政策补丁：生成模式与产出效果——基于多案例的分析

朱 燕，朱光喜

（1.桂林理工大学公共管理学院，广西桂林 541004；2.中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉 430073）

一、问题提出

我国政府治理中经常出现的政策修补现象，被公众和媒体以“政策补丁”来刻画［1］。用公共政策学话语描述的话，政策补丁是指政策刚开始执行，甚至刚宣布出台还未执行就进行频繁调整的快速局部变化现象，是针对原有政策框架中的目标和工具的调整或补充行为，其与常规政策调整相比，突出表现为时间短、频率高并往往伴随出台程序不规范的特征［2］。这种政策补丁现象对公共治理产生了广泛的社会影响，但评价不一，有的肯定其积极作用，如“政策补丁解决了实操难题”，也有的明确持批评态度，如“给政策漏洞打补丁要避免按下葫芦浮起瓢”①。政策补丁的效果和影响相差甚远，与其生成过程密切相关，不同出台方式形成的政策补丁会导致不同的治理效果和影响。所以，有必要深入探讨此问题，即现实中的政策补丁到底是如何出台的，为何它引致的治理效果差异如此明显。

目前鲜有直接探讨政策补丁的研究，但如果将政策补丁视为政策制定及其调整现象，其理论源头可追溯到林德布洛姆（Lindblom）的渐进主义决策理论那里［3］。林德布洛姆认为，完全的理性决策是不可能的，不存在完全正确的解决办法，因而需要通过评估和分析来对问题进行尝试和修正，所以渐进决策被看作是通过补救措施以缓和现状，而不是提升未来的社会目标。基于有限理性的渐进主义决策理论和公共政策实践，豪利特（Howlett）等提出政策方案的两种形成方式［4］：一种是“政策打包”（Policy Packaging），即针对特定领域的公共问题完全重新设计体系化的政策方案；一种是“政策修缮”（Policy Patching）②，即在实施过程中不断进行修补而形成最终的政策体系，并非单一的、直接的政策打包。鉴于渐进主义决策理论和“政策修缮”的政策体系形成理论以及相关研究所针对的都是长期跨度和程序规范的政策的局部调整现象［5］，而不是我国政府治理中的政策补丁现象，所以新近有研究借鉴豪利特等人的“目标—工具”二维政策修缮框架，对具有短期而频繁“修缮”特征的政策补丁现象的类型及其成因进行了分析，将政策补丁划分为细化、补漏、纠偏和更迭这4种，并指出决策的有限理性、实验主义治理策略，尤其是公共决策结构的缺陷是导致政策补丁的基本原因［2］。

从政策补丁的理论源头到对政策补丁特征、类型及成因的初步探讨，都没有从过程的角度探讨政策补丁如何生成、治理效果为何产生明显差异等问题。所谓政策补丁的生成，是指政策制定主体如何出台新的政策方案来弥补原有政策的缺陷。实际上，如果没有出台新的修补方案，原有政策只是停留在“漏洞”阶段，“补丁”阶段尚未完成，因此补丁如何生成是分析的重要环节。同时，尽管政策补丁在表象上是对原有政策框架的修补而不是出台完全新的政策框架，但每项补丁的出台在本质上都可以视为单独的政策制定过程，其出台方式必然影响补丁的方案质量和治理效能。鉴于此，本文将基于政策制定过程的视角和多案例分析，对政策补丁的生成模式及产出效果进行深入探讨。

为了提高分析的有效性，本文案例的选择标准如下：（1）案例具有代表性，选择受社会高度关注的、有明确的补丁效果和社会影响的案例；（2）案例具有同期性，选择发生于相同治理时期的案例，以避免不同时期治理风格差异产生的影响偏差；（3）资料具有可获取性，选择能够通过公开渠道获取关键信息的案例，以保证案例高度可信；（4）案例具有中观性，选择发生于中观以上治理层级的案例，以避免案例层级过于微观带来的偶然性。本文主要使用的4个具体案例，包括全国“营改增”、天津“海河英才”行动计划、深圳“禁摩限电”和长沙“楼市调控”等，均符合以上标准。

二、政策补丁生成：基本模式

（一） 政策补丁生成模式的理论框架

尽管政策补丁不是制定全新的政策，但补丁方案的出台本质上依然属于一项公共决策的制定，因此考察政策补丁的生成就需要从基本的政策过程出发。政策过程的基本环节划分源于拉斯韦尔（Lasswell）等倡导的“阶段启发法”［6］。尽管不同学者对具体阶段的划分各不相同，但豪利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）认为，最基本的环节是问题认识、目标确定、方案选择、方案实施和结果监控等五个逻辑步骤［7］。在这些环节中，从问题认识到方案选择属于公共政策制定的环节，此过程可以分为议程设定、方案规划和政策决策等三个步骤。而安德森（Anderson）则进一步认为，政策制定环节最核心的步骤可以简化为议程设置和政策决策这两个步骤［8］（55），议程设置是解决问题、是如何发现并上升为议程的步骤，政策决策是解决方案、是如何形成以及如何通过的步骤。由此，“议程设置—政策决策”成为分析公共政策制定的基本框架。尽管在实践中政策补丁的制定过程往往不太规范，难以辨识议程设置以及由方案规划、方案论证、方案选择等程序构成的政策决策的完整过程，但议程设置和政策决策两个基本方面仍可以被区分出来，进而从“缺陷发觉途径”和“决策流程”两个维度进行刻画。

