从大数据动态视角看机构编制资源配置发展新趋势——开封市机关事业单位人员编制结构调研分析报告

开封市委编办课题组

习近平总书记在二十届中央机构编制委员会第一次会议上的讲话中强调：“做好当前和今后一个时期机构编制工作，要加强顶层设计和整体谋划。”为落实总书记重要讲话精神，开封市委编办始终坚持以人民为中心的工作导向，通过大数据分析我国和开封市人口发展变化趋势，对机关事业单位人员编制现状和存在问题进行了调研分析，对未来人员编制结构发展趋势进行了科学研判，对创新编制管理方法路径进行了探索创新，力求更好服务保障全市经济社会高质量发展。

一、从可持续发展视角看开封市当前编制资源结构配置特点

开封市把服务保障党的二十大作出的一系列事关全局的重大决策部署摆在突出位置，根据职能配置和工作任务科学分配编制资源，积极保障国家重大战略和省、市重点工作的编制需求。从经济社会可持续发展的角度看，目前开封市在编制资源配置、新老人员接续、严控人员编制总量等方面，总体是符合全市发展需要规律的，主要特点如下：

一是干部队伍接续呈现良性循环。毛主席在党的六届六中全会上指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”干部队伍梯次建设也是人员编制管理的重要方面。为此，从年龄结构方面，我们以每5年为一个年龄段，对全市在职在编人员进行动态统计，形成年龄分布饼状图，每个年龄段基本维持在15%左右，分布基本平衡，呈现了良性的人员状态。从人员学历上看，开封市公职人员受教育程度越来越高，由十年前的大专、本科为主，提高到当前的本科、硕士为主（占总人数的73.2%），人员基本素质和核心能力不断提高。整体上看，开封市公职人员队伍能够实现新老人员的有序交替。

二是重大战略、重大领域得到重点保障。党的二十大明确提出：“必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。”开封市围绕科技强市、制造立市发展战略，对科技、工业等战略需求领域从机构编制资源方面予以重点倾斜。在机构设置上，创新组建了科学院、科技创新发展中心、企业创新发展服务中心、中医药实验室等新兴机构。在编制使用上，集中全市编制资源对这些领域进行了重点保障，如统筹500名事业编制支持科学院的发展。

三是民生领域得到有效支持。重视研究解决人民群众普遍关切的体制机制问题，对教育、医疗、社保等民生领域加大编制支持力度，增大学校、公立医院的用编自主权，在教育系统全面推行“县管校聘”，推动教师合理流动，促进义务教育均衡发展；在卫生领域，建立医共体统一管理机制，推进区域医疗资源配置更加合理高效，实行乡村医生“乡聘村用”，提高基层医疗服务能力。

四是编制分布得到动态调剂。针对各地普遍存在的地区间、层级间编制分布不合理，“做加法易、做减法难”等现实问题，开封市从经济社会发展变化情况出发，推动编制资源总量控制、动态管理、按需调节，探索出了指标量化测算法来科学分配编制资源。

五是用编缺口得到周转补给。灵活使用周转编制，建立市直事业单位编制周转池，用于解决市委市政府重点工作、急难险重工作领域临时性、周转性用编问题；建立全市中小学教职工编制周转池，用于解决因人口虹吸效应明显产生的个别中小学急需用编问题；建立人才专项编制周转池，用于解决人才引进急需用编问题；建立人大、政协机关过渡性周转编制池，用于解决部分年龄较大领导干部转岗到市人大、政协任职用编问题。

六是基层用编得到倾斜保障。探索开通多种渠道，将市县改革精减出的编制资源向基层重点民生领域和乡镇一线下沉。开辟基层人员成长通道。围绕基层治理专职人员较少的情况，每年从市级层面拿出100名编制，保障县区基层一线招聘事业单位人员用编，形成从优秀社区工作者中录用乡镇（街道）事业单位人员的长效工作机制，畅通基层优秀从业人员的成长渠道。深化“减县补乡”工作。围绕基层一线对人员编制量持续增加的现实需求，不断深化减上补下、减县补乡工作，结合乡镇机构改革，共从市县两级向乡镇下沉1161名事业编制，很好地服务保障了基层一线事业发展建设。

