对提高机构编制法规制度实施成效的思考——以J 省T 市为例

蒋 乐

《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》）印发实施已有4年，下一步如何更大力度、更深程度抓好贯彻落实，是摆在机构编制法治工作者面前的一个课题。本文尝试从机构编制法治建设工作发展现状、存在问题等方面入手，结合J省T市相关工作实践，对构建机构编制法治建设评估工作机制作出相关探索与思考，以期提高机构编制法规制度实施成效，进一步提升机构编制工作精细化、科学化、规范化水平。

一、研究背景

推进机构编制法定化是全面依法治国的内在要求，是深化党和国家机构改革的必然要求，是创新机构编制管理、提升管理水平的重要举措，必须追本溯源、立足当下、着眼未来，以更有力的工作举措推进机构编制法定化进程。回顾党的机构编制工作奋斗历程，不管是革命战争时期，还是和平发展阶段，机构编制工作一个突出的特点，就是以法律、法规或者文件等形式，对机构设置、职能配置、领导职数、人员配备等内容予以详尽规范。特别是当时制定了大量的组织纲要、条例和章程，在内容上与现在的部门“三定”规定十分接近，充分发挥了法治对机构编制工作的引领、规范和保障作用。这深刻启示我们，依法管理各类组织机构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，必须有一套办法、制度、规定。以《条例》出台为契机，全国各地紧锣密鼓推进机构编制法规制度建设的工作，一些地方制定了关于推进机构编制法规制度体系建设的年度行动计划，一些地方立足自身需求，围绕机构编制重点工作任务的推进与落实，做到机构编制工作推进到哪里，机构编制法规制度就跟进到哪里。比如J省扎实推进机构编制法规制度制定工作，着力打造“1+3+N”的机构编制法规制度框架。截至2023年4月，J省关于机构编制工作的现行有效法规制度共237件，总体呈现出体系化、本地化、实用化的发展趋势。在机构编制法治建设接下来推进的重点和方向怎么定之前，不妨先停下来，及时对过去的工作做个“复盘”。为此，J省T市“解剖麻雀”，研究分析推进过程中遇到的问题矛盾，下足抬头看路的“磨刀功夫”。

二、存在问题

为进一步摸清、找准机构编制法治建设推进过程中存在的问题症结，T市市委编办课题组对所辖市（区）和同级的2家党委部门、2家政府部门、2家事业单位，以随机抽样的形式，发放调查“《条例》、省实施办法、市实施细则及配套法规制度执行情况”的评估问卷200份，收回有效问卷197份（见图1）。

图1 《条例》、省实施办法、市实施细则及配套法规制度执行情况调查

结合相关调研走访座谈情况，存在问题主要表现为：

一是“走马观花”式的认知偏差。个别单位的负责同志机构编制法治意识还比较淡薄，“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的现象依然存在。这是由于全覆盖、常态化的学习机制实施尚有难度，少部分同志对机构编制法治建设缺乏深入认知，仅仅是一目十行、浅尝辄止，“知其然不知其所以然”，停留在“可有可无”“可做可不做”的错误认知“初印象”上。

二是“管中窥豹”式的视野局限。机构编制法治建设是一项系统工程，它不仅有法规制度文件立改废释等多项内容，还有评估督导等拓展延伸。但不少机构编制工作者认为机构编制法治建设就是学习宣传《条例》，抑或是出台几项制度。正是在这样的局限下，一些同志仅仅满足于立规矩、树形象，导致一些文件价值不高、用处不大，相关文件在服务保障改革、管理等方面跟得不够紧、贴得不够牢，相关机构编制制度文件的制定还存在滞后性，滋生出“立而少用”“释而少问”等连锁问题，一些制度出台即束之高阁，在具体工作中使用频率亟待提升。

三是“刻舟求剑”式的思维惯性。机构编制法治建设的工作重心不是静态不变的，而是动态调整的。特别是在当下，机构编制法治建设基本已经从全方位的学习宣传阶段转入体系化的精准落实阶段，而现实却是机构编制工作者在工作实践中往往会陷入经验意识与惯性思维，这就需要科学动态的指标体系来加以引导。这也体现出各地机构编制法规工作人员力量不强，相关人员的专业素养和实战能力与机构编制法治建设需要之间还有一定差距。

三、对策思考

如果说认知偏差的问题可以通过加强专题培训、搭建学习平台来加以解决，那么视野局限和思维惯性等问题的症结则可以归结为缺乏工作的准心，更需要一个全过程的跟踪转向机制，从而立好靶子、确立方向。建议探索开展机构编制法规制度执行情况评估工作，以专项评估的形式，加强对机构编制法规制度从制定、执行到监督的全周期管理，充分发挥法治对机构编制工作的引领、规范和保障作用，完善四项工作模式（灵活的评估工作链条、科学的评估指标体系、高效的智能评估模块、多元的结果运用机制），进而形成推动机构编制法治建设良性向上的工作闭环。

