新时代行政检察办案工作接受人民监督员监督的若干理论和实务问题

彭海滨（山东省人民检察院）

侯建刚（最高人民检察院）

人民监督员制度是检察机关贯彻落实“全过程人民民主”的重要设计，经历二十载的变革发展，不仅没有停滞不前，反而在新时期展现出蓬勃生机。回顾过往，2003年8月，最高人民检察院（以下简称最高检）决定对检察机关直接立案侦查的案件实行人民监督员制度，目的是在检察环节建立有效的外部监督机制，从制度上保证检察权，特别是职务犯罪侦查权的正确行使，回应“谁来监督监督者”的质疑。2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》，决定将绝大部分职务犯罪侦查权转隶至监察委员会。国家监察体制的改革，使人民监督员制度创设之初的前提条件发生了重大变化。站在人民监督员制度存废之争的十字路口，最高检审时度势，创新重塑人民监督员制度，将人民监督员制度的适用范围从职务犯罪的单线业务扩大到“四大检察”，使该制度在新时代焕发生机。新的制度设计拓宽了人民监督员监督的广度和深度，积极探索人民监督员制度如何在行政检察办案工作中扎根成长，促进行政检察办案工作提质增效，实现融合发展，具有十分重要的时代价值和现实意义。

一、新时代人民监督员制度与行政检察融合发展态势越发显现

国家监察体制改革后的人民监督员制度，实为一个实现了华丽转身的全新制度。行政检察在检察机构改革后也步入了快速发展轨道。历史和机遇让二者在新时代相汇，开创了相互促进、融合发展的崭新发展局面。

（一）新生的人民监督员制度需要扎根新的领域

2018年10月，新修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》将人民监督员制度正式确立为一项国家法律制度，作为检察制度的重要组成部分，人民监督员制度从此开始步入正规化、法治化的发展轨道。2019年6月最高检印发《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》（以下简称《2019年规定》），标志着人民监督员制度进入一个崭新的发展阶段。新的时代有新的使命！获得新生的人民监督员制度，迫切需要在行政检察这一领域快速生根发展、建功立业。

人民监督员制度被确认为一项国家法律制度，是迈向正规化、法治化的开始，现阶段依然存在许多极具紧迫性的现实问题需要予以解决。比如，以“监督”为主还是以“参与”为主的职能定位问题。有学者认为，《2019年规定》使得人民监督员制度由之前的“重监督轻参与”又走向了“重参与轻监督”的方向。①王玄玮、李静怡：《新时代人民监督员制度转型分析及完善建议》，《中国法治》，2023年第3期。又如，监督效力的问题。有学者认为，《2019年规定》只是强调人民监督员制度是一种“外部监督制约机制”，没有明确这种外部监督的性质，没有区分它与一般的社会监督的区别。②高一飞：《新一轮人民监督员制度改革检视与反思》，《法治研究》，2021年第3期。再如，工作机制缺乏规范性问题。人民监督员选任代表性不足、监督程序启动欠缺主动性等常被学界提及的事项。③匡旭东、于乐乐：《人民监督员制度：改革背景、困境反思与完善进路》，《广西政法管理干部学院学报》，2020年第4期。实践是检验真理的唯一标准。上述诸多问题的解决，有赖于开展广泛深入的行政检察办案监督实践活动来提供解决方案。

（二）专业的人民监督员制度能为薄弱的行政检察提供支持

2018年检察机关的内设机构改革，被誉为检察院恢复重建以来规模最大、调整最多、影响职能发挥最深的改革方案。行政检察从原来的民事行政厅独立出来，作为“四大检察”的“一大检察”，在专业化建设、人才储备等方面，与其他检察工作相比、与检察工作要求相比，还有待进一步提升。被选任的人民监督员在其工作领域往往具有较好的专业知识和职业素养，整体素质较高。人民监督员参与监督行政检察工作，可以为行政检察办案提供智力支持，从外部有效弥补当前行政检察办案力量存在的办案能力不强、本领恐慌的问题。

习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时明确要求“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，这也是检察司法办案工作的核心任务与永恒目标。提高司法办案公信力，增强检察机关司法权威，是当前行政检察办案工作面临的重要课题。让人民监督员参与监督行政检察办案，在实体上有助于实现公平正义，在程序上规范行政检察办案程序。从结果上来看，人民监督员参与监督的行政检察办案的结果，不仅仅是作为“官家”的检察机关的单方决定，也是中立第三方的普通群众参与监督后的结果，有助于人民群众从心底减少对“官官相护”的质疑，减少抵触情绪，接受认可检察机关所作的处理决定，实现案结事了的目标。

二、参与决定和监督执法是人民监督员监督行政检察办案工作的核心内容

人民监督员在行政检察办案工作中的角色定位，是人民监督员制度与行政检察办案工作融合发展的核心问题，直接关系到人民监督员应参与行政检察办案工作的哪些环节，以什么样的方式参与这些工作，起到什么样的作用以及有什么成效。