1.缺陷发觉：政策补丁的议程设置

议程设置是政府将所有问题中真正成为关注焦点的问题筛选到列表中的过程［9］，其本质是从政府角度认识问题。相对于初始政策框架的出台而言，作为对既有政策框架进行修补的政策补丁，其制定过程中的议程设置不是首次将某个特定问题列上日程，而是如何发觉既有政策框架的缺陷和问题的过程。对于问题是如何被发现并列上议程，经典的解释主要有科布（Cobb）等的外部推动、动员、内部推动的“3模式理论”［10］，梅（May）的外部推动、加强民意、内部推动、动员的“4模式理论”［11］，以及王绍光的关门、动员、内参、借力、上书、外压的“6模式理论”［12］。尽管划分的具体模式不一样，但这三个经典理论的划分依据一脉相承，基本依据都是问题提出者差异和公众参与程度差异。借鉴此标准并考虑政策补丁的特点，可以将议程设置即初始政策缺陷发觉的途径进行简化，划分为“自行察觉”和“外压倒逼”两种情形。自行察觉指的是，初始政策制定的相关主体主动或直接意识到问题的存在并自觉地提上政策议程，公众的角色主要是政策目标的群体，功能主要是通过政策遵从行为使问题外显化，并且不需要向政府施压介入；外压倒逼指的是，民众、媒体以及上级领导的行为形成的明显压力，使得初始政策制定的相关主体意识到政策缺陷的严重性，从而将问题提上日程。

2.决策流程：政策补丁的方案制定

政策决策是准备并选择政策方案的过程，对于政策补丁而言就是相关主体针对政策漏洞拟定并出台补丁方案。政策决策是理性选择和利益分配兼具的过程，因此理性不足和利益冲突是初始政策框架存在漏洞的基本原因。无论是理性不足还是利益冲突，多元主体的参与互动都是解决问题的重要途径，因此政策方案规划的关键首先是明确相关行动者及其动机、需求和目的［13］，其次是确定政策论证是公开的还是私密的，以及哪些主体被允许进入决策流程［7］。对于政策补丁而言，其决策流程比初始政策决策流程更能反映政策补丁出台的特征，因为其正是为了解决初始政策存在的问题而产生的。无论是何种原因导致的问题，在逻辑上都需要优化决策流程方能最大程度地弥补缺陷或者避免问题的重复出现，因此决策流程是否改善可以刻画补丁生成的维度。这个维度可以分为“优化改善”和“维持不变”两种类型，优化改善是指在涉及相关主体的环节上有明显的补充或调整，反之采用维持不变。

依据缺陷发觉的途径和决策流程是否改进这两个维度，可以将政策补丁的生成过程分为“未雨绸缪”“亡羊补牢”“知错就改”和“顾此失彼”四种基本模式，如表1所示。

表1 政策补丁的生成模式

所谓“未雨绸缪”，指的是政策制定主体主动或直接意识到初始政策的缺陷，主动提上议程、不断优化决策流程，以及强化相关主体的参与和互动而制定出补丁方案的模式；所谓“亡羊补牢”，指的是政策制定主体自行察觉到初始政策的缺陷，但补丁方案的决策流程维持不变、没有改进；所谓“知错就改”，指的是政策制定主体在民众、媒体或上级领导的巨大压力下发觉初始政策的缺陷，并采取措施来优化决策流程、形成补丁方案的模式；至于“顾此失彼”，即初始政策缺陷发觉与“知错就改”模式相同，而补丁制定的决策流程与“亡羊补牢”模式相同，没有做出实质性的改进优化。

（二） 政策补丁生成模式的案例比较

1.4个案例的基本情况

案例1：全国“营改增”案例。为了解决重复收税问题及健全税制，国务院从2012年起在交通运输、电信等部分行业以及上海、北京、江苏等部分地区试点探索营业税改增值税的方案（简称“营改增”）。2016年3月，国务院在全国“两会”上决定从2016年5月起全国实施“营改增”，3月23日，财政部和国家税务总局公布由《营业税改征增值税试点实施办法》《营业税改征增值税试点有关事项的规定》《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》《跨境应税行为适用增值税零税率和免税政策的规定》等4个文件组成的基本方案。“营改增”既是全新的政策框架也是复杂的系统工程，在其全面实施过程中，国务院以及财政部、国家税务总局在积极主动研判、广泛调查和听取意见的基础上出台了大量有关发票、税务服务、征管、退税免征、税率调整、海关等方面的政策补丁：从2016年3月24日至当年4月30日“营改增”正式实施前，发布了《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》《关于营业税改征增值税试点有关文化事业建设费政策及征收管理问题的通知》等12项补充政策；从2016年5月1日全面实施起的1年内，发布了《关于纳税人销售其取得的不动产办理产权过户手续使用的增值税发票联次问题的通知》等53份文件；截至2021年7月共发布了103项补丁文件。尽管补丁众多，但全国“营改增”改革始终有序进行、不断完善。