（一） 积极构建更为灵活的“线上+线下”评估工作链条。组织实施一项工程，首先需要一个完整的工作轴线对其中的关键环节、要害部位加以串联整合。因此，在万物互联时代，必须充分整合线上载体平台，积极打造“线上+线下”相融合的评估工作链条。一是“线上部署”+“线下解惑”。通过既有的线上平台向被评估的部门（单位）或市（区）委编办发放评估工作方案，明确评估工作的实施目的与工作流程；开辟线下沙龙，与评估对象开展线下“面对面”“一对一”对接，明确工作要求及评估分工，就评估的指标体系构建、测算打分方案、后期结果运用等事项进行详细讲解，确保评估对象充分理解并支持该项工作。二是“线上反馈”+“线下走访”。运用微信、QQ的问卷填报平台，将调查问卷发放给被评估部门（单位）工作人员，如评估对象为所辖市（区），还需以随机抽样的形式向市（区）职能部门以及园区、乡镇（街道）等发放问卷，分析研判相关调查数据。此外，综合运用实地走访、座谈交流、个别访谈、资料查阅等形式，对线上反馈的一些情况做有效补充和工作佐证，进一步全面掌握评估对象执行机构编制法规制度的相关情况。三是“线上智评”+“线下审定”。利用自行开发的T市财政供养人员一体化平台的数据分析模块，综合线上反馈和实地走访的评估情况，对《条例》及配套法规制度实施成效进行智慧客观的“体检”，并形成相关评估报告。适时召开评估小组工作会议，结合各自条线评估的工作情况，对相关报告进行分析讨论与校对修正，并与被评估单位沟通确认后按工作流程报本级编委审定。四是“线上学习”+“线下落实”。机构编制法规制度执行情况评估的出发点和落脚点，是对相关法规文件学习贯彻落实情况的一次“大检阅”与“大促进”，推动评估对象能够通过个人自主学、单位集中学、系统沉浸学等形式，对近些年印发的机构编制法规制度文件中的政策、内容和要领等系统掌握，推动相关工作实务在法治轨道上科学运转。

（二） 构建更为科学的“共性+个性”评估指标体系。指标体系设计是评估工作的“入口关”，更是决定评估能否取得实效的“基本盘”。2022年6月，J省抽取部分市开展《J省贯彻〈中国共产党机构编制工作条例〉实施办法》实施情况评估工作，从落实党管机构编制原则情况等6个方面对机构编制法规制度执行情况的评估内容作了框定，后期又进一步做了评估内容的细化，提出加强法规制度建设等5个一级指标、坚持党管机构编制原则情况等17个二级指标作为评估指标体系的“共性部分”，后期还需通过具体工作的磨合与实践加以整合完善。但更大的难度在于“个性部分”，比如评估对象分为市级部门与各市（区），其中，市级部门有小部门和大系统之分，各市（区）包含下辖的园区及乡镇（街道）。这就决定了为适配好各类评估对象，必须在评估指标体系打造上下足“绣花功夫”，凸显出不同的评估导向。因此，在构建机构编制法规制度执行情况评估指标体系中，须统筹兼顾评估内容的个性化与侧重点。一方面是注重评估内容的个性化。在制定具体评估指标体系时，要特别注重保障地区发展，把“服务本地经济社会发展”作为评估的重要度量衡，结合所辖市（区）重点工作任务和部门“三定”等依据，量身定制评估指标体系。当评估对象为市级部门时，更加侧重对机构编制法规制度的学习贯彻以及编制使用、职数配备、机构设置、实名制管理等具体机构编制事务的评估。此外，注重兼顾细分领域。比如在卫生领域，需评估床位数、医院备案制管理执行情况等；在教育领域，需将教师编制“周转池”制度执行情况、生师比等要素纳入评估范畴。当评估对象为市（区）时，评估的工作量相较于市级部门会陡然上升，必须聚焦重点，紧紧围绕服务高质量发展这一主线，细分评估对象内部的各大要素。比如在评估功能园区时，需考虑将省市关于“一区多园”规范化管理、园区“去行政化”改革、“1+4”产业体系等相关工作要求纳入评估指标体系中；比如在评估乡镇（街道）时，需考虑将落实基层治理要求、基层“三整合”改革实施情况、经济发达镇培育打造情况等纳入其中。此外，还需将贯彻落实上级编委（编办）印发的机构编制法规制度情况以及市（区）自身机构编制法治建设工作开展情况作为重中之重，并予以充分考量。另一方面是注重指标赋分的侧重性。由于评估指标体系需兼顾共性与个性，这就决定指标体系必须因时而变、因势而动。必须确保打出的分具有公平性与可用性，故每项指标的赋分是一项很困难的工作。当前，层次分析法（AHP）被广泛应用于社会、经济、科学以及数学问题的分析。可尝试使用层次分析法，结合yaahp等专业软件的统计运算功能，对各指标赋分权重作推算演示，进一步规避指标赋分设置中人治色彩浓厚、指向不够精准等问题，为做好相关评估工作提供参考借鉴。同样，指标赋分也是相对的：分值小的指标不代表不重要，而是因为普遍做得很好而不受关注；分值大的是还需强调注意的地方。这些也都会随着评估工作“试验田”的不断扩大，产生更多细分领域的变化与区别，最终的目的是确保“一把尺子量到底”的公开公平公正与“百花齐放春满园”的创新创优创先。