（一）参与作出检察决定和监督执法办案活动是人民监督员制度的题中应有之义

我们国家是坚持人民当家作主的社会主义国家，人民性是最根本的政治属性，必须在各项工作中坚持以人民为中心的发展思想，必须通过接受人民监督来确保人民直接参与和监督司法，实现人民民主。人民监督员制度作为一项体现“人民性”的司法制度，实践探索“人民参与司法”，就是要加强人民群众对检察活动的监督。④郭冰：《人民监督员制度“人民性”红色基因的传承与创新》，《中国检察官》，2021年第23期。这种监督，从保证人民直接参与和监督司法的价值目标来看，显然是一种全方位的监督。一方面要对执法办案活动，通过现场参与以及事后介入审查，判断是否符合规范且合法并据此提出意见建议，监督纠正执法司法活动中存在的不规范、不合法行为。另一方面要通过参与审查办案过程，共同决策并形成最终决定，实质性地参与检察决定，在一定程度上参与行使行政检察权。

（二）参与作出检察决定和监督执法办案活动伴随人民监督员制度发展全过程

人民监督员制度自2003年创设以来，先后经历了先期试点、扩大试点、全面实施、深化改革四个发展阶段，最高检分别在2003年、2010年、2015年和2019年出台了四个规定。⑤高一飞：《国家监察体制改革背景下人民监督员制度的出路》，《中州学刊》，2018年第2期。综观上述四个规定内容，人民监督员的监督范围不断扩容，但是监督的方式从未发生改变。一方面，允许人民监督员共同参加检察办案活动，基于自己的感知判断，对案件的处理决定提出自己的意见建议。比如，参与行政诉讼监督案件公开听证活动，人民监督员可以就案件办理方向、是否进行监督等提出意见建议。虽然从表面上看，相关的处理决定最后还是由检察机关作出，但是实质上该决定的作出充分考虑了人民监督员的监督意见。另一方面，通过旁听观察、听取汇报等方式，对检察办案活动是否规范、是否合法进行判断并提出相应的监督意见。比如，对法律文书宣告送达活动的监督，人民监督员主要是作为监督者，对检察官的公开送达履职行为进行旁听观察，审查检察官的送达活动是否规范合法，对发现违反法律规定的行为提出纠正意见。

（三）贯彻落实新时代法治思想对人民监督员制度的要求要兼顾当前和长远

随着时代进步及人民监督员制度自身发展，人民监督员制度已经成为人民参与司法的一项重要制度，与人民陪审员制度一样，成为人民群众参与司法活动、监督司法行为的重要渠道。不过，从人民监督员发展历程、工作实践以及《2019年规定》内容来看，当前人民监督员制度的作用发挥还主要集中在监督检察机关执法办案活动方面，在实质性参与并分享检察权方面，无论在深度上还是广度上均有较大的提升空间。当前，人民陪审员制度确立了“同审同权”，保障了人民陪审员们能够以参与的方式监督司法。⑥陈卫东、胡晴晴、崔永存：《新时代人民监督员制度的发展与完善》，《法学》，2019年第3期。从长远来看，人民监督员制度应当与人民陪审员制度一样，发展成为人民参与检察工作、行使检察权、分享检察权的人民参与司法机制。

三、介入办案活动审查和决定的关键环节节点分享行政检察办案决定权

（一）参加听证会就是否进行监督提出监督意见

1.扩大监督案件范围。公开听证具有开放性、透明性等特点，是检察机关进行调查核实、释法说理的重要途径和手段。通过举行听证会，可以转变“坐堂问案”的惯性思维，以柔性监督方式参与引导当事人从诉讼对抗转向对话，缓和双方对立情绪，推动案结事了。⑦张翔红：《人民监督员制度与检察听证制度的融合发展及实现路径》，《山西省政法管理干部学院学报》，2023年第1期。实践中，召开听证会的案件大多是重大疑难或者有一定影响的裁判结果监督类案件，这是目前人民监督员监督行政检察办案工作最主要的途径，也是实践中人民监督员工作取得较好监督效果的领域。基于此，建议在行政检察办案中，只要召开公开听证会，就应当邀请人民监督员参加。

2.明确人民监督员的听证员地位。《2019年规定》第九条的规定，并没有明确人民监督员在听证活动中的听证员地位。这也是目前学界和实务界认为该规定不够完善之处。人民监督员作为检察工作的监督者，同时是人民参与司法的实践者，只有赋予人民监督员听证员的地位，人民监督员才有权利深入参与案件的审查，独立、充分地发表意见，实质性地参与案件的最终决定处理。⑧高一飞：《新一轮人民监督员制度改革检视与反思》，《法治研究》，2021年第3期。建议在行政检察办案中，只要邀请人民监督员参加听证会，就应当赋予人民监督员听证员资格和地位。

