1+X证书制度实施效果评估:价值解析、现实困境与解决路径

齐 蕾 高 军

(沈阳师范大学 教育科学学院, 辽宁 沈阳 110034)

职业教育肩负着为国家培养各行各业技术技能人才的重任。随着产业升级和经济结构调整的不断加快,需尽快构建现代化职业教育国家标准,深化人才培养模式改革,不断推进产教融合和校企合作机制创新。基于此目标,我国自2019年1月以来,由《国家职业教育改革实施方案》(简称“职教20条”)[1]明确提出1+X证书制度,即学历证书和若干职业技能等级证书相结合的证书体系。而后又相继出台《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》[2]等若干文件促进该制度试点的运行及推广。

自试点工作开始以来,国家教育行政部门以社会化机制分四批遴选了300个培训评价组织及447个职业技能等级证书,扩大了试点的覆盖面,提升了证书的认可度,倒逼职业院校教学改革,加快人才培养培训和评价模式的转变,进一步推进了国家学分银行和国家资历框架在职业教育领域的应用实践。但由于1+X证书制度颁布实施时间尚短,学者们对于该制度的论述大多从其定义、内涵及本质、制度运行困境及对策、制度建设与人才培养模式改革间的学理关系、制度运行对课程体系建设及评价组织提出的新要求等方面进行论述,鲜有文章对制度实施效果的评估进行讨论,对证书评价体系建设的关注度不够。

本文侧重1+X证书制度实施效果评估的价值、运行过程中遇到的问题以及在其基础上试图构建制度运行中的评价反馈机制,为推动该制度大规模运行及发展建言献策。

一、1+X证书制度实施效果评估的价值解析

1+X证书制度是落实“书证融通”的重要举措,体现了我国为突出职业教育类型特色,培养高素质、高能力、高技术的应用型人才的决心和毅力。为保证证书制度扎实推进,教育部于2021年5月印发《关于进一步加强1+X证书制度试点工作事中事后监管的通知》[3]中明确要求集中通报过程监管环节有关情况,及时调度了解各方工作进展并提出进一步要求,真正将实施效果评估及结果反馈落到实处。其价值主要体现在四个方面。

(一)检验实施效果的直接依据

评估是一种典型的衡量行为,应贯穿该制度运行的各个环节[4]。实施前,各试点院校对1+X证书制度政策的解读是否“失真”,是否结合本校实际开发适合受教育者水平的等级证书及课程体系,是否体现本地特色充分开展校企合作等。实施过程中,教师对证书考核内容的理解和把握程度影响其教学技能的提高及教学方法的转变;师生间配合程度影响学习内容的渗透;实践实训环境及教材的配备影响证书获得数量和质量。实施后,学生职业能力的提升、证书的社会认可度、各评价主体的反馈等都有赖于评估系统的检验。证书制度实施的效益能多大程度拟合政策制定的初衷,证书制度实施是否与新时代对职业教育提出的新要求相耦合,证书制度实施对学生个人职业能力的提高和未来职业生涯规划的影响比重,“X”证书的含金量与社会认可度以及证书种类的更新迭代等问题渗透评估的各个环节。因此,评估系统是对实施效果预判的检验,细化评估系统是找出制度运行问题的关键,同样也是弥补制度“缺陷”的重要抓手。

(二)决定政策走向的重要参考

“前事之鉴,后事之师。”评估系统既是阶段过程中的收尾又新阶段的开始,起到承上启下的过渡作用。我国省份众多且各省份间的经济基础及文化背景差异较大,故各类政策落实过程中往往采取试点先行的策略,在此基础上扩大试点范围并面向全国实行。各试点单位作为改革的“先头兵”,处在改革的前沿,起到表率带头作用,承担着为后续省份提供经验借鉴的历史使命。试点的建设经历了从无到有的蜕变,相关政策法规是制度体系确定的直接参考。评估系统的作用则更像是“摸着石头过河”中的“石头”,它既奠定了继续实行的基础也决定了下一步的走向,即1+X证书制度相关政策的调整、修正、延续和终止。承上起到求本溯源,修正目标偏离以及实施改革重难点解决。启下继往开来规划后阶段实施路径,以实施过程中发现的问题为参照,反向助推试点单位改革以找到证书制度实行的普适性和平衡点。随着证书推行的延续以及试点范围的不断扩大,横纵交替促进评估的科学性和严谨性,基于此,证书制度的未来走向将清晰可见。