七是“严控总量”得到有效落实。习近平总书记指出：“要把规模控制在合理、可持续的范围内。”结合机构编制工作服务保障经济社会发展的定位，开封市落实总书记“严控总量”和“好钢用在刀刃上”的重要指示，坚持科学规范管理编制资源，从严控制财政供养人员数量，用编制管理的刚性约束解决当前面临的职能交叉重叠、规模膨胀、财政供养压力大等问题。同时，通过改革创新收回低效编制，通过科学评估测算核准编制，通过动态调剂分配周转编制，通过加强管理用好编制，确保在机构限额和编制总量内，各单位能够有效承接新职能新任务，编制资源的使用更加优化协同高效。

二、从大数据变化看机构编制结构布局需要关注的发展动向

从经济社会发展规律的眼光看，我国人口结构出现的新变化，对机构编制工作提出了新要求、新挑战。

一是新出生人口数量下滑问题。人口是教育、医疗等资源配置的重要变量，人口结构和规模的变化深刻影响着相关领域资源供给。从新出生人口趋势上看，生育政策的变化带来了出生人口短期上涨，但在度过政策红利期后，我国受育龄妇女数量减少、生育观念变化、婚育年龄推迟、新冠疫情等多重因素影响，出生人口逐年下降。全国出生人口在2016年达到1883万后逐渐下降，2022年下降到956万，较2013年减少41.7%，较2016年减少49.2%（见图1），2023年预测为788万，再创新低。开封市新生人口在2016、2017年达到最高峰，其后逐年下降，2022年新生人口较2016年下降48.1%（见图2），同全国趋势基本一致。再加上城镇化率提高和城市虹吸效应影响，新生人口还呈现市区多、县乡少，新区多、老城少的现象。以教育领域为例，按照师生比对应，2022、2023年是近十年对小学教师需求量最大的年份，从2024年开始，教师需求下降，以2023年为基准，到2025、2026年，开封市幼儿园教师需求减少1/3，到2028、2029年，小学教师需求将下降51.7%，初中、高中依次类推，县级减少情况更为严重。这些情况对教育、医疗等与人口结构密切相关的民生领域方面编制调整都提出了新要求。

二是老龄人口大幅增长问题。我国从1999年进入人口老龄化社会后，老龄化程度日益加深，老年人服务保障体系亟待完善健全。第一，老龄人口越来越多。根据相关资料，截至2022年底，全国60 岁及以上老年人口已占全国总人口的19.5%，65岁及以上老年人口占全国总人口的11.5%，整个社会已进入深度老龄化。开封市65岁以上老龄人口占总人口的比例，已从2013年的9.5%，增加到2022年的15.3%，高出全国平均比例近4个百分点。第二，人均寿命越来越长。新中国成立后，我国人均寿命逐渐增加，从解放时的35岁，增加到改革开放时的65.5岁，新世纪初超过70岁，2022年增加至77.3岁，预计2035年将达到80岁以上。第三，退休后时间越来越晚。我国现行退休年龄为1978年制定，规定我国职工现行退休年龄为男干部60岁、男工人55岁、女干部55岁、女工人50岁，对应当时人均寿命仅为65.5岁，对比现在数据，人员退休后平均生活时间由不到10年延长到将近20年。再叠加计划生育政策、大城市对年轻人的虹吸效应等影响，社会养老压力与日俱增，中小城市尤为突出。

三是新入职人员性别比例变化问题。近年来，我国体制内女性数量不断增加，造成了一定程度的性别失衡结构性矛盾，部分单位“娘子军”的趋势越来越明显。以开封市为例，除政法系统外，近十年新进公务员和参公人员中男性占46.1%，女性占53.9%，女性已多于男性，事业单位新进人员中男性占28.9%，女性占71.1%，女性远远多于男性。综合来看，新进公职人员呈现女远多于男的情形，男女比例接近3∶7，有些行业和领域对男性工作人员的需求极为迫切。性别失衡对单位工作的开展带来了不利影响，如一些需要重体力劳动和长期外勤工作的基层岗位，女性常常面临种种困难和不便，再加上因孕期或产假而缺勤，客观上增加了单位的负担和其他同事的工作压力。目前，在具体组织招录招聘的时候，尚未结合用人单位、岗位的实际需求，加强对性别比例的科学把握和合理规划。