案例2：天津“海河英才”行动计划。为吸引人才和促进经济发展，天津市于2018年5月公布“海河英才”行动计划和《天津市引进人才落户实施办法》，并决定于2018年5月16日起实施。该计划的核心内容是扩大引进人才范围和放宽人才落户条件，例如普通高校毕业的学历型人才，全日制本科不超过40周岁、硕士不超过45周岁、博士不受年龄限制可直接落户，技能型人才中具有技师职业资格不超过40周岁或具有高级技师职业资格不超过50周岁也可以直接落户；人才落户的程序也大大简化，即使在天津无就业单位、无产权房的学历型和资格型人才，只需提供身份证、学历学位证书、职称或职业资格证书也可在天津中国北方人才市场落户，落户的方法只需通过“天津公安”APP提交申请，审核通过后即可到行政服务中心办理准迁证。5月16日中午12点30分政策开始实施后的20个小时内，便有超过30万人在线申请，并且人数呈井喷式增长而导致网站和APP瘫痪。不过，“海河英才”落户政策存在一些问题，例如很多无就业、无住房者，不需要社保和纳税条件就可以“投机性”落户。天津人社部门很快就发现了问题，并从5月18日起4天内迅速连续打了4次补丁：一是5月18日，调整存档与准迁办理的先后顺序，“两无”人员必须先将档案调至中国北方人才市场后才可办理后续落户手续；二是5月19日，规定在外省市有工作单位的人员不能按在津无工作单位申报落户，否则“注销户口”；三是5月20日，要求落户人提供工作单位信息和准入就业失业档案材料；四是5月21日，再次明确必须严格实行先落档、再落户的规定。此后，人才落户政策按修补后的要求程序执行。

案例3：深圳“禁摩限电”。为消除摩托车、电动车急剧增加带来的社会治安和交通秩序隐患，深圳市于2015年底决定全面实施“禁摩限电”，根据“城市管理治理年”和市“禁摩限电”联席会议统一部署，决定从2016年3月21日起到6月，在全市范围开展被称为史上最严的“禁摩限电”专项整治行动。公安机关交通管理部门发布了具体的“禁行”和“限行”规定及处罚措施，限行具体区域包括522条道路、22个限行片区以及1条严管示范路，覆盖约85%的全市道路。专项行动实施10天就查扣电动车17975辆、拘留874人，公共道路和场所的交通秩序明显好转。然而一刀切式“禁摩限电”很快暴露出问题，并引起公众强烈不满。快递行业受到最直接冲击，小区居民日常收发快递受到影响，并由此引起“快递员被拘留”“快递行业离职潮”等社会舆情。不仅如此，一刀切“禁摩限电”还与国家鼓励发展和使用新能源纯电动物流车的政策相冲突，更重要的是，广大市民通过论坛、贴吧、微博、QQ等方式批评“一刀切”政策的“无能”，痛斥其堵塞了交通出行的“最后一公里”，侵犯了市民出行的“路权”。此类现象甚至还引起了国务院总理的批评：总理在2016年4月6日召开的国务院第128次常务会议上明确指出，物流与生产密不可分，历史上的“产业革命”和“流通革命”始终是一对“孪生姐妹”，没有百姓便利的生活条件，大城市就会萎缩，流通业发展也就失去了根基，政府必须提高规划、管理能力，决不能光图省事而“一禁了之”，并认为这就是懒政③。在遭受争议和各种批评后，深圳很快通过收集舆论呼声、设置“政协委员议事厅”、公开征求意见、举行听证会等形式出台了政策补丁：首先是专项行动开始10天后，深圳市交管局宣布对快递等特殊行业设立过渡期并增加配额，并承诺等电动车“新国标”出台后再制定分区域、分路段具体通行政策，随后还发布和更新《新能源纯电动物流车电子备案规程》和《关于对新能源纯电动物流车实施通行优惠政策的通告》，鼓励新能源纯电动物流车的发展使用；其次是针对出行“最后一公里”的刚性需求问题，交管部门在规划投放共享电动自行车或社区微巴作为补充服务的同时，对电动车的具体限行范围在公开征求意见的基础上作出规定并确定每半年调整1次，以满足市民基本出行需求。此后，深圳市“禁摩限电”从“一刀切”向“堵疏结合”良性发展，得到市民认可和肯定。2021年5月，深圳市政府在反复征求意见和论证的基础上正式出台《深圳市电动自行车管理规定（试行）》，基于“新国标”对特殊行业电动车管理及市民电动车出行限行范围的调整程序以地方政府法规的形式予以确定，“禁摩限电”进入更合理的法治阶段。

案例4：长沙“楼市调控”。为落实中央“房住不炒”和“一城一策”要求，2017年3月18日，长沙市政府办公厅发布《关于进一步促进房地产市场平稳健康发展的通知》，针对非长沙户籍进行区域性限购，同时实行差别化房贷，在限购区域内依据购买房屋的套数差异实行不同的首付比例及贷款条件。“3·18”政策出台后迅速遭到已交纳定金或首付款的购房者的反对，鉴于这种情况，长沙市住建委于2017年4月19日发布《关于执行“长政办函〔2017〕38号”文件有关问题的通知》，规定3月18日前已签订认购书且能证明缴纳部分房款但未完成购房合同网签的按原政策执行。但是，“3·18”政策“限外不限内”，长沙户籍不限购买数量，湖南户籍不限首套，变相提高了长沙户籍含金量，而最低不超过35%的二套房首付比例与其他城市限贷政策相比也较为宽松。长沙市在舆论指责声中连续打补丁：2017年5月20日，长沙市住建委发布通知将长沙户籍纳入限购范畴，限购区内最多2套，将长沙之外的湖南户籍也限制在首套之外，并规定商品房拿到不动产权证2年后才能交易；9月23日又发布通知规定长沙户籍无住房单身户和集体户的限购从2套降为1套，已有1套住房的需在取得不动产权证3年后才可购买第2套，非长沙户籍缴纳个税或社保从12个月延长至24个月，商品房取得不动产权证从2年后加码到3年后方可交易；2018年6月25日，长沙市政府办公厅又印发《关于进一步加强房地产市场调控工作的通知》，限制父母投靠子女、未成年人、落户学校集体户在校大学生及企业的购房资格，商品住房上市交易的最低年限由3年增加到4年，住房公积金贷款购买家庭第2套住房首付比例下限统一为60%，不再区分首套贷款是否还清。在此过程中又多次出现补丁的衔接问题，例如针对“5·20”政策，2017年6月1日，长沙市房屋交易管理中心发布《关于执行长沙市商品住房限购政策的相关规定》，再次明确5月20日之前申购的按“3·18”政策执行。