(三)促进资源配置的合理优化

资源的有限性与实施证书制度所需的大量的人力、物力和财力之间的冲突是始终存在的,这对合理规划已有资源,发挥最优效益提出较高要求。实施1+X证书制度过程中,重点要解决两类问题:一是配套政策对核心政策的支持性。主要表现在各试点单位已有的硬件和软件资源、自然资源和社会资源等,在如何分配使用的问题上各试点院校有较大的自主权。因此,各环节所需资源比重及依据成果反馈对资源分配进行动态调整和优化依靠评估系统实现,保障了资源分配的合理性和科学性。二是各利益相关者对政策的认同性。认同要以利益不冲突为前提,此项制度并不是在原有学历证书制度的基础上对各类技能等级证书的简单叠加,而是期望摒弃对原有证书制度的小修小补带来人才贯通培养的彻底变革[5]。因此,涉及各方主体的参与配合。宏观层面,参与主体上中下位关系包括国家、省级教育行政部门、培训评价组织及各试点院校。微观层面,各级各类参与主体内部上中下位关系间的利益协调。而评估系统为保证制度运行的顺畅,协调各方利益均衡,促进资源合理优化提供了可能性,其重要作用不言而喻。

(四)保障运行质量的必要途径

规范1+X证书制度评估系统是实现由传统到现代,由以经验为主到以事实依据为主的决策方式的转变,提高决策的科学性。本文认为,理想的评估系统不应只注重结果,将过程纳入评估体系不仅可以监督每项政策的价值、实施效率以及带来的效益,而且可以对整个证书制度进行系统地把脉和诊断,精准把握当前实施现状,并找出阻碍发展的症结所在,对症下药,发挥教育制度中的“木桶效应”,切实提高政策更新效率和运行质量。正向结果导向检验过程规范民主。1+X证书制度从提出到落实试点推行,是多部门的联合行动。因此,有效的评估系统既可以超越少数政策制定主体独立地、宏观地进行评价,又可以汇集和听取来自各个方面的态度、倾向和褒贬,提高各负责单位的执行力和公信力。进入新时代,我国正在协同推进现代职业教育高质量发展,积极探索各类技能等级证书的认定和推广,1+X证书制度当前发展态势良好的同时也对未来提出了更高要求和期望。因此,呼吁制定机动的评估系统的诉求日益增加,从而促进配套政策的落实、调整和提高。由此可见,评估系统极易在制度运行的相关环节中形成“特斯拉效应”,引起“政策振动”,促使运行机制改革和提质[6]。

二、1+X证书制度实施效果评估的现实之困

2022年颁布的《职业教育法》明确提出职业学校、职业培训机构等要建立健全质量评价制度并会同有关部门或行业企业建立起符合职业教育特点的质量评价体系[7]。质量评价与实施效果评估紧密相关且具有一致性,对实施效果进行评价能兼顾其经济效益与社会效益,有利于核定该政策的价值并做出科学的判断。而1+X证书制度作为引领职业教育改革的创新举措,在落实多主体、多部门协同育人方面具有代表性。因此,应精准把握目前该制度评估系统中表现较为突出的共性问题,为更大范围内推广实施提供依据,促进职业教育类型化发展。

(一)评估理论匮乏滞后

理论与实践是一组辩证关系,应动态同步发展。理论研究有较高的学术价值,并能指导评估活动实践的开展。就目前来看,关于1+X证书制度实施效果反馈及评价机制的理论研究少且缺乏深入性,并未体现出前瞻性和指导性。一方面,已有研究大多侧重对该项政策实施的整体评价反馈,较少将实施过程拆解开来对参与的各要素或各环节进行细致的探究。诚然,证书制度的评估存在周期长、见效慢的特点,有关个体职业技能的考量也具有相应的内隐性,可供度量和观测的内容较少,且目前证书制度实施时间相对较短,证书制度对个体全面发展、学校“三教”改革、国家资历框架构建及职业培训市场化等影响并未全部显现,难以进行全面的监测把控,这进一步使相应理论研究受阻[8]。