四是年轻人结婚、生育、参加工作年龄推迟问题。当前，年轻人成熟期普遍推迟，大数据显示，这是由年轻人“就业晚”造成的。究其原因，一方面是受婚育年龄推后影响，根据《中国人口普查年鉴（2020）》，中国人平均初婚年龄为28.67岁，其中男性为29.38岁，女性为27.95岁；平均生育年龄已达到29.13岁。另一方面是受高等教育全民化、普及化、高学历化影响，国民受教育时长，劳动力平均受教育年限由1950年的1.6年增加到了2021年的10.9年。2023年5月教育部召开新闻发布会介绍全国教育事业发展基本情况时宣布，2022年全国新增劳动力平均受教育年限已达到14年，达到人均大专的程度。开封市2010年前机关事业单位新入职人员平均年龄为22岁左右，2016—2023年平均年龄已超过27岁，且呈逐年递增趋势，2023年已接近28岁，一些职场新人刚入职就是“老同志”了。因此造成了年轻人就业年龄提高、婚育年龄推迟，对人员编制管理的现实影响是年轻干部成熟期推迟。

五是人口区域流动和虹吸效应问题。从全国层面来看，人口流动整体呈现如下趋势：“东迁”和“南下”的区域流动，2021年东部地区净流入109.8万人，南方省市净流入156.3万人，北方省市净流出112.1万人；中小城市到大城市流动，如广东省21个省辖市总人口超过1个亿，广州和深圳2座城市就占据总人口的40%，其中65%为外省人口；农村到城市流动，全国城镇化率不断提高，由2000年的36.2%，提高到2010年的49.7%，再到2020年的63.9%，2022年已达到65.2%；同时还存在同一城市内老城区到新城区、经济发达区流动的趋势。开封市也存在常住人口净减少、城镇化率不断提高的情况。对应具有大专以上学历的人才，虹吸效应更加明显，通常更向往发达城市，呈现一线和二线城市人才集聚、三线和四线城市及农村人才流出的趋势。

三、前瞻性规划调整机构编制资源配置的对策建议

一是根据出生人口变化情况科学规划教育等领域资源配置。以教育领域为例，机构编制资源配置要具有一定前瞻性，根据新出生人口变化进行相应优化，兼顾近期和远期，做到既保障近期学龄人口增长需求，又不造成长远教育资源的过度浪费，以实现人口和资源的良好匹配。第一，分阶段规划中小学、大中专院校机构设置。在当前集中力量解决幼儿园、小学教育资源配备问题的同时，要加强前瞻性预判，统筹各阶段教育资源，做好不同阶段教育资源的腾挪调配。5年后，要适当减少中小学设置，尤其是偏远地区、农村地区学校，要通过合并、变更、搬迁等方式整合教育资源。要提前布局大中专和职业教育，2023年我国大学毕业生为1158万，大大超过出生人口的788万，应适当控制新建、扩建大中专院校，部分普通公立院校和民办院校走差异化定制化办学路线，重点发展大中专职业教育，培养专门技工人才。第二，科学规划大中专院校教育、医疗专业招生人员的比例。据预测，如果不考虑政策调整和社会变化，我国6-14岁儿童总数将从2020年的1.39亿下降到2035年的9800万，减少近30%。到2050 年将进一步减少至7400 万，减少近47%。与之对应，我国老龄人口不断增加，老龄化程度不断加深。因此，大中专院校要结合学校实际，合理进行学科设置和招生录取，适当减少师范类招生的数量，大幅度增加医护、养老专业招生的数量。第三，适当减少中小学教师招聘数量。在配置教育领域资源时，要统筹近期需求增长和长远需求下降的趋势，根据出生人口波动性规律提前规划做好相应调整，避免教育资源紧缺和浪费之间的极端摇摆。具体到近5年，应根据出生人口变化情况，逐步减少幼儿园和小学教师的招聘数量，通过返聘退休教师、整合校（园）区、优化班级设置等措施，克服短期困难。第四，跨区域调剂教职工编制。受经济社会发展、城镇化建设等因素影响，我国学龄人口分布呈现明显的区域分化特征，即便在同一城市内部，学龄人口也集中在优质教育资源聚集区（即所谓“学区”）、城市发展新区、经济发达区等。在推动教育资源配置时，要充分考虑学龄人口的区域分布进行统筹，一方面定期根据不同区域适龄人口数按照师生比规划机构编制资源，另一方面设立教育周转编制，即时动态调整不同区域教育资源分布，同时辅以多校划片、教师交流轮岗等举措，促进义务教育优质均衡发展，缓解教育资源结构性供需矛盾。第五，做好部分幼儿园、中小学的转型准备。人口结构、生源结构的调整，造成教育资源供应量超过需求量，幼儿园、中小学需根据各自特点做好转型准备。幼儿园可拓展“托育”服务，收托养育0-3岁孩子，拓展“小升初”服务，衔接学龄前儿童教育空窗期。初高中阶段也要增强教育包容性，杜绝“高考独木桥”“华山一条路”的教育理念，满足不同类型、不同层次学生的需求。同时，人口变化对卫生、就业、社保等民生领域的影响，也需要提前预判和谋划。