以“限购”和“限贷”为核心的调控政策实施以来，“买房难”成为常态，而“捂盘惜售”“通宵排队买房”现象更是层出不穷。为此，长沙相关部门先后出台《关于进一步加强房地产市场监管的通知》《关于加快在建商品住房入市销售的通知》《关于实施差别化购房措施的通知》《加快发展住房租赁市场工作实施方案》等文件，推出“公开房源”“摇号销售”“加快供给”“首套刚需优先”“租购同权”的政策补丁。“限购”不仅催生了“买房难”，而且还刺激了价格上涨，为此长沙相关部门又出台《长沙市住宅用地“限房价、竞地价”试点操作规则》《长沙市定向限价商品住房管理暂行办法》《关于全面推行不动产（二手房）买卖合同网签工作的通知》等政策，实施土地“熔断+摇号”控地价、规范限价商品房和二手房销售。针对价格乱象，2017年6月29日，长沙市住建委等部门印发《长沙市商品房销售价格明码标价监制操作规程》，规定初始报建为毛坯住宅的不予认定为全装修住宅预售、申请全装修住宅的装修价格不得超过毛坯价格的15%，结果导致全装修房捆绑毛坯房预售并抬高起价情况出现。针对这个问题同时为减少装修垃圾，2018年3月15日，长沙市政府办公厅印发《关于进一步推进新建商品住宅全装修建设的通知》，放开装修价格并鼓励供给全装修房，规定全装修交付主城区不低于70%，周边不低于30%，并将全装修写入土地挂牌方案及出让合同之中。但是，“全装修新政”由于没有规定清楚全装修交付房源的最高限价及公共部分装修标准，又给了开发商变相推高房价的空间。为此，长沙市住建委不得不出台《长沙市新建商品住宅全装修建设实施细则》和《关于新建商品住宅全装修价格核算规定的通知》作为补充，规定“两限房”全装修价格不得超过2500元/平方米，公共部分装修不计入全装修价格内。然而这些本来属于政策补丁的政策又引发了新的问题，全装修房成了维权的重灾区。开发商的房屋装修质量、成本公开以及间接推高房价等问题引发的维权事件和信访事件，给地方社会稳定带来了极大压力，导致湖南省委主要领导不得不指出，长沙市推进全装修可以提倡但不是“必需”。最后，长沙市住建委不得不再次做出政策修补，将长沙市内五区的全装修比例70%调整为目标值而不是现实硬性要求。

“限购”还关系到人才引进的问题。2017年6月21日，长沙市委长沙市人民政府印发《关于印发〈长沙市建设创新创业人才高地的若干措施〉的通知》（简称“长沙人才新政22条”），实施“打造人才安居家园”工程，规定高层次人才享受长沙户籍人口购房政策及补贴，在长沙工作、具有专科及以上学历或技师及以上职业资格的人才不受户籍限制。人才政策与限购政策不一致，于是2017年8月18日，长沙市住建委依据市委市政府要求出台《长沙市人才购房及购房补贴实施办法（试行）》，明确人才首套购房不受户籍限制。但引进人才范围过宽又存在投机空间，2017年9月23日，长沙市房屋交易管理中心发布《关于执行“长建发〔2017〕151号文件”的操作细则》，补充规定具有专科以上学历及技师以上职业资格的人员申请人才购房资格的，需提交本人连续24个月以上在长沙工作单位的工资流水和公安部门出具的已满24个月的居住证明。但这个政策与“6·25”新政《关于进一步加强房地产市场调控工作的通知》又不一致，由此还引起人才直接到长沙市政府呼吁，最后2018年6月，长沙市委人才工作领导小组规定经市组织人事部门认定的3类高层次人才不受限购政策限制。经历长达2年多的补丁和波折，长沙楼市调控在2020年才逐渐趋于稳定和平静。

2.比较案例分析

一是“未雨绸缪”模式：全国的“营改增”。全国“营改增”初始政策的缺陷是政策制定主体自行察觉甚至事先做好了应对问题的预期安排。“营改增”是涉及面广且影响重大的复杂政策改革，尤其是众多的细节问题会在执行中暴露出来，因此难以一次形成完善的方案。正是如此，财政部和国家税务总局在《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》中就明确指出，各级税务部门要做好“监测分析”工作，遇到问题“及时反映”；国务院在《关于做好全面推开营改增试点工作的通知》中也要求，“加强监测预警，完善应对预案”。为了发现问题和不足之处，国家税务总局及地方税务部门在2016年5月1日该政策全面实施后，广泛开展座谈和调研活动，反复强调要做到“坚持问题导向”“细致梳理需要完善之处”“完善问题顺畅反馈和快速反应机制”等后续工作。在这种机制下，很多问题都是税务部门等政策制定主体自身主动发现的。