另一方面,已有的研究相对证书制度的现实发展来说呈现滞后性的特点。一直以来,我国教育评价理论的研究大多借鉴国外经验或将公共政策的评估思路移植教育政策领域,这极易引起教育评估系统的“水土不服”。已有研究缺乏对该项证书制度特殊性的理解,因此,也未能构建起与该项证书制度相适应的评估理论研究框架。当前,1+X证书制度实施过程中匮乏滞后的理论研究与复杂多样的实践问题间的冲突与矛盾亟待解决。

(二)评估方式固化单一

现阶段,对于1+X证书制度执行效果的评估呈现明显的实证主义研究范式。“实证主义范式倾向采用实证技术分析事实,将事实与价值相分离,以量化的数据为指标,尽可能排除个体主观因素,缺少对价值层面的效果的考量。”[9]例如,“X”证书开发和标准建设,学习资源分配和证书的考核发放由以市场化方式公开招募各培训评价组织负责。负责证书制度实施的主体仍然是各试点院校,院校除了根据实际情况选择参与试点的专业和人数,还应配合培训评价组织建设考核站点实施培训考核,一定程度上实现了“教考分离”。但目前证书考核采用通过性的评价方式,依然会受传统“纸笔考核”的影响,关注的重点会倾向是否取得了相应的证书,放大了显性表象效果即通过量化方法检验内部因果关系,较少关注外在潜在的影响因素,这在一定程度上引发“考证热”的现象,优质学者难以脱颖而出,最终导致学生出现“多证低能”的情况,违背证书制度设计的初衷。在教育部首批试点院校成果展示中,各院校成果汇报将证书考核通过率作为重要成果参照指标,数据来源于学生取得职业技能证书的数量及毕业生的就业率,因在证书制度实施过程中,试点院校相应培养体系变革的效果评估并未更新和体现。除此之外,目前有院校尝试将360°绩效考评方法引入证书评价,但评价的数据大多结合德尔菲法进行大规模的问卷调查,个别结合访谈法;且现有的研究大多局限于个别专业或以各试点院校学生为调查对象。一方面,在量化和质性方法选择与运用上,难以形成平衡适切的方法,多数研究样本数量少且不具有代表性,其评估反馈结果难以对推进整个制度的运行具有参考价值。另一方面,参与的多方主体常受预先设定的心理预期标准的影响,并未就评估工具等进行批判和议论,以此构建的评价指标体系一定程度上扼杀了各参与主体的智慧行动。

(三)评估反馈利用低效

证书制度实施效果评估实现目标与功能的对接依赖于面向具体执行活动中的信息反馈。教育部等四部门于2019年4月印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》的通知中指出教育行政部门和职业教育指导咨询委员会要加强对职业技能等级证书有关工作的指导,定期开展“双周报、双随机、一公开”的抽查和监督[2]。而在实际操作过程中,会存在评估结果理论与实践相脱节即字面化反馈现象。现有研究评价结果只使对应主体意识到在哪些环节存在何种问题,并未深入实践切实解决问题,也并未对后期追踪落实情况做出规定,导致评价反馈流于形式,成为整个证书制度运行中的短板。评价结果往往受到正向结果偏好影响。目前来看,证书制度正如火如荼地进行,评价活动的主导者在潜意识里会固化评价的导向,只看到积极正向影响,可供借鉴的经验教训及对未来走向的风险警告作用并不显著。而对证书制度实施的主体来说,会因为维护权威和利益忽略负面评价。尤其对培训评价组织来说,需要接受学校、社会、学生、家长等的监督评价,但目前对其公益性与自身运营成本高之间的冲突矛盾尚未调和[10]。有关“过”的评价不仅会降低该组织的可信度而且会触及原有的利益平衡点。因此,受评组织对反馈结果的利用和研读的反思力度需加强。