3.保障人民监督员的知情权。办案机关应当在听证会召开前三天将案件有关的材料送达人民监督员。为保证听证效果，检察机关可以提醒人民监督员审阅材料，了解基本案情和法律规定，准确把握争议焦点，梳理确定需要提问或者需要继续了解的问题，形成对案件的初步认识。人民监督员通过阅读材料，认为材料不全、需要再提供相关材料的，办案部门或者案件承办人应当予以提供。

4.参加听证过程监督规范执法。听证会上，人民监督员除了对案件进行听证，还负有监督职责。要审查检察机关主持听证的活动，包括是否执行《人民检察院审查案件听证工作规定》《人民检察院行政诉讼监督规则》相关规定，有无侵犯当事人合法权益的行为，对争议焦点、听证议题的归纳是否符合案情、满足处理需要等，对认为存在不合法不规范行为的，可以提出纠正意见。

5.参与听证评议发表案件处理意见。听证评议是人民监督员实质性参与检察处理决定作出的落脚点所在。所有的评议观点都将记录在案，作为办案参考。办案部门有义务对人民监督员的监督意见依法作出处理，对监督意见的采纳情况应当及时告知人民监督员，经研究未采纳监督意见的，应当向人民监督员作出解释说明。人民监督员对于解释说明仍有异议的，应当报请检察长决定。比如，山东省检察院承办的山东某公司诉某市规划和自然资源局土地行政处罚案，人民监督员作为听证员，在听证会上听取了双方对案件争议事实及法律适用问题的意见，围绕争议焦点向双方当事人进行了提问。在案件评议时，作为非法律行业从业人士，重点围绕案件事实的认定独立发表意见，对双方当事人是否存在主观过错、法律适用问题也从普通群众的朴素正义观出发提出了自己的看法，其监督意见得到了检察官办案组的认可采纳，取得了良好的监督效果。

（二）参加检察官联席会对检察建议的制发和落实提出监督意见

1.通过监督检察建议相关工作延伸监督范围。在行政检察办案中，检察建议是极其重要、使用最多的监督方式和手段，大多数都涉及对实体问题的审查，需要作出是否进行监督的决定，是人民监督员可以充分发挥作用的领域。《2019年规定》第十二条规定，为人民监督员全面监督行政检察办案工作提供了依据。通过监督检察建议的研究提出、督促落实，人民监督员可以把行政检察工作所有办案业务全部纳入监督范围。

2.参加检察官联席会是介入办案活动开展监督的重要平台和载体。人民监督员参加检察官联席会，其地位类似于其他参加会议的检察官，可以就案件事实、证据采信、法律适用以及争议焦点提出问题，并围绕会议议题发表明确的意见，阐述理由和依据。鉴于人民监督员的特殊身份及客观需要，建议一方面办案机关要参照召开听证会的工作要求，做好保障人民监督员履职的相关准备工作；另一方面承办人要高度重视人民监督员提出的不同意见建议，加强与人民监督员的交流沟通，准确把握其提出不同意见的理由和依据，充分发挥人民监督员的意见建议对办案的监督作用。

3.参与检察建议的督促落实。邀请人民监督员参与检察建议的督促落实工作，有利于提高督促效果，促进检察建议得到更好的落实。实践中，主要还是邀请人民监督员参与研究如何进行督促落实，人民监督员发挥自身的专业和经验优势，对督促落实方案是否具有合理性、可行性提出意见建议，对督促落实的效果进行评议总结。建议积极探索邀请人民监督员共同登门走访来开展督促落实工作。

四、参与重要办案过程审视监督依法充分履行行政检察办案职能

（一）参与行政检察办案调查核实工作

根据《2019年规定》第八条规定，行政检察办案中开展调查核实工作，可以邀请人民监督员参加，这既有助于缓解某些单位和个人对调查核实工作的不支持不配合，又可以在一定程度上克服案件承办人对开展调查核实主动性不足的问题，促进调查核实工作不断走向规范化，对办案工作有较好的推动作用。因此，应当将此项工作作为今后人民监督员工作拓宽监督领域的一个突破点。