在补丁方案的决策上，国务院、国家税务总局等政策制定主体非常注重相关主体的参与协商和决策程序的完善，强调要“广泛听取意见建议，完善科学决策”。除了政策实施之初的国务院“营改增”部际联席会议、国家税务总局“营改增”督促落实领导小组等机构进行决策协调外，国家税务总局和财政部的负责人还通过全国政协双周协商座谈会等方式，听取委员、专家及企业代表等有关“营改增执行情况和改进的建议”。对于具体方案的制定，财政部与相关行业主管部门建立信息共享平台，广泛听取中央各部门、地方财税部门意见和企业的意见，国家税务总局要求“畅通税务系统上下沟通渠道、征纳双方沟通渠道”，注意“会同相关部门研究解决”，甚至采取了大会战式的指挥调度模式，把视频系统直接连到各级办税大厅和税务部门，有问题从基层到总局领导直接协商解决，财税部门经常是“连夜讨论，然后出台补充政策”④。此外，对于部分漏洞问题，国家税务总局在全面实施“营改增”的同时以“试点中的试点”的形式来补充方案，例如小规模纳税人专用发票从代开改到自开的细节问题，既关系到纳税人的纳税成本问题，也关乎税务机关的征管能力问题，为了谨慎起见，国家税务总局是在局部地区和行业进行“优化纳税服务”再试点，以及听取意见和建议的基础上才形成了最后的方案。

二是“亡羊补牢”模式：天津的“海河英才”行动计划。天津“海河英才”行动计划中暴露出的问题是天津市人社部门等在政策刚刚开始执行时迅速自行察觉到的。从2018年5月16日中午到17日上午不到1天时间内超过30万人登录和下载“天津公安”APP办理落户申请，随着落户申请进入“白热化”并超出预期，政策制定者很快就意识到其中存在的“投机落户”“空挂户口”的漏洞。由于政策极大降低了天津落户门槛以及天津自身在发展机会，尤其是教育资源方面的巨大优势，政策不仅对各类人才具有非常强的吸引力，而且也为高考移民、投机炒房留下了巨大空间，甚至会出现户口落在天津但实际上人在外省份正常就业的情况，如“北漂”人群。因此，天津市人社局迅速直接在媒体上公开表明“海河英才”行动计划的目的是“吸引各类优秀人才，参与天津各项事业发展”，“对不在天津工作，只想把户口‘空挂’在天津的，借机高考移民、投机炒房，是不允许的”⑤，这些人会被注销户口、纳入诚信“黑名单”并通报原籍。虽然从缺陷发觉过程来看，开始是申请“井喷”导致的压力，但并不属于“外压倒逼”，因为这个压力只是表明申请系统的载荷问题，“投机”的政策核心漏洞依然是政策制定主体自行觉察出来的。

尽管政策的漏洞是政策制定者自行察觉的，但补丁方案的出台程序并没有优化流程，呈现出闭门决策的特征。其实“海河英才”的初始政策框架就已经显示出“闭门决策”问题，例如，作为涉及户口问题核心政策内容的《天津市引进人才落户实施办法》，是由人社局而不是户籍的主管部门公安局牵头发文，另外也没有吸取此前西安等地人才政策实施中的“子女教育移民”问题的教训。人才引进新政不仅涉及人社、公安、教育、住房以及审批局等众多职能部门，更涉及大量作为利益相关者的潜在“落户者”和天津本地用人单位、广大市民。但政策制定者在发现漏洞后，并没有与相关利益主体进行必要的互动，即使利益相关者转向在人民网“地方领导留言板”、百度贴吧“天津海河英才吧”以及天涯“海河英才”板块上纷纷表达对政策的需求和评论，但这些基本上都是民众单方的诉求表达。随后，从5月18日到5月19日，两个涉及“先调档、再落户”的重大补丁《天津市公安局优化办事流程方便群众办理落户手续》和《天津市引进人才落户实施办法政策解读》，是天津市公安局和人社局在极短时间内直接发布的。政策制定者与民众仅有的互动，是在出台重大补丁引起社会对天津人才政策是否要废除的忧虑后，天津市人社局在官方网站发布的《引进人才落户实施办法有关问题解答》。

三是“知错就改”模式：深圳的“禁摩限电”。深圳市“禁摩限电”政策缺陷提上议程是外压倒逼的。“禁摩限电”风暴行动一开始就引起强烈争议和批评。《致深圳：轻点，你的市民疼》《深圳究竟发什么疯》等文章在网络和微信朋友圈疯传，指责深圳针对弱势群体粗暴执法，并严重损害快递业发展；实际的执法活动也引发了目标群体的极度不满。随后，央视、新华社等权威媒体也纷纷对深圳给予批评。而在专项行动不久后的国务院常务会议上总理严厉批评一些城市“一禁了之”的懒政，舆论和媒体进一步将矛头指向深圳。面对巨大的争议和舆论压力，深圳市启动了政策修补程序。

深圳市“禁摩限电”政策补丁方案出台的决策流程，与初始政策决策相比有显著的改善优化。对于初始政策，有法学专家明确指出如此重大的决策“必须经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论五道程序，不能仅由一个政府部门出个通告就解决了”。市民更是对“禁摩限电”政策出台过程强烈不满，指责其“几乎就是拍脑袋看天花板来决策”，“为什么不把这些研究先搞明白了研究透了，然后再推行禁摩限电呢？”⑥显然，初始方案的决策流程有重大缺陷，但这些缺陷在后续的补丁决策中都得到了纠正。2016年4月5日，深圳交警组织召开座谈会，邀请快递、物流等行业协会以及企业代表、人大代表、政协委员共同研讨快递行业电动车配额和管理问题；6月19日深圳市专门主办“电动单车之困与路权共享之梦”为主题的“政协委员议事厅”活动，市政协委员中的规划专家、交通专家、经济学家、运输企业老板与市民、自行车爱好者代表等，就如何解决城市电动单车之痛以及如何实现机动车和非机动车、行人的路权配置和共享等问题展开深入讨论；在此基础上，深圳市公安局交通警察局每半年都会通过电话、传真、电子邮件、门户网站等形式广泛征求社会意见，以便动态调整限行区域。电动车“新国标”出台后的2018年7月，深圳市人民政府法制办主动全方位征求《深圳市电动自行车管理若干规定》的立法意见，并且通过“深圳法制”微信公众号举行立法听证会，70名市民、30家机构代表参加听证。在2021年正式公布的管理规定的第23条和第44条中还明确规定了禁行的区域和时段，还规定民生服务行业的范围的调整，市交管部门要会同交通运输、市场监管等部门确定并公开征求社会意见后按程序公布实施。

