影响居民参与的兴趣和意愿,因此政府应当利用大数据精准挖掘居民需求,通过社区在线平台发布贴近社区日常生活、满足居民差异化和个性化需求的最新动态信息,调动居民参与互动的热情,并针对居民不同需求提供定制化服务,从而推动社区服务精准化,提升居民获得感和幸福感。如上海市试点的“社区云”平台就为居民开通了居务公开、社区公告、在线服务、自治议事、邻里互动等功能[28],从而满足居民不同需求,实现了居民自发参与。对此,应在全国社区数字化治理中大力推广。最后,政府应当建立线上线下相结合的协商议事机制。由于城市社区居民数字素养参差不齐,社区治理不仅需要利用数据网络技术来建立居民线上发声、线上协商议事的平台,实现居民诉求和意见的线上收集反馈,还需要设立线下服务协商机构,协助老年人、残疾人等数字弱势群体参与社区建设,表达意见和诉求。通过线上线下相结合的协商议事机制,可以拓宽居民话语表达渠道,扩大民意范围。二是加强与企业的协同合作。数字企业在资金和技术层面有着天然的优势,政府应当充分利用其优势,将社区部分服务内容外包给数字企业,由企业参与社区数字化平台的设计和运行维护等事务,依托平台开发特色社区应用来为社区居民提供优质服务。同时,加快政府与企业的数据开放共享机制建设,促进数据要素自由流动,打破数据壁垒,实现政府与企业的数据互通共享和协同使用。三是加强与科研院校(所)的合作。科研院校(所)有懂技术、会运用技术的专家,专家可为社区数字化治理提供专业、科学的咨询改进意见,还能为社区数字化治理培养复合型人才,因此,加强与科研院校(所)的合作既可提升社区治理活力,又可提升社区治理动力。通过与多元主体的协商合作,可以构建“人人参与、人人有责、人人尽责”的城市社区数字化治理共同体,规避数字技术带来的部分风险。

(三)强化城市社区数字化治理的多元监督体系

加强对公权力的制约和监督,保证公权力不滥用,是推进城市社区“善治”的有效举措。居民对城市社区治理享有监督权,但技术的发展运用打破了原有的权力制衡原则,出现了不对等的监督和控制。因此,要加强多元监督机制构建,实现技术发展及使用全过程的受民监管。一是要强化居民自我监督。党的二十大报告强调要“增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效”。在城市社区数字化治理过程中,要增强居民社区主人翁意识,强化居民对“社区家园”的归属感和认同感,使居民积极加入社区互动平台,参与社区志愿组织,搭建起“社区群众自治圈”,并了解数字化技术运用的全过程,对社区治理的算法决策进行监督评价。这样既可以由居民真实评估数字技术使用效果和社区治理成效,决定数字技术使用范围和边界,并根据居民意见对数字技术进行规范和制约,促进科技向善;又可以加大居民对政府权责的监督,避免政府权力异化。二是要加强政府自身监管。政府在城市社区数字化治理中要明晰职责定位,充分发挥大数据、区块链等技术的“数据留痕”“不可篡改”功能,编织“数据铁笼”,严格约束自身行为,框定权力边界,构建城市社区治理的信用体系。同时,还应有序推动部门之间的数据共享、信息互通,积极主动开放共享治理信息平台,为居民提供更多的民意反馈渠道,收集社区治理的迫切问题,利用大数据及时进行事前预警和事中事后监管评估,从而形成闭环监督体系。三是要引入技术专家,设立首席数据官工作机制。首席数据官作为技术专家型监督者,可以对社区治理数字技术的运用进行常态化指导监督,开展信息化项目评价,及时纠正违法违规行为,保证数据安全。对此,广东省已出台《广东省首席数据官制度试点工作方案》进行试点部署。四是要加强对信息技术企业的监管。信息技术企业是城市社区数字化治理的重要参与者和技术产品提供者,必须强化问责机制和行业自律机制,保障企业在辅助政府进行社区治理时履行企业主体责任,明确自身在城市社区数字化治理过程中的权力使用范围和边界。此外,还应完善城市社区数字化治理的监管规则制度,出台相关政策法规,对社区数字化治理的运营进行规范监督。

(四)构建相关主体数字素养和技能的培育机制

习近平总书记在中共中央政治局第三十四次集体学习时专门强调“要提高全民全社会数字素养和技能”[29]。城市社区数字化治理中政府和居民的数字素养及技能均存在不足,这也会影响居民基本权利的保护和行使。因此,在城市社区数字化治理过程中,大力提升基层政府和广大居民的数字素养和数字技能刻不容缓。一是要提高基层政府的数字思维能力和专业技能。一方面,需要强化基层社区工作者的数字思维和意识。数字治理是大势所趋,社区工作者需要养成良好的数字治理思维,掌握必备的数字理论知识和较强的信息处理能力,能熟练地运用数字化工具来完成社区事务并规避风险。另一方面,需要建立常态化培训和考核机制。根据社区工作者的个人情况和大数据发展态势对社区工作者进行常态化、专业化的数字技术知识和技能培训,并在培训结束后进行技术考核,了解他们的学习掌握情况,将考核结果与福利待遇挂钩,以此鼓励社区工作者积极主动学习数字知识和技能,从而形成高水平的社区治理人才队伍。“数字化治理中的人才需求量大”,“可以考虑完善人才引进和使用机制,通过切实地提高薪酬待遇来增加治理岗位的吸引力”。[22]140二是要提升普通居民的数字素养和技能。数字素养和技能是数字社会公民必备的生存能力,政府应在社区积极开展数字知识和技能科普教学活动,居民也应当充分利用各种平台和讲座,学习数字信息方面的知识,积极参加数字技能培训,提高自身数字素养,进而主动为社区数字化治理出谋划策。三是要关注社区老年人、残疾人等特殊群体数字素养及能力的建设工作。数字技术具有包容性。对于特殊群体而言,一方面,要为他们保留传统线下参与和人工服务的渠道,维护他们在社区治理中的合法权益,避免他们成为“数字难民”。另一方面,要为特殊群体提供数字技能培训机会和渠道,提升他们的数字素养。可以依托社区老年大学、社区志愿者服务机构以及特殊群体居民的家庭成员等,为特殊群体讲授普及数字知识,指导数字技术应用技巧。还应加大力度,设计简单便捷、适合弱势群体使用的数字化产品和应用,加快构建社区适老化、无障碍基础设施和服务平台,逐渐弥合“数字鸿沟”,营造良好的社区数字化治理生态。