(四)评估主体权责相去

美国结构主义理论大师彼特·布劳(PeterM.Blau)的结构变迁理论认为社会结构的异质性会给社会交往设置障碍,但随着异质性不断增加反而会提高群际交往的可能性[11]。主要表现在1+X证书制度实施主体主要由培训评价组织、国家、省级教育行政部门、行业企业、试点院校共同参与培养。多元主体参与在满足多元发展需求的同时,也为各部门间评估权责划分带来新的挑战。国家及省级教育行政部门负责组织对培训评价组织行为和院校培训质量进行监测和评估,但并未出台可执行的相应评价体系细则及后期改革追踪监察。学分银行和国家资历框架建构目前也尚未成熟,影响学习成果转换进而影响实施效果的评估。培训评价组织负责证书、配套教材和学习资源的开发和考核,但试点院校有权自主选择参与试点的专业、规模人数以及有关的职业技能等级证书,具体实施“1”与“X”的衔接和培养。这在一定程度上实现了“教考分离”,规避了以往改革中院校既当“教练员”又当“裁判员”的弊端,在促进教育公平,提高职业院校人才培养质量的同时也给试点证书质量检测带来较大的挑战,对证书的准入机制和过程评价提出更高要求。同时,试点院校需积极配合证书制度的实施,做好“书证融通”和“三教”改革,迫使院校提高教师水平,加快建立“双师型”教师队伍。更需更新教师原有绩效考核体系,筑牢制度落实的最后一环。同时改革原有育人模式需进一步探索理实并重的人才评价模式。行业企业是人才培养的“终点”,应对人才培养质量反馈有绝对的话语权,但并未充分参与人才培养的过程,供需不对应导致企业对人才“二次培养”,增长培养周期从而降低产业效率。

三、1+X证书制度实施效果评估的解决路径

1+X证书制度属于新生事物,目前正处于起步和进一步探索实施阶段。从实施效果评估的角度来看,在前期证书制度运行中,在评估理论、评估方式、评估反馈、评估主体等方面存在一些急需解决的问题,需要坚持评估理念先行、评估方法升级、评估反馈应用和评估主体多元联动的路径,调适实施评估体系,进一步完善1+X证书制度实施反馈评价机制,切实落实全过程质量监管,为全方位推动该证书制度的落地建言献策。

(一)理念先行:评估理论借鉴与创生并行

理论是行动的指南,理论研究是教育事业发展的重要基础和有力保障。为改善我国制度评估理论匮乏滞后的问题,结合1+X证书制度的实行,本文提出“一核两化”的解决路径。“一核”是指:以新时代发展职业教育类型特色为核心,依据《职业教育法》深入开展产教融合、校企合作,以培养复合型技术技能人才为目标,创新评估理论,以此指导教育实践。“两化”指职业教育领域理论的“本土化”和“特有化”[12]。“本土化”是指为弥补现有教育评估理论不足的情况,直接引入国外教育理论过程中常常会出现的“水土不服”的现象。为适应现有政策的评估需求,往往会对相应理论进行中国化改造,使其适应我国国情。现有的档案袋评价、发展性评价、质性评价等评价方式都来自英美国家。由于国外理论研究存在高情景化的特点,所以在借鉴使用过程中,切忌生搬硬套,对应1+X证书制度的实行中表现为应充分考虑证书自开发到投入市场、自试点到全国推广的过程,结合各主体间的差异性,具体问题具体分析,将国外评估理论进行针对性改造。“特有化”是指结合中国思路开创中国理论。在理论创生过程中,应首先关注落实1+X证书实行过程中一线教师的作用,以解决教学实践中的问题为导向,提高教师的研究意识和能力,激发教师科研热情,实现理论创新。教育研究者要走进相应试点院校研究场域[13]。增加监督频率和次数,以事实为依据开展相关评估理论研究并给出切实可行的解决方案。只有扎根最前沿发现证书实行中最鲜活的问题,才能使相应理论研究具有现实价值。

(二)方法升级:评估方式量化与质性相结合

评估方法本身并没有绝对的优劣之分,无论是量化研究还是质性研究都有可供利用的实践价值,但是研究方法的选择和应用过程反映出对政策制度评估的认识角度不同。本文认为,对证书制度应采用多向度立场考察,从不同的利益主体出发,采用定量与定性相结合的方式对该项制度颁布实施效果进行评估。例如,试点院校在引入相应的职业技能等级证书前,应运用风险评估等方法对该项证书引入后可能产生的各种风险进行计算分析,包括考证计划执行率、考证通过率、证书课程与教材开发、实训设备支持、师资培训、学分转换与认定、证书社会认可度及学生的考取意愿等。可混合运用田野调查法、专家评估法、实验法、层次分析法等对该项证书引入后可能带来的影响进行统计和归纳。评估方法应注意结果与过程并重,试点院校应积极探索“过程质量+终结成效”的质效评价机制,对各证书的推行成效进行长期过程性质量监管,并形成具体可操作的治理意见[14]。制定合理的绩效评价体系,教师评估要践行“破五维”思路,加大构建“双师型”教师队伍培训力度,将职业素质纳入绩效评估体系。学生的评估不能仅看证书取得的数量,应杜绝“考证热”的现象,可以按照典型任务为评价目标开展学习者技能获取层次上的评价。各试点组织考评条件可设置“工位、设备”等方面的要求,在职业技能等级证书获取中加入能力评价模式,逐步破解原有考核方式弊端,使评价方式能选拔出优秀的技能型人才。