四是“顾此失彼”模式：长沙的“楼市调控”。长沙“楼市调控”补丁的议程设置是外压倒逼形成的，众多问题最终被政府重视是因为市民、媒体和上级领导形成了倒逼压力。首先是，在2017年“3·18”新政出台后，社会和媒体就强烈批评“限外不限内”政策的意义不大，由此导致更严格的“5·20”及“9·23”限购补丁政策出台；其次是，民众对限购中出现的销售不公乱象极为不满的压力，促使政府部门出台“增加供给”“摇号销售”“规范限价房价格”“差别化政策”等政策补丁；再次是，省委领导对日益严峻的“装修维权”事件做出批示，倒逼长沙取消“全装修”70%的要求；最后是，2018年《湖南日报》连续4篇社论及省委主要领导对长沙楼市乱象的暗访和“震惊”，直接促使长沙市做出“主要矛盾不是供需矛盾，而是炒房与反炒房的重大斗争”的结论⑦，并出台再次修补后的“严限购、反炒房”的“6·25”新政。显然，长沙这些政策补丁的出台均因外部压力促成，并非长沙市楼市调控政策制定主体的自觉重视而促成。

城市的住房调控是重大决策，对市民和准市民有至关重要的影响，涉及众多利益相关者。但长沙楼市调控补丁方案的制定过程相对于初始政策的决策而言并没有改进优化，依然由各部门直接决策公布，明显缺乏部门协商、研究论证以及公开征求意见等环节。即使在政策的操作化细节方面也是如此，例如长沙楼市调控在出台“摇号销售”政策补丁之前，尽管南京、成都等先行试点城市已经出现部分开发商通过提高首付比例、禁用公积金贷款等方式提高购房门槛，或者利用摇号程序和排序软件的“猫腻”自行筛选客户规避摇号的情况，但长沙的补丁政策依然没有经过任何征求社会意见的程序，没有提前就避免类似问题的发生而研究出任何预防措施，只是在政策运行之后被动地临时在补丁政策基础上再打补丁，来规范摇号销售具体操作程序和加强摇号销售排序现场监督公证。

三、政策补丁的产出：效果差异

公共政策的产出效果指的是政策的实际效能及其影响。邓恩认为，政策产出效果的评估标准包括效益、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性［14］（437）。显然，考察公共政策的产出效果是多重维度的，至少包括事实和价值两个维度，而且需要把经验主义和规范评估整合起来［15］（24）。其中，效率、效益和充足性指的是政策在客观上实现既定目标的程度与质量，强调事实上的“直接产出”，而公平性、回应性和适宜性则是政策在实现目标过程中对社会系统的深层影响，更强调价值上的“效果影响”。对于政策补丁而言，其“直接产出”是考察补丁对于初始政策框架缺陷的弥补作用以及对初始目标实现的推动作用，而“效果影响”则要考察对利益相关者影响的合理性、正当性，以及目标群体和社会的反应与调适情况。

从直接产出的层面看，任何性质和类型的政策补丁都会在不同程度上具有弥补初始政策框架缺陷和推动原始目标实现的功能，但不同模式生成的政策补丁在效果反馈层面可能会存在显著差异。政策补丁的不同生成模式由缺陷发觉和决策流程的差别决定，缺陷发觉是否自觉主动以及决策流程是否改进优化实质上反映的是补丁出台过程的理性程度，决策流程是否改进优化尤其如此。理性是指治理过程的公共性、正当性和科学性，而非特定主体的经济人的自利理性。缺陷发觉的自觉主动性越大则理性程度越高，决策流程的改进越明显则理性程度越高。从基本原理上看，政策制定的理性程度与其产生的非预期性效果和不良影响的可能性密切相关，非理性程度越高则负面效果会越大。由此，前述4种模式生成的政策补丁的效果差异关系可以用图1 描述：“未雨绸缪”型生成模式的非理性程度最低，其负面效果也最小；“顾此失彼”型生成模式的非理性程度最高，其负面效果也最大；“知错就改”和“亡羊补牢”两种生成模式的非理性程度和负面效果都处于中间水平，但决策流程优化程度相对于如何发现问题而言更能反映出理性程度，因为对于政府而言，正确地解决问题比发现问题更重要，因此较之“亡羊补牢”型而言“知错就改”型的非理性程度更低且负面效果更小。

图1 政策补丁生成模式的效果差异

前述4种生成模式的具体效果差异是：“未雨绸缪”模式因政策补丁的出台是积极主动的且优化了决策流程，不仅能较好地弥补初始政策的缺陷，而且不容易引致社会不良影响，补丁出台前后治理秩序都会比较平稳；“知错就改”模式因是外在压力倒逼政策制定者打补丁，在议程设置阶段可能会出现比较强烈的社会不满，但随着决策流程的优化和相关主体利益的协调，政策补丁的质量会比较高，后期会进入良性循环；“亡羊补牢”模式尽管政策缺陷是自行察觉，但由于决策流程没有优化，政策补丁基本只是单方面从政策制定者角度出发拟订方案，很容易导致政策的跳跃和引起社会新的不满；“顾此失彼”模式不仅政策缺陷的发觉是外压倒逼的，而且决策流程也没有改进，因此除了会出现“亡羊补牢”模式的问题外，还可能出现“顾此失彼”和“补丁摞补丁”的情况，进而出现政策秩序在某个时期内混乱的局面。政策补丁的4种生成模式及产出效果差异的案例实证分析，如表2所示。