实践中，下列几种案件适宜邀请人民监督员监督。一是需要查询调取审判机关相关资料的案件。实践中，大多数申请人均会对法院审判行为提出质疑。对此类案件，仅靠卷宗材料往往难以查实，有必要调查庭审录像予以核实。邀请人民监督员参与调查核实，可以对是否应当调取庭审录像、是否履行了必要手续、庭审事实与申请人所述是否一致等进行审查，监督承办人是否规范执法。如果遇到不支持不配合的情况，人民监督员可以起到缓冲、协调的作用，尤其是当人民监督员兼具人大代表身份的时候，更能取得良好效果。二是需要勘验现场的案件。此类案件以行政强制、行政赔偿案件居多。人民监督员可以通过参与勘验现场，对是否存在强制必要、强制手段是否必需、强制措施是否过度、是否存在损失、现场证据是否足以证明损害事实等方面进行审视，就是否存在监督必要提出意见，同时对检察机关是否依法开展勘查活动进行监督提出意见。三是申请检察机关调取证据的案件。对申请检察机关调取证据的案件，人民监督员可以对是否有必要调取证据、开展取证的预案是否适当，以及调取证据过程进行监督。对决定不予调取证据的案件，监督检察机关是否存在怠于履职、履职不充分等问题，有助于说服当事人接受检察机关的决定。对决定取证的案件，可以监督取证活动是否规范合法，以确保取证活动顺利完成。

（二）参与不支持监督申请决定宣告送达工作

行政检察办案工作中，多数检察决定都是不支持监督申请，申请人对这类决定存在天然排斥感，因此针对申请监督理由进行释法说理就显得尤为重要，直接关系到宣告送达活动的效果，其分量甚至超过了宣读检察决定本身。人民监督员参与法律文书宣告送达，可以有效督促检察办案人员认真撰写检察法律文书阐述决定依据和理由，可以站在中立第三方的角度，对释法说理依据是否充分、推理是否符合逻辑、结论是否符合常理等进行评价，能够有效缓解申请人对处理决定的排斥感。

（三）参与行政争议实质性化解工作

行政争议实质性化解工作，是行政检察办案工作的一项重要任务和内容，作为一项系统工程，既需要上下联动，又需要内外协作，贯穿办案工作全过程。人民监督员可以通过参与、监督检察机关行政争议实质性化解工作，敦促各方当事人反思过往主张，引导当事人在法律范围内寻求合理合法的纠纷解决途径，将申请人从长期纠结的法律误区之中解脱出来，精准解决申请人的根本问题，保护弱势群体的合法权益，最终促使双方当事人达成和解，实现“双赢、多赢、共赢”。

五、探索开拓行政检察监督新领域为深化完善人民监督员制度提供实践支持

（一）探索对复查案件受理活动进行监督

《2019年规定》第八条第（九）项规定为人民监督员对案件受理开展监督提供了依据。实践中，有一种情形即行政诉讼监督复查案件的受理，极有必要邀请人民监督员进行监督。受理复查案件，一方面在某种程度上潜藏着原有决定不正确的可能，另一方面也给有限的司法资源带来压力，《人民检察院行政诉讼监督规则》因此将复查案件规定只能依职权受理。也正因为如此，各级检察机关对是否受理复查案件持十分审慎的态度，极有必要邀请人民监督员参与案件审查，并对是否应当受理提出意见建议。此外，实践中，如果人民监督员根据《2019年规定》第十七条规定主动向检察机关提出应当受理复查案件的监督意见，检察机关更应当邀请人民监督员参与案件审查，不仅应当邀请该提出意见建议的人民监督员参加，还应当邀请其他人民监督员参加，共同参与对是否应当受理作出检察决定。

（二）探索对出席再审法庭活动进行监督

《2019年规定》第八条第（九）项规定亦可以作为对出席行政抗诉案件再审庭审开展监督的依据。根据《人民检察院行政诉讼监督规则》规定，检察机关在行政抗诉案件再审庭审中主要承担着发表抗诉意见、出示说明自行调取的证据、监督法庭审理活动等职责。实践中，有两类抗诉案件，存在邀请人民监督员监督的必要，第一类是在法律适用方面与原审法院存在较大分歧的案件；第二类是在运用自由裁量权方面与原审法院存在较大分歧的案件。参照《2019年规定》第十条规定，人民监督员对检察官的出庭活动进行监督，对检察官出庭行为规范、抗诉文书质量、出示说明证据、发表抗诉意见等情况提出意见和建议。

六、结语

人民监督员制度是中国司法制度、检察制度的重要组成部分，正式上升为国家制度之初亟须汲取营养茁壮成长。行政检察工作在新时代迎来了历史性发展机遇，发展方向要明确，前进路子要走稳。在新时代，人民监督员制度与行政检察工作交汇融合，出现了相互促进、共同发展的良好态势。检察机关行政检察部门应当认真落实人民参与司法的定位要求，兼顾当前和长远，扎实做好人民监督员监督的支持配合、服务保障等工作，严肃对待、慎重处理人民监督员提出的意见建议。人民监督员应当充分履行监督职责，一方面通过参与调查核实、宣告送达法律文书、再审法庭、行政争议实质性化解等工作，加强对执法办案活动的监督；另一方面通过参与听证会、检察官联席会等活动，加强对是否受理案件、是否抗诉、是否制发检察建议等方面检察决定权的监督，为人民监督员制度真正践行人民参与司法提供实践样本。