(五)健全城市社区数字化治理的数据安全防范体系

大数据、互联网、云计算等信息技术的运用使得数据贯穿于城市社区治理的全过程,也带来了数据安全问题。数据安全关乎国家长治久安,也关乎个人隐私和生命财产安全,必须予以高度重视。第一,要促进城市社区数字化治理数据安全规范的有效衔接。在城市社区治理中,政府不仅要认真贯彻落实《民法典》《网络安全法》《个人信息保护法》《数据安全法》和《关于加强互联网信息服务算法综合治理的指导意见》《互联网信息服务算法推荐管理规定》,还应积极地将这些规范的内容融入城市社区数字化治理实践。国家可对《城市居民委员会组织法》进行修改完善,明确居民委员会在社区数字化治理方面的职责,并适时改革居民委员会选举办法和选举程序等。“《立法法》的最新修改赋予了设区的市对基层治理事务的行政立法权。具备基层治理事务行政立法权的地方政府可以就社会治理过程中出现的具体问题制定规章”[30],对城市社区数字化治理的各种事项进行规定,明确社区数字化治理的原则和目标,以及数字化治理中各主体之间的关系、治理权限和责任范围等。第二,要加强城市社区数字化平台的数据安全技术防范。对于因社区数字化平台技术水平不高而导致的数据泄露问题,可以采取必要的技术性措施来防止数据泄露。具体而言,一是可以采取数据加密技术,将涉及居民敏感信息的个人数据通过“去标识化”转化为加密数据,以此避免黑客入侵盗取篡改个人信息,从而保护居民的信息安全。二是可以采取授权审查机制。任何主体要在社区数字化平台中查询使用居民个人信息均需获得用户授权,并双向审查用户后台身份登记与身份认证系统是否一致,降低数据泄露风险。三是可以采用数据安全风险监测和预警技术。社区工作人员应当使用风险监测技术来定期对办公网络、门户网站进行安全管控和维护,防御黑客入侵。同时,通过预警技术,在发生数据安全事件时及时启动应急响应预案,及时处理网络系统漏洞、计算机病毒、网络攻击、网络侵入、数据泄露等安全风险。第三,要完善城市社区数字化治理的数据安全管理制度。在城市社区数字化治理中,数据无处不在。可以设置独立的数据安全保障部门,制定数据安全技术标准,推进社区数字化治理服务标准化建设,完善数据采集使用规则,规范数据采集、回馈、管理、使用的责任和权限,根据数据分类划分数据安全保护等级,做到数据全生命周期管理。同时,要加强社区工作人员的内部管理,对社区工作人员开展数据安全宣传教育,让他们明白自身的数据安全责任,提高数据安全保障能力和意识,重视数据安全保障工作。此外,还需完善配套惩戒措施,对造成数据泄露的人员加以相应惩治,以此构筑起城市社区数字化治理的信息安全屏障,防止数据滥用和数据泄露侵害个人隐私权和安全权。

四、结束语

数字技术的发展为社区治理模式转型和创新提供了机遇,数字化治理具有传统治理难以比拟的优势。数字技术在城市社区治理中的使用提升了政府公共治理能力,便利了社区居民生活。然而,数字技术具有“双刃剑”效应,其嵌入社区治理既可能“赋能”也可能“负能”,城市社区数字化转型所依托的技术治理手段与治理目标之间的矛盾可能会长期存在。技术与社区治理不总是适配的,尤其在人为操作下,技术可能会给社区治理带来各种缺陷和风险。我们如果过于依赖数字技术而不留空白,就可能会被技术反噬,使自身权利受到侵犯,使“人的主体性价值在技术与算法的精确计算下成为庞大数据空间中的若干字节”[31],使居民受制于“技术霸权”,成为技术的“俘虏”,被技术所“规训”。城市社区数字化治理是未来社区治理的大势所趋,但数字技术的嵌入是社区治理的手段而不是目的。居民是城市社区数字化治理的主人翁,社区数字化治理不能一味地追求治理有“数”而变得心中无“人”。我们要回归治理本身,破除技术“障目”,遵循“以人民为中心”的价值理念,牢记社区数字化治理的出发点和落脚点是满足居民对美好生活的向往,从而增加技术治理的“情感温度”,让技术更好地为居民权利保障服务,为推进城市社区治理现代化服务。