表2 政策补丁不同生成模式及产出效果差异案例比较

（一） 全国“营改增”：改革成功且成为典范

尽管全国“营改增”政策补丁数量较多，尤其是实施的前两年修补文件出台非常密集，但这些政策补丁是通过“未雨绸缪”模式生成的，缺陷和问题是政策制定主体自行察觉、主动发现的，政策制定主体通过不断调整和优化决策流程形成的补丁方案，不仅弥补了初始政策框架的不足，而且获得了良好的效果产出。全国“营改增”不仅“平稳运行”实现了“如期转换”，而且“获国际高度认可”，成为全球“税制改革成功典范”⑧。

（二） 天津“海河英才”行动计划：堵住漏洞但争议强烈

“海河英才”的政策补丁堵住了漏洞，但也引起了社会和媒体的巨大争议，朝令夕改不仅被批评“太不讲信用”，而且还导致“多少人一夜梦碎”，甚至伤及无辜，影响一些真正落户者的意愿。天津“海河英才”行动计划的政策补丁虽是自行发觉缺陷，但补丁方案决策流程没有优化改进。从决策者的角度看，其目的是要快刀斩乱麻迅速堵住漏洞，将投机落户者挡在政策之外，因而没有征求利益相关者的意见。从实际产出来看，补丁的确起到了亡羊补牢、堵住漏洞的作用，在计划实施1周年时天津宣布引进各类人才15.6万人⑨。然而，“亡羊补牢”模式出台的补丁迅速引起社会的巨大争议，而且关注的焦点不是天津如何引进人才，而是方案如何“拍脑袋决策”，“不讲信用”“损害天津形象”的评论充斥媒体和各种网络论坛，甚至有人因此宣称“把天津从落户城市中完全勾掉了”。连续紧急补丁的出台，不仅使部分人因政策不断“升级”而放弃落户，造成“人才落户新政”要取消的舆情，甚至造成申请落户秩序的短期混乱，天津人社局更是不得不公开辟谣。此外，补丁还直接导致直接利益相关者落户人才的困境，因为打补丁之后要求先转档案才能落户，导致部分准迁证获得者陷入“黑户”的窘境——原籍户口已经注销，但在准迁证规定时间内又无法解决档案问题。这个问题在补丁出台时没有考虑，落户者只得在人民网地方领导留言板上向天津主要负责人求助。

（三） 深圳“禁摩限电”：实现纠偏且民众认可

深圳市“禁摩限电”的政策缺陷由外压倒逼方式提上政府日程，但补丁方案的决策非常注重各利益相关主体的深度参与，其流程较之于初始方案有根本性完善。因此，尽管在政策实施之初民众的反应远超预期，但后续补丁出台逐渐调整后，舆论争议没有在相同问题上再次强烈反弹。自2016年以来，深圳市“禁摩限电”综合整治效果明显，交通伤亡事故明显下降。民众对深圳市积极征求并听取意见的行为也给予肯定，认为“深圳终于给了自己一个台阶”，“出现一道曙光”，媒体也认为深圳“禁摩限电”事件不仅成为促使深圳提升城市治理能力现代化的动力，而且使深圳保持了代表特区的开放态度⑩。

（四） 长沙“楼市调控”：有所成效但秩序混乱

尽管近年来长沙的楼市调控显现了积极作用，但由于政策前后反复多变，以至于问题追问题，补丁摞补丁，从2017年到2019年近3年时间里持续引起公众舆论、媒体甚至上级党政领导的不满和批评。以这种模式出台的政策补丁，很容易引发治理的失序而让民众无所适从。在“楼市调控”案例中，政策之间衔接不畅、考虑不细，个别条款前后不一，让人摸不着头脑；不仅民众不满意而经常发生上访行为，造成社会不稳定，并且上级领导也不满意。此外，政策本身和社会的适应过程也出现失序，导致出现以缺陷政策补充缺陷政策、为解决旧问题又制造新问题的恶性循环，出现到处救火、疲于应付的尴尬状态。而且，这种被动、封闭的政策补丁出台方式，非常容易在相同问题上再次制造政策缺陷而形成补丁的补丁，这在装修问题和人才问题上表现得尤为突出，甚至在最简单的不同阶段政策前后衔接的问题上，都需要多次为补丁打补丁。

四、结论与讨论

政策补丁是政府治理中的独特现象，但不同方式生成的政策补丁的产出效果存在较大差异。政策补丁的生成模式依据初始政策缺陷的发觉途径和补丁方案的决策流程差异，大致分为“未雨绸缪”“亡羊补牢”“知错就改”和“顾此失彼”4种基本类型。尽管不同模式形成的政策补丁在直接产出上都具有弥补初始政策缺陷的功能，但在社会影响和公共治理效果上却存在显著差异。补丁生成的理性程度越高，其积极效果就越强；反之，理性程度越低，其负面效果就越强：“未雨绸缪”和“知错就改”模式生成的政策补丁能够比较好地产生完善或弥补原有政策体系的不足，从而促进治理良性运行的效果，而“亡羊补牢”尤其是“顾此失彼”模式生成的政策补丁，则容易造成政府公信力的流失和治理秩序的混乱。