二是根据老龄人口变化情况超前谋划老龄工作社会服务力量配置。根据老龄化趋势越来越深的情况，应超前谋划养老康健社会服务力量服务保障老龄人口生活。第一，优化老龄工作职能配置。新一轮的党政机构改革，将卫生健康部门的组织拟订并协调落实应对人口老龄化政策措施、承担全国老龄工作委员会的具体工作等职责划入民政部门，老龄工作职能需要从过去强化健康管理向综合服务职能转变。根据职能变化，需要完善和强化民政部门相关职能配置，梳理细化老龄工作权责服务清单，科学界定监管职责边界划分，统筹推进、督促指导、监督管理老龄服务工作。第二，健全老龄工作机构设置。依托行业主管部门、社会福利院、公立医院、敬老院等，逐渐构建多元化老龄工作服务体系。重塑重构社会福利院、公立敬老院等事业单位，超前推进养老机构规划布局建设，建立“行业监管+业务指导”管理服务新模式；依托公立医院、基层医疗卫生机构、民办敬老院，有机整合医疗、养老资源，积极构建层次分明、特色鲜明、全链条闭环的老龄工作服务体系，探索开展居家和社区养老服务改革，建立上下通畅、内部高效的养老机构体系。第三，推动养老服务人才队伍建设。统筹编制资源，将资源要素适当向养老康健服务行业倾斜，必要时核准使用周转编制，缓解老龄工作人员紧缺情况。建立绿色人才引进通道，定向为老龄工作机构安置医学毕业生和公开招聘人员，完善人才力量储备，制定编制、岗位、薪酬等政策，推动老龄工作人才资源常态化合理流动配置。加大养老护理人才培育力度，支持职业院校扩大专业人才招生规模，引导院校与医养机构共同开展实习实训、社会实践、职业技能等级认定等工作。

三是根据人员性别比例变化情况重新审视公职人员性别配置。解决公职人员男女比例的失衡问题，不能简单粗暴地增加男性公职人员数量和减少女性数量，而是要从注重公职人员队伍多元化、优秀人才多样化方面思考和把握。第一，严格执行法律法规。《劳动法》规定，女性职工禁止从事矿山、井下等国家规定的第四级体力劳动强度的劳动以及其他禁忌从事的劳动。对符合上述要求的岗位，如煤矿、警察、应急管理、安全生产监管等领域具备体力劳动和危险性的岗位，应明确仅限男性报考。第二，统筹兼顾岗位需求。有些岗位虽然没有明确的性别要求，但由于工作性质和工作强度不同，特定性别的人往往更加适合。如需要长期值夜班、野外巡山、长期外派的，可优先向男性倾斜；女子监狱、妇联等工作岗位，可优先向女性倾斜。第三，选择部分单位尝试男女性别等比招录。有的单位男女比例严重失调，在同等招考条件下，可优先考虑某一性别的人员，没有特定需求的岗位，如果招录人数比较多，也可以按照男女平等的原则进行等比招录。

四是根据年轻干部成熟期变化情况重构重塑干部年轻化工作。新入职人员年龄越来越大的趋势，对干部队伍年轻化工作的影响是直观的，新时期领导干部使用年龄需与就业年龄充分衔接，各层级领导干部使用年龄不宜唯年轻论，不宜一味地给年轻干部“铺轨提速”，忽略了必要的台阶锻炼和递进式的培养通道，要更多地关注参加工作时间、工作经历等，若片面强调干部队伍年轻化，可能会存在揠苗助长的风险。对干部年轻化的年龄标准，需要科学界定。选拔任用年轻干部，需要组织部门进行提前规划，建议把握以下几个要素。第一，把好政治关口。按照新时期好干部标准和忠诚干净担当的要求选拔任用年轻干部，要坚持把政治标准放在首位，培养选拔政治上过硬、对党忠诚老实的好干部，这是选拔任用年轻干部的第一标准。第二，树好实绩导向。坚持从实绩出发考虑年轻干部成熟度，选拔干部不能只考虑年轻，更要考量能力素质、成效成绩和磨砺锻炼，坚持把业务能力、实干成绩、群众口碑、岗位历练、基层一线工作经历作为干部成熟度的具体表现，多墩苗，防拔苗。第三，严防“一刀切”。有些地方和部门选拔任用干部片面追求年轻化，将干部任职年龄“层层递减”“一刀切”，形成了年龄划“杠”的选拔任用趋势，容易造成人才资源浪费、工作效率下降、财政负担加重、工作动力丧失、思想情绪浮躁等后果，应合理使用各年龄段干部，坚持任人唯贤、德才兼备的干部选拔任用原则。