（三） 构建更为高效的“集成+共享”智能评估模块。人工智能、大数据、智慧场景应用等新生事物层出不穷，机构编制法规制度执行情况评估工作必须紧扣时代脉搏，以“磨刀不误砍柴工”的提前预判性，顺应“数智编办”建设这一部门中心工作，依托更为高效便利、智慧快捷的一体化数据平台，集成机构编制法规制度执行情况评估功能模块，推动相关工作实现数字化跃升。一是强化数智赋能。致力机器换编与数字换人，依托现已投入建设的T市财政供养人员一体化平台，强化法规制度执行情况评估功能模块的打造，科学设定评估指标赋分模型与计分模型，将相关评估指标与评估目标输入后，一键生成赋分表单和计分表样。同时，便捷输入管理，通过图文扫描识别的形式，将线上反馈和实地走访的评估情况一键录入，并同步自动抓取机构编制实名制系统中被评估单位的相关数据，对《条例》及配套法规制度中明确的职能职责履行、编制资源使用效益等情况进行智慧客观的“体检”，输出相关评估报告，进而形成评估数据录入、表单自动抓取、指标自动赋分和结果自动生成的智慧模式，大幅提升评估工作效率。二是强化数据比对。打破数据壁垒，强化评估模块的接口设计，打通具体评估数据与机构编制实名制系统、编办日常业务数据以及组织人事系统内相关部门数据池的数据底层逻辑。通过对既有数据进行整理归类、逻辑梳理、计算加工、分析比对，进一步修正完善数据误差，为开展相关评估工作提供更为坚实的数据基础。三是强化场景应用。在评估模块中加入饼状图、柱状图、折线图等较为直观的彩色数据图表模块，将枯燥乏味的评估得分及子项得分以简明易懂的数据比对形式呈现出来。引入红黄绿灯警示机制，对于不同评估对象或评估中的不同部分的得分所在区间予以提醒，绿灯为优秀或继续保持，黄灯为良好或持续加强，红灯为较差或亟待提升，方便评估对象找准短板、迅速完善。对于评估中发现的问题，通过一体化平台统一发送给相关成员单位，形成问题清单，做好整改反馈、督办落实等一系列工作的全程纪实，确保问题整改真正落到实处、取得实效，不断提升法规制度执行的刚性约束。

（四） 构建更为多元的“定量+定性”结果运用机制。评估的最终目的是运用，必须以服务者的姿态，剖析评估报告，扩大运用范围，将评估结果与法规制度的学习宣传、立改废释等具体工作实务相衔接，为科学决策提供辅助。一是扩大可及性，丰富学习培训。将法规制度执行情况评估结果作为《条例》及配套法规制度学习宣传的重要依据，通过问卷调查、现场座谈等形式，摸准学习培训工作的盲点与漏洞，找对参训人员的关注点与兴奋点，探明下一步改进提升的“牛鼻子”，从而量身定制点对点、面对面、线上线下相结合的学习套餐“最优解”。二是提升实用性，加速法治进程。通过开展评估，更好把握机构编制工作规律，及时将发现的特色做法和先进经验提炼总结，以制度形式固化下来，并结合评估结果，对相关机构编制规范性文件开展及时清理，提出包括修改、废止、宣布失效和保留等的清理意见。督促评估对象认真学习贯彻执行《条例》及配套法规制度，对机构编制法规制度执行方面存在的问题，及时向评估对象反馈意见，提出整改建议，并跟踪督查整改成效；对机构编制法规制度执行不力的在一定范围内予以通报，问题严重的依法依规依纪问责追责。三是聚焦可行性，深化拓展延伸。强化综合评估与其他各项评估工作的协同联动，将评估结果作为机构调整、编制统筹、空编计划发放等机构编制事项的重要依据。比如根据市（区）或部门（单位）服务高质量发展指标得分情况，量身定制相关职能设置，做到该增强的增强，该削弱的调整合并，充分发挥机构编制在提升市域社会治理能力水平中的服务保障作用。比如结合评估反映出来的部门（单位）是否严格执行机构编制法规制度、是否合规使用编制人力资源等情况，依据现有空编数、来年退休人数、人员结构组成等信息，形成部门人力资源使用图谱，为精准定制部门（单位）空编补员方案提供决策参考。