从理论层面看，本文对非常规的微观政策变迁具有理论拓展意义。在政策科学中，主流的政策过程与政策变迁理论，都是适用于刻画和解释比较重大的政策变化现象的，而基于渐进主义理论及其衍生的“政策修缮”和局部变迁理论尽管涉及较为微观的政策变化现象，但其变迁过程都是符合标准政策过程的常规调整现象。本文在对政策补丁这种频繁而快速的政策局部变化现象的特征、类型和成因分析的基础上［2］，又对其形成过程及其不同生成模式下的产出效果差异进行分析，因此可以拓展“政策补丁”的理论框架，进一步对政策变迁与过程理论的研究起到丰富作用。

从实践层面看，政策补丁尽管刻画的是我国政策过程中微观层面的独特变迁现象，但在本质上反映的是我国政府的治理纠错机制。治理体制是否成熟最重要的一点是看它在关键时刻有没有发现问题和纠偏纠错的机制和功能［16］，而我国国家治理之所以能在正确的方向上运行，就是因为其具有很强的纠错能力。从微观的角度来看，政策过程及其运行也是观察我国政府治理纠错机制的重要方面。本文探讨的政策补丁就是政策过程中微观层面的治理纠错机制，即对已经出台甚至执行的政策缺陷进行纠错，而这种行动迅速并且频率高的纠错机制在分权制衡和“否决”体制中是无法实现的［17］。

从治理纠错机制的视角看，政策出现补丁是复杂治理情形中的正常现象。政策出现“漏洞”不可怕，关键在于后续补丁的质量和纠错效能是否有效。积极主动发觉问题缺陷和及时改进决策流程有利于形成高质量的政策补丁和取得良好的治理效果。从整体上考量，尽管我国政府的治理纠错能力是很强的，但具体的单个政府尤其是地方政府的纠错能力依然存在差异。这一方面源于地方政府决策结构的差异。地方政府特别是基层政府，其决策权力越集中，决策结构越集中，党政主要负责人对公共决策就越容易产生决定性的影响，在这种决策结构下，政策决策就越容易陷入经验主义和路径依赖，本文中的部分案例就显出这种状况。纠错能力的差异另一方面则源于政策学习的差异。政策补丁的生成过程既是政府政策学习能力的反映，也是政府政策学习能力提升的重要途径。政策学习不仅是一个政府向其他政府模仿借鉴的过程，也是“教训吸取”的自我学习过程以及与利益相关者互动获取知识的社会学习过程［18］，学习的目的是深化环境认识和理解新的问题以及寻找更佳的政策方案。政策学习能力既取决于决策者的认知理念和接受新事物的态度，也受到政策子系统中信息交流规则的影响，如果决策者的观念比较开放，而且有比较畅通的信息交流渠道，其政策学习能力就会比较强，全国“营改增”和深圳“禁摩限电”的案例即是如此。

从治理体系和治理能力现代化的要求来看，要改善政策补丁质量从而提高政府的治理纠错能力，需要从三个方面改进。第一，增强政府决策者政策学习意识和能力，政府领导尤其是地方政府主管要有更开放的观念，正确看待自身知识和能力的有限性，善于从政府系统内外部获取新的信息和政策知识，尤其是要善于向专业群体和社会民众进行政策学习。第二，扩大决策的开放性和利益相关者的参与度，不断拓展和完善政策反馈及参与机制，扩大决策结构的开放性和利益相关者的参与度，完善公共决策结构和决策者与相关主体的互动机制。第三，强化政策规划和顶层设计能力，在改善决策者知识状况和决策结构的基础上，努力提高政策规划和顶层设计能力，将缺陷问题的解决前置，尽可能减少不必要的政策补丁。

注释：

①参见 《“营改增” 今年减税已超2000亿新一轮政策补丁将至》，https： //www.yicai.com/news/5109 085.html, 2016-09-20；《“打补丁” 与 “治根本”》，http： //www.ctzrzz.com/a/index/376.html,2014-01-10。

②Patching尽管有 “补丁” 或 “打补丁” 的含义，但豪利特的论文中实际指的是政策的长期渐进调整完善过程， 因此此处将其翻译成 “政策修缮”， 而非本文意义上的 “政策补丁”。

③参见 《“互联网+流通” 李克强要求破除四大“ 瓶颈”》，http： //www.gov.cn/xinwen/2016 -04/08/content_5062517.htm, 2016-04-08。

④参见 《视频连线基层微信对接税户， 营改增接地气有底气》， http： //www.xinhuanet.com//politics/2016-12/05/c_1120050444.htm, 2016-12-05。

⑤参见刘诗萌、 陈岩鹏：《政策 “打补丁” 背后究竟发生了什么？ 户口搅动天津一池春水》，《华夏时报》， 2018年5月25日第2版。

⑥参见 《深圳 “禁摩限电”： 城市到底是谁的城市？ 》 ， http： //m.sohu.com/a/68002274_119902,2016-04-07。

⑦2018年6月25日， 长沙市人民政府在加强房地产市场调控的通气会上所作的公开评论， 参见《打响 “反炒房攻坚战” 长沙推4年限售、 暂停企业购房等新政》， http： //house.people.com.cn/n1/2018/0625/c164220-30084406.html。

⑧参见 《中国营改增获国际高度认可》， http： //www.gov.cn/xinwen/2017-02/15/content_5168154.htm,2017-02-15。

⑨参见 《“海河英才” 一周年成果重磅发布： 引进各类人才15.6 万人》， http： //www.tjyun.com/system/2019/05/18/037246509.shtml, 2019-05-18。

⑩参见深圳晚报编辑部：《在 “禁摩限电” 舆情中保持开放态度》，《深圳晚报》， 2016年4月6日第A02版。