五是根据人口资源流动情况加强人才需求布局。自天津市首开大专生可以落户的先例后，杭州、上海、成都、西安、长沙等城市纷纷跟进，各地“抢人大战”愈演愈烈。面对大城市人才争夺战的硝烟，中小城市招人留人压力巨大。在政策规划上，要充分发挥政府在人才政策制定过程中引导、保障和支持的“服务者”角色，正视城市定位、重点产业定位的差异，立足城市发展实际需求，坚持以市场为导向，与当地经济发展战略相契合，因地制宜地创新人才政策，还要补齐人才引入后的培养、流动和后续服务等方面的短板。在工作机制上，对专业性较强的用人单位，给予更多用人自主权，鼓励与相关学校建立对口机制，对优秀学生进行重点跟踪培养，重在提早下手锁定；对一般用人单位，适当降低引进标准，如护士和技工等岗位、本地院校毕业生、本地户籍人员、愿意在本地长期工作人员等降低学历、年龄等方面标准，重在后续按需培养。在灵活用编上，对高层次、高学历人才，简化进人程序，建立进人入编绿色通道；对科技研发、专业带头、紧缺急用等急需人才，兼顾人岗双方的需求，打破事业人员编制身份和工作岗位的壁垒，将周转编制资源用在新型研发机构和重点企业上。

四、新时期机构编制工作高质量发展的展望

机构编制部门承担着科学配置执政资源、支持保障经济社会高质量发展的重要职责，必须在大数据时代勇挑重担、顺势而为，以自身建设高质量紧跟时代步伐，主动借助运用大数据和信息化技术，推动工作更加科学精准，更好服务经济社会发展大局，更优服务保障社会民生发展。

一是提高顶层设计能力和整体谋划能力。要做到与时俱进，紧跟时代步伐，根据经济社会发展变化动态思考机构编制问题，让机构编制资源随之科学有效配置。开封市的一些谋划设计已经对相关工作形成了促进和推动作用。针对小学适龄人口持续下滑的趋势，大幅压缩了中小学教师招聘人数，通过开展中小学教师全员轮岗、返聘部分退休老教师等方式整合教育资源，满足了教师短期需求，防止教育资源浪费；针对老龄人口不断增长和老年人服务保障体系亟待健全的问题，科学界定老龄工作职能分工，新设事业单位老龄事业发展中心，加强老龄工作力量，结合此次党政机构改革同步推进；针对公职人员性别比例失衡问题，在2023年的公务员遴选工作中，组织部门已经开始按照同职位资格条件1∶1设置男女比例；面对人才需求问题，在编制保障上建立了人才编制周转池；在程序保障上建立了人才引进用编绿色通道，取消事前审批程序。

二是要培养数据思维和分析处理大数据的能力。要突出机构编制工作战略性前瞻性特点，围绕“政治强、业务精、作风优”目标，不断强化机构编制干部队伍的专业能力素养，提升站位、拓宽视野，使机构编制部门人员既当专家，又当杂家。尤其是要培养数据思维，归纳吸收各方面的大数据，提高收集、处理和分析相关大数据的能力，准确把握经济社会发展脉络，为机构编制整体谋划提供依据。

三是要进一步加强机构编制信息化平台建设。要特别注重打造机构编制部门获取、分析和运用大数据的工具利器——机构编制信息化平台，实现大数据对机构编制管理工作的赋能和提质。增加机构编制比较参考数据，横向增加平行地市机构编制相关数据，纵向增加本地区各单位历年机构编制数据，运用可视化、网络化等技术，实现对机构编制数据的形象、直观展示；引进经济社会大数据，将管辖区域的GDP、面积、人口、城镇化率、财政收入、工业增加值等关联数据接入机构编制信息化平台；强化综合分析评估，引入统计和数学建模思维，科学设置评估指标体系和计算公式，构建编制配置模型，建立“数智用编”模块，为党委编委决策提供实时充分精确的数据参考。