(三)实践应用:评估反馈说理与应用并重

评价的目的不在于证明而在于改进,应重视过程评价与改进评价的重要性[15]。科学有效的评价反馈系统应以准确的执行结果为起点,以实际试点院校落实证书制度过程中评估体系的改良与实施路径的修正为最终的落脚点。因此,对评估的反馈信息应探明对现存问题的解决思路,不应只停留在忠实反馈评价结果上。因此,评价反馈应包含两个层面的作用。第一层面是指分析说理功能。反馈结果在这一层面上所呈现的不应仅仅是单一部分相关数据的简单堆砌或相关资料在数量上的叠加,而应侧重对一手资料的归纳、推理和解读,即将已有资料由表及里、由浅入深转化为可供证书政策调整利用的行动指南。对1+X证书制度执行效果的评估反馈应多元呈现,各参与主体应对负责领域实施效果不断反思。除此之外还应结合对应企业、学生及家长的意见和建议,强化分类评估和阶段总结,结合各院校试点专业及学生的特点,形成具有针对性的归因结果分析,反思上一阶段实施中的成果与不足。第二层面是指评估结果必须对证书制度实施活动进行反馈应用即对第一层面的深化。评估信息由实践中取得最终落实到实践中,最终形成螺旋前进的半闭环效果才是评价反馈的真正价值。因此,辽宁省为建立起畅通的反馈机制专门建立了1+X证书制度工作办公室,搭建了院校与培训评价组织的沟通平台。类似专业的协调机构,反馈职责应进一步加大,形成面向不同群体的针对性反馈,面向证书开发和实施院校提供改进的依据;面向利益者相关者提供协调解决矛盾冲突的最优方案;面向社会忠实公开相应证书制度实施信息,接受群众监督;面向各行业企业专家公开证书培训及取得全过程,听取各方建议,规范人才培养流程。另外,各证书制度实施主体应转变消极抵触情绪,积极应对来自各方的评估,相关评估部门以适当奖惩为激励,提高各参与主体参评意识,同时扩大先进证书试点宣传力度,提高评估影响力。纠正各参评主体的错误思想,将评估的立足点落在“去伪存真”上,树立大局观,以实现职业教育未来大发展。

(四)权责统一:评估主体多元与联动相协调

国内学者姜大源提出“职业教育是跨界的教育”[16],仅仅依靠试点院校的力量,很难办好职业教育,需要多方主体通力协作。1+X证书制度实行涉及政、校、行、企以及第三方培训评价组织机构等主体,因此,本文试图构建各主体有关“X”证书培训全过程的评价机制。一是在证书实施前,应针对产业和市场需求分析确定证书开发的必要性和合理性,依据对应岗位人才要求检验证书开发质量;加快建设学分银行,构建国家资历框架,完善学分转化标准体系。二是在证书实施过程中,结合各试点专业院校、龙头企业及受教育者特点,完善实训教学质量评价与改进体系,包括评价指标、评价方法、计算方法以及改进措施等;构建教师考核体系,包括职前职后培训、资格认证、聘用方法、绩效奖惩计量等,改变已有“重学术、轻技术”的考评方式,使教师学术能力与职业技能水平并驾齐驱;创建学生职业技能考核体系,包括学分设置、考试标准、考点设置、考核制度,考查内容包括学生职业精神、职业技能、创新能力等[17]。三是在证书实施后,完善证书跟踪及质量反馈体系,采纳包括学校、社会、行业企业、学生、家长、培训评价组织等方面的意见,对“X”证书颁布的应用情况进行长期追踪。同时,完善证书遴选与退出机制,客观评价证书优劣,完善培训评价组织负面清单管理模式,提高证书社会效益,切实提高证书质量及人才培养水平。各主体间联合评价,权责明确,相互监督确保“X”证书培训的公平性、竞争性、有效性和动态性。